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L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

SECONDE PARTIE - UN SECTEUR AU BORD DE L'ASPHYXIE MALGRÉ UNE OFFRE EN NETTE PROGRESSION

Assez naturellement, les gouvernements successifs et les structures gestionnaires se sont concentrés sur l'entrée des personnes sans domicile ou mal logées dans les dispositifs d'hébergement d'urgence, afin de garantir en priorité une mise à l'abri et malgré le principe du « logement d'abord ».

Or à l'heure actuelle, malgré un effort certain en faveur du développement du nombre de places disponibles, le parc d'hébergement est désormais complètement saturé. Cette situation s'explique, en particulier, par un taux de rotation trop faible et le manque de solutions à la sortie pour les personnes hébergées, contraintes de rester dans des dispositifs d'urgence.

I. L'EMBOLIE DES DISPOSITIFS EXISTANTS

A. UN PARC DE PLACES D'HÉBERGEMENT EN NETTE PROGRESSION...

1. Des places plus nombreuses et créées dans le prolongement du plan d'humanisation

Sous l'effet principalement du plan de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale du 21 février 2013, le nombre de places d'hébergement d'urgence a indéniablement augmenté au cours des dernières années.

Le parc d'hébergement a ainsi crû de près de 40 % entre 2012 et 2015, correspondant à plus de 30 000 places supplémentaires et à un nombre total de 112 552 places en 2015.

Évolution du nombre du parc d'hébergement généraliste entre 2012 et 2015

(en nombre de places)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Des places ont ainsi notamment été pérennisées à la sortie de l'hiver, soit 1 570 places en 2015 et 2 300 places en 2016 « au regard des besoins qui ont été remontés par les services de l'État et les acteurs associatifs » (réponse de la direction générale de la cohésion sociale).

Votre rapporteur spécial a eu l'occasion de visiter le centre d'hébergement d'urgence Magenta à Paris, géré par l'association Aurore, dans lequel 170 personnes étaient alors hébergées et qui est issu de places pérennisées dans un immeuble appartenant au groupe La Poste9(*).

L'augmentation des solutions d'hébergement offertes aux personnes sans abri se constate également en analysant les dispositifs de « logement adapté » avec, entre 2012 et 2015, + 29 % de places en maisons-relais et pensions de famille (14 843 places en 2015), et trois fois plus de places en intermédiation locative (25 575 places en 2015).

Évolution du nombre de places en « logement adapté » entre 2012 et 2015

(en nombre de places)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

S'agissant plus spécifiquement de l'Île-de-France, la Drihl indique que le nombre de personnes prises en charge par les dispositifs d'hébergement aurait été multiplié par deux entre 2010 et 2016, tout type d'hébergement confondu, financé par les programmes 177 et 303.

Sur le seul programme 177, entre 2012 et 2015, l'Île-de-France a bénéficié d'une hausse de 34 % de son parc d'hébergement, passant de 38 809 à 51 917 places.

En 2015, 7 271 places d'hébergement supplémentaires ont été créées, avec :

- 1 722 places en centres d'hébergement (717 places d'hébergement d'urgence pérennisées à la fin de l'hiver et 1 005 places alternatives à l'hôtel) ;

- 3 350 nuitées d'hôtel ;

- 1 958 places « Solibail », c'est-à-dire de places d'intermédiation locative (correspondant à 575 logements) ;

- 241 places en maisons-relais.

Le parc d'hébergement de la région Île-de-France a ainsi atteint plus de 71 500 places au 31 décembre 2015, auxquelles s'ajoutaient :

- 2 860 places hivernales ;

- 3 000 places réservées aux migrants.

Évolution du nombre de places en hébergement et en logement accompagné en Île-de-France entre 2014 et 2015

(en nombre de places et en pourcentage)

Source : commission des finances d'après les données de la Drihl Île-de-France

En outre, les centres d'hébergement d'urgence proposent à l'heure actuelle des conditions d'accueil très nettement améliorées par rapport à la situation constatée il y a quelques années. En particulier, dans le cadre du « plan d'humanisation » mené à compter de 2008 (circulaire du 22 février 2008 du Premier ministre consacrant l'hébergement et l'accès au logement comme « chantier national prioritaire », faisant suite au rapport de la mission parlementaire sur l'hébergement d'urgence et l'accès au logement des personnes sans abri et mal logées, conduite par le député Étienne Pinte), 15 000 places avaient pu être rénovées ou créées en trois ans, selon les chiffres de la Cour des comptes10(*).

Cette politique s'est ensuite poursuivie, dans le cadre de la stratégie nationale de refondation (2009 et 2012) et jusqu'à aujourd'hui.

Tous les observateurs s'accordent à souligner l'amélioration des conditions d'accueil, avec une priorité pour des structures avec des chambres de un à quatre lits plutôt que de grands dortoirs. Ceux-ci existent toutefois encore dans certaines structures plus anciennes, comme à l'Unité d'hébergement d'urgence de La Magrague à Marseille en voie d'être réhabilitée.

