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Le prélèvement à la source : un choc de complexité

2 novembre 2016 : Le prélèvement à la source : un choc de complexité ( rapport d'information )

TROISIÈME PARTIE
UNE ALTERNATIVE SIMPLE ET EFFICACE :
LE PRÉLÈVEMENT MENSUALISÉ ET CONTEMPORAIN DE L'IMPÔT PAR L'ADMINISTRATION FISCALE

I. UN SYSTÈME DE COLLECTE MODERNE, OFFRANT DÉJÀ DE NOMBREUX SERVICES AUX CONTRIBUABLES

Le projet gouvernemental de prélèvement à la source doit nécessairement être évalué à l'aune du système actuel de recouvrement de l'impôt sur le revenu. Le Conseil des prélèvements obligatoires en 2012 et le groupe de travail sur la fiscalité des ménages, mis en place par le Gouvernement au printemps 2014, ont tous deux souligné l'allégement notable des modalités de déclaration et de paiement de l'impôt sur le revenu pour le contribuable opéré ces dix dernières années, grâce à la généralisation de la déclaration préremplie en 2006 et à l'essor du paiement dématérialisé et automatique. La diffusion croissante de la télédéclaration, du télépaiement et de la mensualisation ont également permis, du point de vue de l'administration fiscale, de fiabiliser le recouvrement de l'impôt sur le revenu pour l'ensemble des contribuables - salariés, travailleurs indépendants, revenus fonciers etc. ; celui-ci atteint ainsi en 2015 un taux supérieur à 98 %142(*). Ces évolutions ont ainsi amené le Conseil des prélèvements obligatoires à conclure que « dans ce contexte, plusieurs arguments forts autrefois avancés pour promouvoir la retenue à la source de l'impôt sur le revenu ont aujourd'hui perdu de leur poids »143(*) dans la mesure où elle n'entraînerait ni une simplification des tâches des contribuables, ni une amélioration du recouvrement, ni des économies de gestion significatives dans l'administration.

Une nouvelle étape dans la modernisation du système fiscal a été franchie fin 2015. L'article 76 de la loi de finances pour 2016144(*) prévoit, en effet, la généralisation progressive de la déclaration en ligne pour les contribuables qui disposent d'un accès à Internet et l'abaissement du seuil d'obligation de paiement dématérialisé des impôts sur rôle, dont l'impôt sur le revenu.

Par ailleurs, il existe divers services à la disposition des contribuables leur permettant déjà de faciliter la gestion de leur trésorerie
- délais de paiement ou modulation des acomptes ou des prélèvements. Bien qu'ils soient peu utilisés, l'existence de ces services et l'importante modernisation des systèmes de déclaration et de collecte de l'impôt sur le revenu en France indiquent que l'instauration du prélèvement à la source, même si elle peut comporter des avantages pour les contribuables dont les revenus diminuent d'une année sur l'autre, ne présente ni un caractère urgent, ni un caractère nécessaire pour fiabiliser le recouvrement de l'impôt sur le revenu.

A. LA MODERNISATION DES MODALITÉS DE DÉCLARATION ET DE PAIEMENT DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

1. Des démarches déclaratives sensiblement simplifiées
a) Une déclaration d'impôt désormais largement préremplie par l'administration fiscale

En vertu de l'article 170 du CGI, « en vue de l'établissement de l'impôt sur le revenu, toute personne imposable audit impôt est tenue de souscrire et de faire parvenir à l'administration une déclaration détaillée de ses revenus et bénéfices, de ses charges de famille et des autres éléments nécessaires au calcul de l'impôt sur le revenu ». La simplification des démarches déclaratives
- obligatoires pour tous, y compris pour les ménages non imposables - a donc constitué l'un des principaux axes d'amélioration de la qualité de service aux contribuables au cours des dix dernières années.

