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L'informatique publique : quels moyens pour l'administration de demain ?

26 octobre 2016 : L'informatique publique : quels moyens pour l'administration de demain ? ( rapport d'information )

II. DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS MALGRÉ DES RISQUES PERSISTANTS

A. LE PILOTAGE DES PROJETS INFORMATIQUES DE L'ÉTAT : UN CHANGEMENT MAJEUR

1. Faire respecter une trajectoire des dépenses informatiques de l'État
a) Une méconnaissance des dépenses informatiques en passe d'être comblée

En mai 2015, la DISIC a collecté, pour la première fois, les données de prévision des dépenses informatiques des 29 programmes de l'État représentant les trois quart de la dépense informatique annuelle.

En effet, ces crédits sont dispersés dans environ 80 programmes au sens de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Aussi, le suivi de la DINSIC exclut les programmes dont la dépense annuelle en matière de systèmes d'information est inférieure à 10 millions d'euros, soit environ 400 millions d'euros.

Principales dépenses informatiques par ministère

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

Économie et finances

445,3

387,5

371,5

Intérieur

316,6

289,0

352,3

Justice

210,1

134,4

205,6

Défense

129,4

112,0

123,3

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

101,0

100,7

104,7

Premier ministre

77,7

67,1

83,0

Écologie

89,3

84,7

80,4

Affaires sociales

63,1

62,9

76,3

Affaires étrangères

43,0

44,7

42,5

Agriculture

21,6

17,7

20,4

Culture

15,2

15,4

13,6

TOTAL

1 512,3

1 316,1

1 473,6

Source : DINSIC

Ce tableau est accompagné de la remarque suivante : « ces restitutions comptables ont été établies sur la base des soldes comptabilisés par nature de compte. Certains comptes contiennent cependant des dépenses qui ne concernent pas uniquement le SI de l'État et nécessitent donc des retraitements manuels ; si bien que les résultats bruts présentés ci-dessus sont difficilement exploitables en l'état. S'ajoutent à ce constat des mouvements de restructuration budgétaire et de réorganisation de l'action gouvernementale que le seul constat comptable ne permet de prendre en compte ».

Pour résoudre ces difficultés et disposer d'un véritable outil de connaissance des dépenses informatiques, indispensable au pilotage, une modification de Chorus19(*) serait envisagée.

Interrogée par le rapporteur, la DINSIC a indiqué que « la mise en place d'un référentiel interministériel dans l'outil Chorus, couplé au déploiement de plans d'investissement (...) permettront de suivre d'une part les économies réalisées sur les dépenses d'informatiques et d'autre part, les investissements réalisés » ; « l'absence d'indicateur fiable ne permet pas à ce jour de consolider ces données ».

Un groupe de travail interministériel « Transparence des coûts », animé par la DINSIC, a ainsi proposé un référentiel commun de qualification des dépenses informatiques mis en oeuvre dans Chorus à partir du début de l'année 2016.

b) Une trajectoire qui semble respectée

En 2014 et 2015, la trajectoire de réduction des dépenses informatiques suivies par la DINSIC a été conforme à la prévision.

Ainsi, entre 2013 et 2014, les dépenses informatiques de l'État (hors masse salariale) ont enregistré une diminution de 100 millions d'euros, passant de 2 milliards d'euros à 1,9 milliard d'euros.

« Cette diminution a toutefois été subie et a souffert d'un manque de pilotage notamment dans la répartition de l'effort sur les programmes ministériels. Elle laisse aujourd'hui certains d'entre eux en grande difficulté, avec un niveau des dépenses incompressibles qui dépasse parfois 95 % du budget informatique, obérant ainsi toute capacité d'innovation et d'évolution, même réglementaire. Cette diminution a été en outre supérieure de 40 % à celle annoncée par la DISIC comme réalisable la première année sur la base d'une optimisation pilotée, avant tout nouvel investissement de mutualisation ».

« Fin 2015, nous avons constaté un niveau de dépenses informatiques supérieures de 97 millions d'euros par rapport aux dépenses 2014. Après analyse détaillée auprès des ministères, cette augmentation s'explique en réalité par l'évolution de la consommation des ministères ayant bénéficié du plan de lutte anti-terrorisme. Exception faite de ces investissements exceptionnels, les ministères ont donc su tenir la cible d'économie fixée, grâce à des efforts importants en matière d'optimisation de dépenses » 20(*).