Lors de visites de centres d'hébergement d'urgence, notamment au centre Magenta à Paris, votre rapporteur spécial a pu constater l'importance des dispositifs d'accompagnement entourant également les personnes hébergées, en particulier les familles, afin d'assurer à la fois la sécurité des lieux, l'aide à l'accès aux droits, à un emploi, aux soins et même pour favoriser la réussite scolaire des enfants.

Si l'évolution est manifestement positive du point de vue du nombre de places créées pour accueillir les personnes sans abri ou mal logées, il convient toutefois de noter que les places supplémentaires sont majoritairement issues des nuitées hôtelières, lesquelles sont loin d'offrir un accompagnement aussi adapté aux personnes qui en bénéficient.

2. La limite du système : l'impossible résorption des nuitées hôtelières

Au cours des dix dernières années, le recours aux nuitées hôtelières a littéralement explosé pour répondre aux besoins de l'hébergement inconditionnel, en particulier des familles, en passant d'un peu moins de 10 000 places en 2007 à plus de 41 000 en 2016. Surtout, elles ont doublé entre 2012 et aujourd'hui.

Évolution du nombre de nuitées hôtelières financées par l'État au titre de l'hébergement d'urgence de droit commun

Source : commission des finances d'après les données des rapports annuels de performances et les réponses au questionnaire budgétaire

Les nuitées hôtelières représentent désormais 35 % des places dans le parc d'hébergement généraliste.

Proportion des nuitées d'hôtel dans le parc généraliste d'hébergement d'urgence (HU)

(en nombre de places)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Ce marché de l'hébergement d'urgence dans des hôtels à bas prix est en plein essor depuis quelques années et certains propriétaires n'ont pas manqué d'en profiter. Des entrepreneurs se sont spécialisés dans le rachat d'hôtels bas de gamme pour proposer des chambres dans le cadre des dispositifs d'hébergement d'urgence qui garantissent un très fort taux de remplissage.

De même, des réservataires se sont également positionnés pour faire l'intermédiaire entre les structures gérant les nuitées d'hôtels et les établissements. Ainsi, le Samu social de Paris passait par ces réservataires (« bookers ») pour environ 60 % de leurs nuitées jusqu'à récemment. Il est parvenu à en réduire la proportion à environ 40 % des nuitées, ce qui reste considérable.

L'effort ne peut qu'être soutenu mais il reste que, dans le principe, la rémunération d'intermédiaires pour la réservation de places d'hébergement d'urgence, n'est pas appropriée et peut même s'avérer choquante s'agissant d'une dépense publique financée sur crédits budgétaires de l'État. Ainsi, d'après les chiffres du Samu social de Paris, il pouvait arriver que certains réservataires prennent une marge équivalant à 25 % du prix de la nuitée d'hôtel.

Dans le cadre des marchés publics conclus dans certains départements, des offres comprendraient la part du réservataire représentant de 1 à 2 euros par nuitée, ce qui est loin d'être négligeable.

Or l'hébergement à l'hôtel, principalement réservé aux familles, n'est pas satisfaisant pour un ensemble de raisons.

Tout d'abord, les prestations proposées sont inégales, concernant le confort et la propreté des chambres. En tout état de cause, il n'est pas toujours aisé pour les structures gérant les nuitées d'hôtels de ne plus retenir ces établissements parmi leurs réservations, faute de places disponibles ailleurs. Plus l'urgence est prégnante, notamment dans le cadre de la gestion des évacuations de campements illicites parisiens, moins les opérateurs concernés sont en mesure d'être regardants sur la qualité des prestations offertes à l'hôtel.

Ensuite, les personnes hébergées, principalement des familles, rencontrent des difficultés pour se nourrir de façon équilibrée et variée. Il n'existe pas, en principe de dispositif d'aide alimentaire dans le cas de l'hébergement à l'hôtel et généralement, il n'y a pas non plus d'espace permettant de préparer des repas. Il semblerait que, dans le cas des évacuations de campements illicites parisiens, une telle aide ait été fournie aux personnes hébergées. Il est étonnant de constater des différences de pratique en fonction des situations.

Surtout, l'accompagnement social qui doit, en principe, nécessairement être associé à l'hébergement en vertu de l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles, y est très largement défaillant, comme votre rapporteur spécial aura l'occasion d'y revenir dans la suite du présent rapport.

Enfin, le coût de la nuitée est important au regard de la prestation assurée, avec une moyenne sur l'Île-de-France à 17,5 euros et un peu plus de 23 euros à Paris (chiffres du Samu social de Paris pour septembre 2016).

