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Les Archives nationales

1 février 2017 : Les Archives nationales ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 358 (2016-2017) de MM. Vincent ÉBLÉ et André GATTOLIN, fait au nom de la commission des finances, déposé le 1er février 2017

Disponible au format PDF (3,4 Moctets)


N° 358

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er février 2017

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les Archives nationales,

Par MM. Vincent ÉBLÉ et André GATTOLIN,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Mesdames, Messieurs,

Le 18 décembre 2015, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête portant sur les archives nationales.

Cette enquête est intervenue près de dix ans après la création en 2007 des trois services à compétence nationale (SCN) des archives nationales : celui des archives nationales proprement dites (AN), celui des archives nationales du monde du travail (ANMT) et celui des archives nationales d'outre-mer (ANOM). Ces trois services se répartissent sur cinq sites (Pierrefitte-sur-Seine, Fontainebleau et Paris pour les AN, Aix-en-Provence pour les ANOM et Roubaix pour les ANMT).

Le sujet a revêtu une actualité accrue avec la décision de fermeture du site de Fontainebleau, annoncée par la ministre de la culture et de la communication lors du comité technique ministériel du 28 juin 2016 et qui devrait intervenir dans un délai de quatre ans.

Pour donner suite à la remise de l'enquête par la Cour des comptes, la commission des finances du Sénat a organisé, le 1er février 2017, une audition réunissant des représentants de la Cour des comptes et des principales parties prenantes : le ministère de la culture et de la communication, le service à compétence nationale des archives nationales mais aussi les archivistes et les usagers du service public des archives.

Ont ainsi été entendus Françoise Banat-Berger, directrice des Archives nationales, Pierre-Frédéric Brau, président de l'association des archivistes français, Hervé Lemoine, directeur, chargé des archives au sein de la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication, Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes et Gilles Morin, président de l'association des usagers du service public des Archives nationales (AUSPAN).

1. Une organisation complexe et des défaillances qui appellent une réforme rapide de la gouvernance des archives nationales

L'enquête de la Cour des comptes commandée par la commission des finances du Sénat intervient près de dix ans après la réforme de 2007, qui visait à donner une autonomie de gestion aux centres des Archives nationales par rapport à la direction des Archives de France, qui devait être recentrée sur ses missions non opérationnelles de conception et de contrôle.

Ont ainsi été créés le 1er janvier 2007 trois services à compétence nationale (SCN) des archives nationales : le service des archives nationales proprement dites (AN), qui est, de loin, celui dont le budget est le plus important, le service des archives nationales du monde du travail (ANMT) et celui des archives nationales d'outre-mer (ANOM). Ces trois services à compétence nationale se répartissent sur cinq sites : Pierrefitte-sur-Seine, Fontainebleau et Paris pour les AN, Aix-en-Provence pour les ANOM et Roubaix pour les ANMT. S'ajoute aux SCN le centre national du microfilm et de la numérisation (CNMN), situé à Espeyran et resté un service de la direction des archives en raison de sa taille réduite.

Budget (hors crédits de titre 2) des trois services
à compétence nationale des archives en 2015

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données présentées par la Cour des comptes

Les Archives nationales, les Archives nationales d'outre-mer et les Archives nationales du monde du travail font partie du réseau des Archives de France, organisé et coordonné par le service interministériel des archives de France (SIAF), lui-même placé sous l'autorité du directeur général des patrimoines du ministère de la culture et de la communication.

L'organisation des archives nationales est donc d'une grande complexité, d'autant plus que doivent être ajoutés aux trois SCN précités des services ministériels dérogatoires, comme celui du ministère de la défense, des affaires étrangères ou encore des finances.

Cette complexité administrative ne facilite pas l'appréhension et le suivi budgétaire des montants consacrés aux archives nationales : si le budget alloué aux archives nationales, aux ANOM et aux ANMT s'élève à environ 38 millions d'euros, il faut noter que ce chiffre est incomplet dans la mesure où il ne prend pas en compte le coût du service interministériel des archives de France (SIAF) ni celui des services d'archives dans les ministères versants.

Le suivi des crédits alloués aux archives nationales est rendu encore plus malaisé par le fait que les dépenses de personnel (environ 27 millions d'euros) sont prises en charge par le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui regroupe les moyens de l'administration centrale du ministère, tandis que les crédits de fonctionnement et d'investissement (environ 11 millions d'euros) sont portés par l'action 4 du programme 175 « Patrimoines ». Le fait que les crédits de titre 2 ne soient pas distincts de ceux du ministère s'explique par le statut de service à compétence nationale, qui ne dote aucun des services des archives de la personnalité morale ni d'outils de gestion financiers distincts de ceux du ministère.