Généralisée en 2006, la déclaration préremplie par l'administration fiscale, à l'aide des informations transmises par les employeurs, les organismes sociaux et les établissements financiers, concernait en 2015, environ 90 % des contribuables. Les revenus « préimprimés », c'est-à-dire qui sont en principe déjà inscrits sur la déclaration transmise à chaque contribuable, sont les salaires, les allocations de chômage, les indemnités journalières d'assurance maladie, les pensions de retraite et de préretraite, les rémunérations payées par chèques emploi service universels (CESU), titres emploi simplifié agricole (TESA) ou financées par la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), la plupart des revenus de capitaux mobiliers et la prime d'activité. Ce système repose sur le croisement des informations transmises par les tiers déclarants avec les fichiers de l'administration fiscale, à l'aide du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR), communément appelé numéro de sécurité sociale.

La déclaration préremplie n'exonère par le contribuable de toute démarche puisqu'il est tenu de compléter la déclaration préremplie en y inscrivant les revenus non connus de l'administration fiscale (par exemple les revenus fonciers, les pensions alimentaires ou les bénéfices commerciaux) ainsi que les revenus imposables perçus par les personnes à charge. Il doit également indiquer lui-même les charges déductibles du revenu global, faire connaître son souhait de déduire ses frais professionnels pour leur montant réel, indiquer les dépenses ouvrant droit à réduction ou crédit d'impôt et, enfin, signaler tout changement de situation familiale.

Le contribuable dispose, par ailleurs, de la faculté de corriger les informations préimprimées, en cas d'erreur de l'administration fiscale, du tiers déclarant ou encore d'inversion des revenus d'un contribuable avec ceux de son conjoint. Selon la DGFiP, le taux d'exactitude s'élève à plus de 90 % pour la majorité des revenus. Si le déclarant commet lui-même une erreur en corrigeant les revenus préimprimés, aucune pénalité ou majoration n'est appliquée s'il justifie avoir été de bonne foi et reconnaît cette erreur.

En tout état de cause, le prélèvement à la source tel qu'envisagé par le Gouvernement n'apporterait pas d'allègement supplémentaire des obligations déclaratives pour les contribuables, ces dernières restant inchangées en vertu de la réforme proposée.

b) La dématérialisation des modalités de déclaration de l'impôt sur le revenu

Parallèlement au déploiement de la déclaration préremplie, la déclaration des revenus par voie électronique a été encouragée avec pour objectif premier de réduire les charges administratives liées à la saisie des déclarations papier mais aussi de fiabiliser la collecte des données. La loi de finances rectificative pour 1999145(*) a ainsi ouvert aux particuliers la possibilité de souscrire leurs déclarations de revenus en ligne. Des mécanismes incitatifs ont ensuite été mis en place : entre 2003 et 2008, les contribuables utilisant la télédéclaration ont bénéficié d'une réduction d'impôt d'un montant fixé à 10 euros146(*), puis à 20 euros à partir de 2005147(*). Entre 2008 et 2011, le bénéfice de la réduction d'impôt a été réservé aux contribuables déclarant leurs revenus en ligne pour la première fois148(*),149(*).

La déclaration des revenus en ligne, disponible sept jours sur sept et 24 heures sur 24, a été assortie de services supplémentaires à destination des contribuables comme le calcul immédiat de l'impôt dû, l'accompagnement personnalisé lors du remplissage, la possibilité de recourir à une procédure simplifiée présentant uniquement les rubriques renseignées l'année précédente, un service de « télécorrection » disponible dès la réception des avis d'impôt et jusqu'à fin novembre.

Aussi la télédéclaration a-t-elle connu un essor rapide au milieu des années 2000, son recours étant par ailleurs facilité par la forte progression du taux d'accès à Internet des ménages. En 2015, près de 40 % des foyers fiscaux ont déclaré leurs revenus en ligne.