2. Éviter de nouveaux échecs en suivant les projets structurants
a) Des outils juridiques de plus en plus utilisés

Depuis 2011, les projets de plus de 9 millions d'euros soumis à la DINSIC sont en augmentation.

On distingue deux types d'avis pour les projets dont le coût est supérieur à 9 millions d'euros :

- jusqu'en 2014, les avis (favorables ou non)21(*) ;

- et, depuis 2014, les avis conformes.

Nombre de projets informatiques de plus de 9 millions d'euros
soumis à la DINSIC pour avis

(en nombre)

*Prévision

Source : réponse de la DINSIC au questionnaire du rapporteur spécial

Sur les 33 avis rendus, quatre avis sont défavorables ou non conformes, soit 12 % :

- en 2012, le projet CYCLADES, applicatif développé par le ministère de l'éducation nationale pour un coût estimé à 26 millions d'euros ;

- en 2013, le projet SOURCE du ministère de la défense, d'un coût de l'ordre de 120 millions d'euros ;

- en 2015, le référentiel unifié de santé estimé à 16 millions d'euros ;

- en 2016, le projet DESTA relatif à la dématérialisation du stationnement piloté par le ministère de l'intérieur, pour un coût de l'ordre de 14 millions d'euros.

S'agissant des autres projets, des recommandations ont été émises pour les sécuriser. Par exemple, « le déploiement d'une nouvelle infrastructure de Chorus a été repoussée d'une année permettant sa mutualisation avec une montée de version majeure de l'éditeur SAP 22(*)» ; de même, le projet de réforme du cadre budgétaire et comptable (RCBC) du ministère de l'éducation nationale a été suspendu, évitant une dépense de 12 millions d'euros en 2011.

b) Une expertise reconnue par les ministères : 60 projets sensibles suivis par la DINSIC début 2016

Le tableau de bord des projets sensibles, basé sur une démarche volontaire de la part des ministères, complète utilement les avis préalables de la DINSIC sur les projets les plus coûteux.

En février 2016, parmi les 60 projets sensibles recensés, 4 présentent un coût supérieur à 100 millions d'euros, et deux d'entre eux concernent les systèmes d'information en matière de ressources humaines ; il s'agit des projets « Sirhius »23(*) aux ministères des finances et des affaires étrangères et « Sirhen »24(*) au ministère de l'éducation nationale.

Dès lors qu'un niveau de risque est considéré comme important, une intervention de la DINSIC est sollicitée. Ainsi, par exemple, après une mission de la DINSIC concernant le projet ASTREA de refonte du casier judiciaire, le ministère de la justice a redéfini le projet : selon la DINSIC, « un premier jalon dès 2017 permettra notamment une économie annuelle de l'ordre de un million d'euros sur l'affranchissement des plis envoyés aux demandeurs d'un extrait dématérialisé du casier judiciaire »25(*).

Les directions des systèmes d'information des ministères interrogées par le rapporteur spécial ont une vision positive de la DINSIC et reconnaissent son expertise.

c) Une diversité des actions concourant à la sécurisation des projets

Ces outils juridiques sont complétés par des actions générales de formation et d'animations de communautés professionnelles afin de partager les meilleures pratiques.

La DINSIC propose, pour les projets sensibles, une formation de deux jours à la gestion de projet et un appui à « l'étude de la valeur » du projet afin de s'assurer de son utilité et de son efficience.

Grâce au tableau de suivi des projets sensibles, la DINSIC a pu tirer des enseignements qui ont été communiqués aux ministères : « en novembre 2015, la DINSIC a souligné que les projets inscrits au tableau de bord ont une durée trop longue (moyenne de 6 ans) »26(*).

Au total, « depuis fin 2014, 52 projets ont ainsi été accompagnés par la DINSIC, dont 38 font partie du tableau de bord des projets SI sensibles. Enfin, pour démultiplier les efforts de sécurisation et suivre les recommandations émises par la DINSIC, des cellules ministérielles miroirs sont progressivement mises en place »27(*).

3. Une réussite qui ne doit pas cacher des difficultés persistantes
a) Des projets encore « à risque »

Si l'on peut donc considérer aujourd'hui que l'État dispose d'un véritable outil pour éviter que de futurs grands projets informatiques ne « dérapent », certains projets engagés de longue date présenteraient encore des risques ; ce serait notamment le cas de la déclaration sociale nominative (DSN), du remplacement du système Louvois, du système de gestion du permis de conduire ou encore du système SYNERGIE de gestion des aides européennes.