S'ajoutent à ces difficultés d'organisation des défaillances réelles dans la gouvernance des trois SCN, en particulier concernant les deux services spécialisés situés à Aix-en-Provence et à Roubaix. Alors que la collecte, la conservation et la communication des archives font partie des premières missions régaliennes de l'État, force est de constater que les archives sont aujourd'hui un des parents pauvres des politiques culturelles.

En témoigne notamment l'absence de cadrage et de stratégie qui a longtemps marqué le service des archives nationales et continue de peser sur les deux plus petits services (ANOM et ANMT) : les AN n'ont été dotées d'un projet scientifique, culturel et éducatif (PSCE) qu'à partir de 2012 - ce qui signifie qu'elles ont fonctionné sans projet finalisé pendant cinq ans, de 2007 à 2012 - et aucun projet scientifique n'a encore été établi pour les ANOM et les ANMT.

De façon générale, les autorités de tutelle - c'est-à-dire le ministère de la culture et de la communication - n'ont pas suffisamment défini le périmètre d'action des trois services, leurs missions, les résultats attendus et les outils pour en rendre compte - contrairement à ce que prévoit la circulaire du Premier ministre du 9 mai 1997 relative aux règles d'organisation des administrations centrales et des services à compétence nationale et de délégation de signature des ministres. À titre d'exemple, seule la directrice actuelle des archives nationales a reçu, en 2014, une lettre de mission lui assignant des objectifs : dans les deux SCN spécialisés des ANOM et des ANMT, aucun des directeurs passés ou actuels n'a été destinataire d'un tel document. La gestion des postes de direction dans ces deux SCN a été lacunaire et de longues vacances de poste sont à déplorer : les ANMT ont fonctionné sans directeur de décembre 2011 à septembre 2012, de même que les ANOM entre septembre 2013 et février 2014.

L'absence de cadrage par les autorités de tutelle n'est pas sans conséquences concrètes sur le fonctionnement des services.

D'une part, des arriérés de classement sont constatés dans les trois SCN, même quand les fonds sont clos comme pour les ANOM : en d'autres termes, une partie importante des archives conservées n'est pas répertoriée ni classée, ce qui rend leur recherche et leur communication au public quasiment impossible. Ainsi, certains fonds n'ont pas encore été déballés depuis leur rapatriement d'Algérie en 1962, voire d'Indochine dans les années 1950. Non seulement les archives ne sont pas toutes classées, mais ni les ANOM, ni les ANMT ne disposent d'une estimation fiable des stocks d'archives qui doivent encore être traités. Aux AN, les arriérés de tri et de classement sont évalués à environ 10 % des fonds conservés, soit 35 kilomètres linéaires.

D'autre part, l'organisation et le fonctionnement administratif des services ne sont pas satisfaisants : la gestion des ressources humaines et la gestion financière paraissent perfectibles. Aucun budget formalisé n'est élaboré et le service des archives nationales, dont le budget est pourtant conséquent, ne produit aucun compte-rendu de la gestion budgétaire annuelle. Les AN reconnaissent ainsi que leurs documents budgétaires et financiers sont « très nombreux, hétérogènes, parcellaires et difficiles à dater ». Aucun des trois SCN ne se voit notifier un plafond d'emploi officiel et les procédures de recrutement sont longues et rigides.

En outre, le dialogue social est extrêmement tendu sur plusieurs sites : pas moins de quatre missions d'inspection ou d'audits externes se sont succédé aux ANMT entre 2001 et 2016 et, aux ANOM, la Cour des comptes indique que « la visite réalisée sur place a permis de constater une situation dégradée depuis mars 2015 ». De même, à Fontainebleau, les échanges entre la direction des archives nationales et les syndicats paraissent marqués par des crispations récurrentes, comme votre rapporteur spécial Vincent Éblé a d'ailleurs pu le constater à l'occasion de sa visite du site lors de laquelle un groupe de représentants syndicaux est venu à l'impromptu au cours d'une réunion avec la direction pour lui remettre un rapport.

Enfin, la réforme entreprise en 2007 n'a pas permis de rapprocher les trois services à compétence nationale les uns des autres : des disparités importantes subsistent, en matière de conservation mais aussi de communication des archives - par exemple, les horaires des salles de lecture varient beaucoup d'un service à un autre. Les autorités de tutelle n'ont donc pas non plus réussi à coordonner l'action des trois SCN, qui font face à des problématiques similaires mais ne mutualisent pas leurs projets : chaque SCN dispose, par exemple, de son propre outil de classement des archives.