Tableau n° 3 : Évolution du nombre de télédéclarants en fonction
du taux d'accès des ménages à Internet

(nombres en millions)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre total de contribuables

35,1

35,5

36,0

36,4

36,6

36,9

36,4

36,7

36,3

Télédéclarations pour l'IR

Nombre

5,7

7,4

7,4

9,8

10,5

12,2

12,9

13,6

14,3

Taux d'évolution

50%

29%

0

32%

7,1%

16,2%

5,7%

5,4%

5,1%

Proportion*

16,2%

20,8%

20,5%

26,9%

28,7%

33,1%

35,4%

37,1%

39,4%

Taux d'accès à Internet à domicile

45%

55%

61%

67%

71%

75%

78%

81%

82%

* Par rapport au nombre total de contribuables.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la DGFiP)

Constatant une plus faible progression du recours à la télédéclaration par les particuliers depuis 2012150(*) et un écart avec les pays de l'OCDE, où près de deux tiers des déclarations d'impôt sur le revenu sont dématérialisés151(*), le Gouvernement a proposé de généraliser la déclaration des revenus en ligne dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016. En vertu de l'article 1649 quater B quinquies du CGI, la procédure de droit commun est désormais la déclaration des revenus par voie électronique. Cette obligation sera progressivement étendue, en fonction du niveau de revenu fiscal de référence de chaque foyer, jusqu'à s'appliquer à tous à compter de 2019.

Ainsi, en 2018, date prévisionnelle d'entrée en vigueur du prélèvement à la source, seuls les ménages ayant un revenu fiscal de référence inférieur ou égal à 15 000 euros seront encore autorisés à déclarer leurs revenus sur formulaires papier. Une dérogation est néanmoins prévue pour les contribuables indiquant à l'administration « ne pas être en mesure de souscrire cette déclaration par voie électronique »152(*) - que ce soit en raison de l'absence d'accès à Internet ou d'une incapacité autre ; ces derniers pourront continuer de déclarer leurs revenus sur formulaire papier sans acquitter l'amende forfaitaire de 15 euros par déclaration ou annexe prévue à l'article 1738 du CGI pour les contribuables ne respectant pas l'obligation de télédéclaration deux années de suite ou plus.

Contrairement à la réforme du prélèvement à la source, qui entraînera à court terme une surcharge de travail pour l'administration fiscale et des gains de productivité qualifiés de « modestes » à moyen et long termes, la généralisation de la télédéclaration devrait permettre d'enregistrer un gain cumulé en ressources humaines d'environ 990 équivalents temps plein (ETP) d'ici 2019153(*),154(*), soit une économie potentielle de 49 millions d'euros.

2. Un taux de paiement dématérialisé de l'impôt sur le revenu atteignant près de 74 %
a) Des modes de paiement traditionnels de l'impôt tombés en désuétude

En principe, les contribuables peuvent choisir d'acquitter leur impôt sur le revenu selon un mode de paiement dit « traditionnel » non dématérialisé - à savoir le paiement en numéraire dans la limite de 300 euros155(*), le paiement par chèque bancaire, le paiement par titre interbancaire de paiement (TIP) ou le paiement par virement - ou par voie dématérialisée - paiement par prélèvements automatiques mensuels ou à l'échéance ou paiement en ligne (télépaiement).

Tableau n° 4 : Taux de paiement dématérialisé de l'impôt sur le revenu (en nombre)

Mode de paiement dématérialisé

2013

2014

2015

Mensualisation

53,1 %

56,5 %

58,2 %*

Prélèvement à l'échéance

10 %

9,2 %

8,1 %

Paiement en ligne

5,3 %

6,3 %

7,3 %

Total

68,4 %

71,9 %

73,6 %

* Pour environ 75 % de contribuables adhérents au prélèvement mensuel.

Source : Direction générale des finances publiques, cahier statistique 2015

S'agissant des particuliers, le paiement dématérialisé des impôts par voie de rôle - impôt sur le revenu, taxe d'habitation, taxe foncière et contribution à l'audiovisuel public - était, jusqu'en 2015, obligatoire pour tout montant d'impôt à acquitter supérieur à 30 000 euros. L'article 76 de la loi de finances pour 2016, modifiant l'article 1681 sexies du CGI, a abaissé le seuil au-delà duquel le paiement dématérialisé est obligatoire à 10 000 euros en 2016 et prévoit une diminution graduelle de ce seuil jusqu'à 300 euros en 2019. À terme, environ 10 millions de paiements supplémentaires seront donc soumis à l'obligation de paiement dématérialisé, dont environ 6 millions de paiements d'un montant inférieur à 1 000 euros156(*). En vertu du 3 de l'article 1738 du CGI, les contribuables ne respectant pas l'obligation de paiement dématérialisé se voient appliquer une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le versement a été effectué par ce mode de paiement, pour un montant minimum de 15 euros.