Face à cette envolée du recours à l'hôtel comme mode d'hébergement, le Gouvernement a mis en place un plan triennal de réduction des nuitées hôtelières, sur la période 2015-2017. La circulaire du 20 février 2015 relative à la substitution de nuitées hôtelières et à l'amélioration de la prise en charge à l'hôtel avait pour principal objectif de réduire le recours à l'hôtel de 10 000 nuitées par an pour l'hébergement généraliste, en créant sur trois ans 13 000 places alternatives à l'hôtel, dont 9 000 en intermédiation locative.

Quatre régions étaient ciblées prioritairement compte tenu de l'importance du recours aux nuitées hôtelières sur ces territoires : l'Île-de-France, qui représente 85 % du total des nuitées en 2015 (32 132 nuitées), la Lorraine (1 609 nuitées), la région Rhône-Alpes (668 nuitées) et la Basse Normandie (620 nuitées).

À mi-parcours, 6 297 places ont été effectivement créées.

Création de places dans le cadre du plan de réduction des nuitées hôtelières

Source : commission des finances d'après les données de la direction générale de la cohésion sociale

Si ces chiffres sont plutôt cohérents avec les objectifs fixés, il convient de noter que la création de places d'hébergement d'urgence a été bien plus élevée qu'attendue, contrairement à celles de l'intermédiation locative.

Interrogée sur l'efficacité de ce plan en région Île-de-France, la Drihl a mis en évidence des résultats encourageants, estimant que 4 000 nuitées étaient évitées à l'heure actuelle. En outre, aucune place nouvelle n'aurait été créée en Seine-Saint-Denis, ce qui correspond également à un objectif affiché en Île-de-France.

Toutefois, comme les chiffres présentés ci-dessus le montrent, malgré les efforts entrepris dans le cadre de ce plan, on ne peut constater, à ce stade, ni une résorption, ni même une réduction des nuitées d'hôtels. Les mesures prises contribuent uniquement à contenir la tendance à la hausse du recours à ce mode d'hébergement, avec une progression limitée à 17,5 % en 2015, contre 28 % en 2012, 23 % en 2013 et 27 % en 2014. Entre janvier et juin 2016, le nombre de nuitées a continué d'augmenter de 8 %, ce dont se félicitent les observateurs qui y voient une évolution positive.

S'agissant plus spécifiquement de l'Île-de-France, en tout état de cause, le développement du recours à l'hôtel trouverait ses limites puisque 15 % de l'offre hôtelière serait déjà occupée par l'hébergement d'urgence.

Le Samu social de Paris, qui gère notamment le pôle hébergement et réservation hôtelière (PHRH) qui procède à la réservation des nuitées d'hôtels, a notamment mis en avant le fait que l'offre de chambres d'hôtel à bas prix devenait totalement saturée sur le territoire francilien.

Il est donc probable que la stagnation à terme du nombre de nuitées d'hôtels réservées et financées en Île-de-France ne soit pas due à l'efficacité des mesures prises par l'administration mais bien par l'absence de chambres susceptibles d'être encore réservées.

La Drihl et le Samu social de Paris se sont récemment engagés à traiter plus spécifiquement les situations des familles hébergées à l'hôtel depuis plus de cinq ans.

Le pôle hébergement et réservation hôtelière du Samu social de Paris

Créé en 2007, il est chargé de prospecter, négocier les tarifs, réserver, sécuriser la chaîne de réservation et vérifier les bonnes conditions de vie des familles hébergées.

Il intervient également pour l'association pour l'accompagnement social et administratif des migrants et de leur famille (APTM), l'Ordre de Malte, le 115 de Seine-Saint-Denis et de Seine-et-Marne, la coordination de l'accueil des familles demandeuses d'asile (CAFDA) et la ville de Paris pour les prises en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance.

Le Samu social de Paris dispose d'un parc d'environ 550 hôtels qui ont tous reçu une autorisation préfectorale et représentant environ 11 000 chambres.

Le PHRH dispose de 15 opérateurs de réservation et de 15 équipes de vérificateurs.

Source : commission des finances d'après les informations recueillies auprès du Samu social de Paris

D'après les estimations recueillies par votre rapporteur spécial, 50 % des nuitées d'hôtel à Paris seraient occupées par des foyers comprenant au moins une personne à droits incomplets. Il s'agit notamment des personnes qui ne peuvent être ni régularisés ni expulsés du territoire français (les « ni ni »), compte tenu du fait qu'ils sont, par exemple, parents d'un enfant français.

Il s'agit là d'une question essentielle qui ne pourra être beaucoup plus longtemps éludée, alors que des familles restent des années hébergées, faute de solution de logement pérenne, notamment à l'hôtel.


* 9 Ce lieu a tout d'abord été occupé par un CHU et un CHRS, chacun de 20 places à l'issue de la période hivernale 2013-2014. Puis s'est ouvert un second CHU de 91 places pour des familles, 50 places pour des femmes isolées et 4 couples à l'hiver 2015.

* 10 Rapport de la Cour des comptes « La politique publique de l'hébergement des personnes sans domicile », novembre 2011.