Il est clair que la réforme de 2007 ayant conduit à la création de trois services à compétence nationale (ou SCN) est inaboutie, principalement en raison du manque de cadrage des SCN par le ministère de la culture et de la communication.

Les problèmes identifiés par la Cour des comptes, dont certains sont relativement graves, doivent recevoir une réponse rapide et à la hauteur des enjeux de la part du ministère de la culture et de la communication. La création d'un établissement public administratif, proposée par la Cour des comptes, constitue une piste intéressante dans la mesure où elle contribuerait à professionnaliser la gestion des services et mettrait le ministère dans les conditions de mieux exercer ses missions de pilotage stratégique et de contrôle avec, en particulier, la fixation d'un plafond d'emploi, l'envoi systématique d'une lettre de mission et d'objectifs ou l'élaboration d'un budget formalisé.

La création d'un établissement public administratif doit avoir pour seul but d'améliorer la gestion des trois SCN et de faciliter leur coordination afin que le service rendu aux usagers du service public des archives nationales soit aussi bon que possible. Il ne s'agit aucunement de procéder, sous couvert de réorganisation administrative, à des coupes budgétaires qui fragiliseraient encore davantage des services qui rencontrent déjà des difficultés importantes. Par ailleurs, le maintien des ANMT sur le site de Roubaix et des ANOM sur le site d'Aix-en-Provence est souhaitable : il n'est donc absolument pas question d'envisager une centralisation « physique » des sites, mais seulement un regroupement administratif.

2. Pour éviter une nouvelle impasse immobilière, les conséquences de la fermeture du site de Fontainebleau doivent être tirées au plus vite

Les problématiques immobilières constituent un enjeu central pour les Archives nationales : se posent à la fois des questions relatives à la taille des bâtiments, c'est-à-dire au volume d'archives qu'ils peuvent accueillir, et des questions liées à la qualité du bâti et aux conditions de conservation des documents conservés.

Les versements d'archives majoritairement non dématérialisées vont rester importants dans les années à venir en raison des arriérés à résorber et du délai entre la production d'archives et leur transfert aux AN.

Or se profile le risque d'une nouvelle impasse immobilière, pour deux raisons principales.

D'une part, si la construction du site de Pierrefitte-sur-Seine constitue - à l'exception du surdimensionnement des salles de lectures - une indéniable réussite fonctionnelle, que votre rapporteur spécial Vincent Éblé a pu apprécier lors de sa visite sur place, le besoin de stockage a été significativement sous-estimé ce qui crée d'ores et déjà des difficultés en matière de versement. Le centre construit peut accueillir 320 kilomètres linéaires d'archives, ce qui correspondait selon le ministère de la culture au moment de la construction, à un horizon de trente ans de collecte d'archives à partir de 2000. Ces prévisions étaient particulièrement optimistes dans la mesure où elles reposaient sur des hypothèses très basses concernant les arriérés de collecte dans les administrations versantes d'une part et l'effet d'appel à l'ouverture du nouveau centre d'autre part (qui a été revu à la baisse de 70 % au cours des études préalables). Or la mise en service du centre de Pierrefitte-sur-Seine en 2013 a donné lieu à un rattrapage avec des versements d'archives publiques supérieurs aux prévisions : 14,5 kilomètres linéaires ont été versés en 2013 et 19 kilomètres linéaires en 2014. Le flux annuel de versement d'archives, estimé à 4,3 kilomètres linéaires par an, a lui aussi été sous-estimé.

D'autre part, les problèmes qui ont affecté le site de Fontainebleau à partir de 2014 ont fait peser des tensions accrues sur les capacités de stockage du site de Pierrefitte-sur-Seine qui va voir sa durée de vie considérablement réduite au regard de la décision de la ministre de la culture et de la communication, annoncée lors du comité technique ministériel du 28 juin 2016, de fermer le site de Fontainebleau. Les archives actuellement conservées sur le site seront en effet transférées vers Pierrefitte-sur-Seine, tandis que le département de l'archivage électronique et des archives audiovisuelles, actuellement sur le site de Fontainebleau, rejoindra le site de Paris. La fermeture devrait intervenir dans un délai de quatre ans : une période de plusieurs années est en effet nécessaire pour préparer le transfert des 90 kilomètres linéaires d'archives conservées actuellement à Fontainebleau et pour équiper les magasins actuellement sans rayonnages sur le site de Pierrefitte : 104 kilomètres linéaires supplémentaires seront ainsi disponibles. En effet, lors de la construction du nouveau centre, l'équipement de 54 magasins de stockage avait été différé afin de limiter l'augmentation du coût des travaux. Il était initialement prévu une dizaine d'année après la livraison du bâtiment, soit à partir de 2022, mais devra intervenir beaucoup plus tôt que prévu pour faire face au déménagement des archives actuellement conservées à Fontainebleau. Une convention de mandat a été conclue en 2016 à ce titre entre l'État et l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic). Le coût de l'équipement du « différé » est estimé à 14,05 millions d'euros.