Plus généralement, le pilotage et le calendrier prévisionnel de ces projets demeurent problématiques ; selon une note du directeur interministériel du numérique et du système d'information de l'État adressée à la directrice de cabinet du Premier ministre le 10 novembre 2015 : « en conclusion de cette première mise à jour du tableau de bord, il me semble utile de souligner que les projets SI d'importance majeure pour l'État sont, en règle générale, trop longs.

« Les projets inscrits au tableau de bord ont en effet une durée moyenne de 6 ans. Sur la base d'une équipe projet de 50 personnes à temps plein, les études comparatives, dont dispose la DINSIC, montrent que 65 % des projets dépassant 3 ans de réalisation n'aboutissent pas dans les conditions prévues et se soldent, soit par un échec, soit par un ajustement important de leur périmètre, coûts ou délais. Ce point a également été souligné dans le rapport sur le pilotage et l'audit des grands programmes informatiques de l'État publié en mars 2012 par l'inspection générale des finances et le Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies ».

Par ailleurs, interrogée par le rapporteur spécial sur le « taux d'échec » des projets informatiques de l'État, la DINSIC a reconnu que « trop peu de bilans sont (...) réalisés à l'issue des projets. Cela interdit de clairement qualifier le « taux de réussite » des projets. C'est pourquoi nous voulons systématiser ces études réalisées à l'issue du projet ».

b) Des investissements insuffisants pour maîtriser la trajectoire des dépenses informatiques tout en modernisant le système d'information de l'État

La marge de manoeuvre dont disposent certains ministères s'avère très faible pour investir dans de nouveaux projets informatiques. Il ne s'agit pas tant d'une insuffisance de budget que d'une proportion trop importante de dépenses récurrentes. En moyenne, en 2014, 70 % des dépenses informatiques des ministères correspondent à des dépenses récurrentes. De telles dépenses, résultant souvent d'infrastructures obsolètes, diminuent d'autant la capacité de l'État à investir alors même que les usagers mais aussi les personnels sont de plus en plus demandeurs de tels services.

Encore faut-il préciser que le coût des projets de systèmes d'information des ressources humaines (SI-RH) a eu, selon l'analyse de Jacques Marzin, alors directeur de la DISIC, « un effet d'éviction élevé sur la modernisation des services offerts aux usagers »28(*).

Proportion de dépenses récurrentes
parmi les dépenses informatiques (2016) de six ministères

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents transmis au rapporteur

La circulaire précitée du Premier ministre du 20 janvier 2015 a fixé comme objectif une diminution « de la dépense informatique annuelle de 500 à 800 millions d'euros en trois à cinq ans ». Or la plupart des économies identifiées, dès 2014, par la DISIC, nécessite des investissements préalables. Qu'il s'agisse de la mise en place d'une offre interministérielle en matière de téléphonie fixe ou de la centralisation des annuaires ministériels (préalable à la mise en place d'une messagerie unifiée), les moyens nécessaires au lancement du projet seraient couverts par les économies futures.

Ces projets concernent notamment la mutualisation des infrastructures, des achats mais aussi des développements et des expertises ou l'internalisation de certains projets et métiers.

Les échecs passés ne doivent pas obérer la capacité à moderniser l'action publique en améliorant le service rendu : dans ce sens, le rôle de la DINSIC paraît majeur, afin de garantir le pilotage mais aussi l'évaluation ex ante comme ex post, des projets mis en oeuvre.

La tâche est d'ampleur : il s'agit de remplacer les logiques ministérielles qui se sont développées en silos, par un système cohérent, évitant de coûteux doublons et permettant, à moyen terme, de réaliser des économies, voire, pour certains projets, de moderniser l'action publique, tout en évitant les errements du passé en matière de projets informatiques.

Grâce à sa vision interministérielle, transversale, la DINSIC est en mesure aujourd'hui de piloter la performance économique du système d'information de l'État et d'accompagner les projets de mutualisation.


* 19 Le logiciel comptable de l'État.

* 20 Réponse au questionnaire du rapporteur spécial.

* 21 Article 7 du décret n° 2011-193 précité.

* 22 Réponse de la DINSIC au questionnaire du rapporteur.

* 23 Système d'information des ressources humaines des ministères économiques et financiers.

* 24 Système d'information des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale.

* 25 Réponse de la DINSIC au questionnaire du rapporteur spécial.

* 26 Idem.

* 27 Idem.

* 28 Note relative à l'optimisation du système d'information de l'État du 7 mai 2015 adressée par Jacques Marzin, directeur de la DINSIC à la directrice de cabinet du Premier ministre.