Le recours au paiement dématérialisé, déjà élevé avant la réforme puisque sept contribuables sur dix adhèrent aujourd'hui à un mode de règlement de ce type - ce qui permet d'atteindre un taux de paiement dématérialisé de l'impôt sur le revenu, en montant, d'environ 80 % en 2015 - devrait donc croître significativement d'ici 2019. Grâce aux mesures introduites fin 2015, les conditions sont donc en principe réunies pour renforcer la fiabilité de la collecte de l'impôt et accroître le recours à la mensualisation.

b) Le paiement par prélèvements mensuels comme option privilégiée par les particuliers

En 2015, environ 75 % des contribuables ont opté pour la mensualisation, ce qui correspond à 58 % des paiements effectués au titre de l'impôt sur le revenu. Depuis 1971, les contribuables peuvent en effet adhérer, sur option, à cette modalité de paiement, effectué en dix mensualités égales à un dixième de l'impôt de l'année, en substitution des acomptes provisionnels (voir supra).

Toute personne qui ne serait pas encore imposée mais qui souhaiterait anticiper le paiement de l'impôt dû l'année n + 1, est autorisée à souscrire un contrat de mensualisation auprès de l'administration fiscale, en fixant elle-même la base des prélèvements à effectuer sur son compte bancaire157(*). Ainsi, dans le système actuel, les primo-déclarants disposent déjà d'une certaine liberté dans la gestion de leur impôt ; ce système s'avère d'ailleurs plus flexible que le prélèvement à la source tel que prévu par le projet de loi de finances pour 2017 dans la mesure où ce dernier prévoit l'application automatique d'un taux par défaut relativement élevé alors même que, dans le cadre du régime de mensualisation, les contribuables non imposés peuvent choisir la base à partir de laquelle seront calculés les prélèvements mensuels.


* 142 Selon le cahier statistique de l'année 2015 publié par la direction générale des finances publiques, le taux d'usagers particuliers respectant leurs obligations déclaratives atteint 98,26 % et le taux de paiement spontané des impôts des particuliers s'élève à 98,14 % en 2015.

* 143 Conseil des prélèvements obligatoires, op. cit., 2012, p. 116.

* 144 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 145 Article 23 de la loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999 de finances rectificative pour 1999 (créant l'article 1649 quater B ter du CGI).

* 146 Article 36 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003.

* 147 Article 4 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* 148 Article 8 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 149 Le coût total des réductions d'impôt accordées entre 2003 et 2011 du fait du recours à la télédéclaration s'élève à 273 millions d'euros.

* 150 Pour les entreprises, la télédéclaration de leurs résultats, de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) a été généralisée par l'article 53 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 (article 1649 quater B quater du CGI).

* 151 Évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2016, p. 180.

* 152 Article 1649 quater B quinquies du CGI, deuxième alinéa.

* 153 Évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2016, p. 188.

* 154 Cette estimation se fonde sur l'hypothèse d'un gain de 64 ETP pour chaque million de nouveaux déclarants en ligne ; elle ne tient pas compte des contribuables qui indiqueront à l'administration fiscale ne pas être en capacité de déclarer leurs revenus par voie électronique.

* 155 La limite de paiement en espèces a été abaissée de 3 000 à 300 euros par l'article 19 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 (modifiant l'article 1680 du CGI).

* 156 Évaluation préalable de l'article 38, op. cit., p. 180.

* 157 RM - Ministre du Budget - Assemblée Nationale - Question écrite n° 10618 - JO de l'Assemblée Nationale du 24 avril 1979.