Ainsi, les versements aux archives nationales ont dû être rationnés dès l'année 2015, au cours de laquelle seulement 8,4 kilomètres linéaires d'archives ont été collectés. Ils seront plafonnés à 5,5 kilomètres linéaires en 2016 et à 5 kilomètres linéaires les années suivantes. La limitation des versements quelques années à peine après l'ouverture du nouveau centre témoigne de la nécessité de prendre rapidement des décisions permettant de renforcer les capacités de stockage des archives nationales.

La fermeture du site de Fontainebleau était inévitable au regard des multiples problèmes de sécurité et de salubrité qui se sont fait jour ces dernières années : la présence d'amiante dans certains des bâtiments, l'instabilité des sols et une inondation importante ont conduit à interdire l'accès du site au public. Les personnels eux-mêmes ne peuvent plus accéder à la plupart des bâtiments et un bâtiment provisoire a dû être installé. Vos rapporteurs spéciaux considèrent donc que le maintien du site de Fontainebleau ne constitue pas une solution réaliste face aux difficultés immobilières rencontrées par les archives nationales. Bien au contraire, le déménagement des archives actuellement conservées à Fontainebleau vers le site de Pierrefitte-sur-Seine permettra de les rendre de nouveau accessibles au public qui voudrait les consulter tout en offrant de meilleures conditions de travail au personnel des archives nationales.

Mais la réussite du transfert nécessite que l'extension sur la réserve foncière annoncée par la ministre soit lancée très rapidement, ce qui implique de sécuriser son financement. En effet, la ministre de la culture et de la communication a fait état, concernant le site de Pierrefitte, outre l'équipement des magasins « différés » d'ici à 2018, d'un projet d'extension sur la réserve foncière prévue à cet effet sur ce site : un nouveau bâtiment serait construit, permettant de renforcer les capacités de stockage d'au moins 148 kilomètres linéaires supplémentaires, ce qui correspond à la capacité du site de Fontainebleau. La première tranche des travaux devrait être réalisée en 2023.

Le coût de l'extension immobilière à Pierrefitte-sur-Seine serait significatif : il est estimé à 75,3 millions d'euros (77,2 millions d'euros en cas de construction d'un restaurant administratif). Au regard des contraintes budgétaires qui pèsent sur le ministère de la culture et de la communication et des nombreux autres projets immobiliers prévus dans le champ culturel, la construction d'un nouveau bâtiment permettant d'éviter la saturation précoce des archives nationales doit être clairement affirmée comme une des priorités du ministère.

3. Un projet immobilier ambitieux concernant le « quadrilatère Rohan-Soubise » à Paris, qui doit demeurer un site archivistique

La Cour des comptes appelle à une clarification du devenir à long terme du site historique de Paris et propose de transférer les archives conservées à Paris sur le site de Pierrefitte : il s'agit de « réexaminer la décision prise de conserver des fonds d'archives à Paris et d'envisager de les transférer dans des locaux modernes plus adaptés, dans la perspective de l'extension du bâtiment de Pierrefitte-sur-Seine ».

Un tel transfert ne paraît pas opportun et vos rapporteurs spéciaux considèrent au contraire qu'il faut affirmer la dimension archivistique du site parisien, pour des raisons tout à la fois patrimoniales, pratiques et financières.

D'un point de vue patrimonial, l'hôtel de Soubise a accueilli des archives depuis le début du XIXe siècle et l'histoire du site est liée à celle de la constitution des archives nationales - le site de Paris héberge d'ailleurs le musée des Archives nationales. Pour accroître leurs capacités de stockage, les archives nationales se sont étendues aux hôtels contigus jusqu'à occuper presque tout le quadrilatère formé par les rues des Archives, des Franc-Bourgeois, des Quatre-Fils et Vieille-du-Temple. Des travaux importants ont été réalisés depuis le milieu du XIXe siècle afin d'adapter le site du « quadrilatère » ou de le densifier par l'édification de bâtiments supplémentaires.

D'un point de vue pratique, un tel transfert créerait plus de problèmes qu'il n'en règlerait : outre le recul en termes d'accessibilité des archives, conservées aujourd'hui dans un lieu central d'accès facile aux historiens et aux chercheurs, il faut également avoir en tête que, la construction d'une extension sur le site de Pierrefitte-sur-Seine étant d'ores et déjà nécessaire au regard de la fermeture du site de Fontainebleau, un transfert des archives conservées à Paris vers Pierrefitte contribuerait à accélérer la saturation du site de Pierrefitte.

Enfin, d'un point de vue financier, un tel transfert ne créerait pas d'économies immédiates, ni même certaines : le transfert d'archives anciennes et fragiles aurait un coût, de même que l'équipement voire la construction de magasins supplémentaires à Pierrefitte - et ce d'autant plus que le projet « CAMUS » a déjà été engagé sur le site de Paris, pour un montant total de près de 30 millions d'euros.

Le projet « CAMUS », vise à pérenniser la présence des archives nationales sur le site de Rohan-Soubise tout en permettant l'accueil d'autres administrations. Validé en mai 2016 par le Conseil de l'immobilier de l'État et le secrétariat d'État au budget et aux comptes publics, ce projet immobilier vise à regrouper les agents de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication sur les sites de Valois et des Bons-Enfants, mais aussi sur une partie du quadrilatère parisien des Archives nationales. Celui-ci dispose en effet d'espaces libres dans la mesure où une partie des collections a été déménagée vers le site de Pierrefitte-sur-Seine. Il s'agit donc de densifier le quadrilatère Rohan-Soubise pour installer dans les locaux non utilisés par les AN des agents de l'administration centrale du ministère (316 postes de travail devraient être créés), accueillir 140 agents d'un opérateur du ministère et créer un restaurant administratif. Une convention d'études préalables signée avec l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic) devrait permettre d'établir en 2017 un schéma immobilier d'investissement pour les Archives nationales, qui prenne en compte les remises à niveau des espaces de conservation, mais également des espaces de travail et des bureaux, et les travaux au titre des monuments historiques. Bien que la gestion du site doive être confiée aux archives nationales, le financement de cette opération immobilière relèvera du secrétariat général du ministère de la culture et de la communication : les crédits mobilisés ne grèveront donc ni le budget du service interministériel des archives de France (SIAF), ni celui des AN. Le coût global est évalué à 28,4 millions d'euros, dont environ 14 millions d'euros au titre de l'installation proprement dite des services du ministère et 14,5 millions d'euros en lien avec les travaux de clos et couvert des monuments historiques.

Ce projet devrait permettre d'améliorer les conditions de conservation des archives conservées à Paris tout en préservant la dimension patrimoniale et historique du bâtiment et en participant de la rationalisation des implantations du ministère de la culture et de la communication.

C'est pourquoi le transfert des archives conservées à Paris vers le site de Pierrefitte-sur-Seine ne paraît opportun ni à court, ni à moyen terme. Dépouiller le quadrilatère Rohan-Soubise de ses archives briserait une continuité historique sans apporter d'avantages pratiques significatifs.

4. Une attractivité très faible des archives nationales en matière de ressources humaines : ouvrir les négociations salariales et revoir l'organisation et le temps de travail

La gestion des ressources humaines semble médiocre, ce qui s'explique par un contexte difficile : outre l'absence de règlement intérieur et de plafond d'emplois formalisés, les archives nationales font face à des problèmes d'attractivité qui entraînent une rotation importante des effectifs. En outre, les procédures de recrutement manquent de fluidité, en particulier en cas de recrutement externe (autres ministères et fonction publique territoriale) : en 2015, le délai entre la dernière publication de vacance du poste et la prise de fonction de l'intéressé a été en moyenne de huit mois, avec un minimum de 5 mois et demi et un maximum de plus de treize mois. Ces délais s'expliquent par la réticence du ministère de la culture et de la communication à autoriser des recrutements susceptibles d'avoir un impact sur sa masse salariale globale.

Les temps de travail paraissent très favorables et peu contrôlés. En effet, le nombre d'heures dues est de 1 547 heures pour l'ensemble des agents (à l'exception des agents de direction) et de 1 533 ou 1 526 heures pour les agents bénéficiant de repos compensateurs supplémentaires (accordés aux personnels « qui subissent une pénibilité particulière de fait de leurs tâches qui supposent en permanence un contact avec le public et une manutention de charges »). Le temps de travail minimum dans la fonction publique est pourtant censé être de 1 607 heures par an.

En outre, les AN font face à des problèmes spécifiques liés au corps des agents d'accueil, de surveillance et de magasinage : un nombre croissant d'agents sont dits « non portants » car ils souffrent de troubles musculo-squelettiques, ce qui créé un sous-effectif dans les fonctions de magasinier.

La rémunération des agents comprend des avantages en nature (bons d'achat) sans fondement juridique et sans que cet octroi ne fasse l'objet des déclarations fiscales et sociales requises.

Il est nécessaire de normaliser rapidement tant le temps de travail que les modalités de rémunération des agents.

Cependant, il faut aussi noter qu'au total, la rémunération des agents des archives nationales (en dehors des conservateurs du patrimoine) paraît moins avantageuse que celle des fonctionnaires travaillant en administration centrale - ce qui explique d'ailleurs pour partie les difficultés de recrutement auxquelles sont confrontés les trois services à compétence nationale des archives.

Il serait donc opportun d'engager une réflexion globale sur le statut, la rémunération et l'organisation du travail des agents des archives, afin d'aligner à la fois leur temps de travail et leur traitement sur ceux des agents du ministère. Cette réflexion pourrait utilement se doubler d'un questionnement sur le nombre de postes d'encadrement et de direction, qui paraît encore aujourd'hui particulièrement important dans les trois services des archives nationales.

5. Consolider le réseau d'archives interministériel en généralisant les missions d'archives

Les archives constituent une mission essentiellement interministérielle dans la mesure où la collecte des archives de l'État suppose une collaboration pérenne et fructueuse entre le ministère de la culture et de la communication et les ministères versants. Pourtant, des instances de pilotage interministériel réelles n'existent que depuis 2013, avec la recréation d'un comité interministériel des archives de France en 2012 (d'abord créé en 2002, celui-ci ne s'était jamais réuni) et la Cour des comptes considère que le contrôle scientifique et technique sur les archives des ministères versants est assuré de manière incomplète par la direction des archives de France (depuis remplacée par le Service interministériel des archives de France ou SIAF).

En outre, les « missions des archives », antennes du ministère de la culture dans les ministères versants, ont vu leur nombre réduit et ont été remplacées dans plusieurs ministères par des services d'archives financés intégralement par les ministères. Outre la Présidence de la République, les services du Premier ministre et le ministère de la culture et de la communication lui-même, seuls trois ministères sont encore dotés d'une mission : celui de l'environnement, celui de l'intérieur et celui des affaires sociales. À l'inverse, les ministères de l'agriculture, de l'éducation nationale, de la justice et des finances ont choisi de recourir à des services ministériels qu'ils financent en totalité et qui sont dirigés par des agents de ces ministères ou des conservateurs détachés auprès d'eux.

Il semble que c'est le modèle de la mission qui doit prédominer, dans la mesure où il assure la meilleure garantie de conservation des archives. En effet, le conservateur à la tête de la mission étant nommé par le ministère de la culture et de la communication, il est plus indépendant que ne saurait l'être un agent du ministère, ce qui présente un intérêt en matière d'archives sensibles comme celles des cabinets ministériels, par exemple. En outre, les services ministériels d'archives sont plus exposés aux contraintes budgétaires ou plus simplement à un désengagement du ministère conduisant par exemple à déménager le service, l'éloignant ainsi des services producteurs d'archives.

La généralisation du modèle des missions doit s'accompagner d'un renforcement du dialogue entre les missions et le service interministériel des archives de France et elle ne doit pas signifier un désengagement des ministères versants : si le ministère de la culture et de la communication assure la conservation des archives et le contrôle scientifique archivistique, il est essentiel que les ministères versants prennent leurs responsabilités en matière de collecte, en particulier au stade des archives intermédiaires - lorsque celles-ci ne sont pas encore définitives, donc pas encore versées. En outre, le modèle de la mission doit être adapté aux spécificités ministérielles afin de garantir une certaine souplesse aux ministères versants.

6. Le projet « VITAM » et la mise en place d'un portail d'archives public « France Archives » : des avancées à conforter

Les projets interministériels connaissent des degrés variables d'avancement et de publicité : outre des travaux techniques, comme l'élaboration d'un référentiel général de gestion des archives en octobre 2013 ou la publication d'un cadre méthodologique pour l'évaluation, la sélection et l'échantillonnage des archives publiques en juillet 2014, les deux projets les plus importants portent sur la création d'outils numériques.

D'une part, le grand programme d'archivage électronique VITAM, dont le financement par le programme d'investissement d'avenir relève de la débudgétisation, constitue le socle de projets ministériels d'adaptation plus ou moins ambitieux : projet Garde v2/ARCHIPEL du ministère de la défense (budget de 10 millions d'euros sur la période 2015-2019), projet SAPHIR du ministère des affaires étrangères (budget de 2,8 millions d'euros sur la même période) et projet ADAMANT du ministère de la culture (budget de 7,7 millions d'euros).

D'autre part, la mise en place du portail d'archives public « France Archives », dont une première version devait être mise en ligne durant le mois de février 2017, doit être saluée : elle devrait permettre aux archives publiques de peser face à la concurrence privée en matière d'archives et de mettre en valeur la complémentarité des fonds. En effet, les archives nationales, éclatées dans une multiplicité de structures différentes, ne gèrent pas la totalité des archives de l'État : ce sont les services départementaux des archives qui assurent la conservation des archives des services d'État déconcentrés. Au total, les archives nationales ne gèrent la collecte, la conservation et la communication que de 16 % des archives de l'État.

Il est essentiel que les archives nationales tissent des partenariats avec l'ensemble des acteurs des archives en France afin de respecter l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration selon lequel l'accès gratuit aux archives est un droit.

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 1er février 2017, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission des finances a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur les Archives nationales.

Mme Michèle André, présidente. - En décembre 2015, la commission des finances, sur la proposition des rapporteurs spéciaux Vincent Éblé et André Gattolin, a confié à la Cour des comptes le soin de réaliser une enquête sur les Archives nationales. Elle se réunit aujourd'hui afin d'entendre ses conclusions, mais aussi de connaître les réactions des représentants du service des Archives nationales, du ministère de la culture et de la communication, des archivistes et des usagers.

Cette enquête intervient près de dix ans après la création en 2007 des trois services à compétence nationale des Archives nationales, qui visaient à donner une autonomie de gestion au centre des Archives nationales par rapport à la direction des Archives de France.

Cette audition sera certainement l'occasion de faire le bilan de cette réforme. Elle devrait aussi nous permettre de tirer quelques perspectives pour l'avenir, puisque la remise du rapport est postérieure à la décision de la ministre de la culture et de la communication, annoncée en juin 2016, de fermer le site de Fontainebleau.

Sont présents pour nous éclairer : Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes ; Hervé Lemoine, directeur, chargé des archives au sein de la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication ; Françoise Banat-Berger, directrice des Archives nationales ; Pierre-Frédéric Brau, président de l'association des archivistes français et Gilles Morin, président de l'association des usagers du service public des Archives nationales (AUSPAN).

À l'issue de l'audition, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.

Mme Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes. - Avant de présenter les principaux constats de l'enquête que la Cour a effectuée en 2016 à votre demande sur les Archives nationales, je voudrais au préalable rappeler le périmètre sur lequel elle a porté et la méthodologie suivie.

Ainsi que le récapitule le schéma numéro un, en page 14 du rapport, la France se caractérise par une gestion éclatée des archives de l'État.

En accord avec les rapporteurs spéciaux, il a été décidé de centrer l'enquête sur les seules Archives nationales gérées par les services relevant directement du ministère de la culture et de la communication, soit les trois services à compétence nationale (SCN) créés en 2007 : le service généraliste des Archives nationales, présentes sur trois sites, Paris, Fontainebleau et Pierrefitte-sur-Seine et les deux services spécialisés, les Archives nationales d'outre-mer (ANOM), situées à Aix-en-Provence, et les Archives nationales du monde du travail, situées à Roubaix.

Au total, ces trois services conservent environ 440 kilomètres linéaires d'archives, emploient 560 agents, ce qui représente environ 27 millions d'euros de masse salariale, auxquels s'ajoutent 11 millions d'euros de crédits de fonctionnement. L'enjeu budgétaire est donc limité.

L'enquête n'a pas porté sur les archives de l'État gérées de manière autonome par certains ministères, comme celles du ministère de la défense, que votre commission connaît bien, pour avoir travaillé sur le service historique de la défense en 2014.

Elle ne porte pas davantage sur les archives des services déconcentrés de l'État, qui ne sont pas versées aux Archives nationales, mais aux Archives départementales.

En revanche, plusieurs aspects transversaux à toutes les archives de l'État ont été examinés, comme l'évolution de la législation applicable, la politique interministérielle mise en place pour contrer le risque de « balkanisation » lié à l'éclatement des services d'archives, et les projets informatiques mutualisés.

En termes de méthodologie, l'enquête, menée par Michèle Coudurier, conseiller maître, et Philippe Duboscq, conseiller maître, et soumise au contre-rapport de Christophe Blanchard-Dignac, conseiller maître en service extraordinaire, s'est déroulée sur pièces et sur place.

Les cinq sites des archives nationales ont été visités, ainsi que celui du centre national du microfilm et de la numérisation d'Espeyran dans le Gard, qui n'a pas été érigé en service à compétence nationale en 2007 compte tenu de sa taille extrêmement réduite. Près de quatre-vingts personnes ont été rencontrées pour appréhender toutes les dimensions des archives - administrative, juridique, scientifique, patrimoniale - et les enjeux, voire les contradictions, auxquels elles sont confrontées. Des éléments de comparaison internationale ont été recueillis pour éclairer la situation française.

Sur le fond, le rapport qui vous a été transmis dresse quatre grands constats relatifs aux missions, à l'organisation institutionnelle, aux questions immobilières et à la politique interministérielle des archives.

La Cour des comptes formule huit recommandations, en plus d'un certain nombre de rappels à la loi ou au règlement.

Le premier constat de la Cour des comptes réside dans le fait que les quatre missions des Archives nationales - collecte, classement, conservation et communication - sont exercées de manière inégale et souvent défaillante par les différents services d'archives relevant du ministère de la culture et de la communication.

Presque dix ans après la création des trois services à compétence nationale, leurs périmètres respectifs ne sont toujours pas précisément définis, ce qui crée parfois des situations de chevauchement sinon de concurrence entre eux.

Aucun des deux services spécialisés ne dispose d'un projet scientifique formalisé définissant ses objectifs et ses priorités. En cette absence, la politique de collecte des Archives nationales du monde du travail a été menée de manière expansive, au gré des opportunités et des volontés des directions successives.

Pour le service généraliste des Archives nationales, la collecte est surtout définie par l'espace de stockage disponible, ce qui conduit à rationner les versements en provenance des administrations, et même à stopper ceux des archives notariales. Faute d'études pluriannuelles récentes, les perspectives de collecte sont, en outre, mal évaluées.

Des arriérés de classement ont été relevés dans les trois services. Même aux Archives nationales d'outre-mer, dont la quasi-totalité des fonds sont clos, il reste un volume important d'archives non classées depuis leur rapatriement d'Indochine et d'Algérie, ni même déballées comme en témoignent les photos prises par les rapporteurs au cours de leur enquête.

Le volume d'archives non classées est aussi très important aux Archives nationales du monde du travail. En plus des deux magasins entièrement dédiés aux archives en vrac, qui représentent 3 kilomètres linéaires, il en existe aussi dans le magasin équipé d'un engin robotisé, qui n'a jamais été vidé de ses 2 kilomètres linéaires d'archives depuis la panne survenue il y a maintenant dix ans sur ce transstockeur.

Autre insuffisance : en l'absence de récolement, les deux services spécialisés ne connaissent ni leur stock d'archives ni le métrage d'espace disponible.

La bonne conservation des archives n'est pas toujours bien assurée, les locaux de stockage ne respectant pas toujours les normes en la matière, en particulier ceux du service généraliste des Archives nationales à Paris, et plus encore à Fontainebleau.

En fait, sur les six bâtiments de stockage d'archives que compte ce site, seuls deux sont encore opérationnels : le bâtiment dit « provisoire », datant de 1972, et qui est encore utilisé partiellement, la mezzanine ayant été condamnée et le bâtiment dit « temporaire », construit en 2007 pour stocker des archives dans l'attente du nouveau site de Pierrefitte-sur-Seine.

Enfin, la politique de communication et de valorisation des fonds présente de fortes disparités selon les services. Les horaires d'ouverture et le nombre d'archives communicables ne sont surtout pas suffisamment adaptés aux besoins des usagers, en particulier des universitaires et généalogistes professionnels.

À l'issue de ce premier constat, la Cour des comptes formule deux recommandations qui ont trait à la réalisation d'études prospectives de collecte d'archives d'une part, à la publication de listes des fonds non classés et d'états des entrées d'archives réalisées dans l'année d'autre part. Ces deux mesures, qui relèvent du bon sens, constitueraient des leviers très importants d'amélioration de la mission de collecte et de classement.

Deuxième constat dressé par la Cour des comptes : la réforme institutionnelle, qui a conduit à la création en 2007 de trois services à compétence nationale, a été utile mais insuffisante. Si, dix ans après, la Cour des comptes observe des progrès indéniables dans la structuration du service généraliste des Archives nationales, elle ne peut que souligner les difficultés de fonctionnement des deux services spécialisés, difficultés récurrentes depuis quinze ans à Roubaix, et plus récentes à Aix-en-Provence.

La réforme institutionnelle de 2007 avait pour objectif principal de renforcer l'autonomie de gestion des services des Archives nationales. Malgré les progrès observés, l'examen de la gestion des trois services, surtout celle de ses ressources humaines, fait ressortir des handicaps et des lacunes, voire des irrégularités à corriger, parmi lesquelles je citerais la forte rotation des agents et de nombreuses vacances de postes dues notamment à la lourdeur des procédures de recrutement et à un manque d'attractivité manifeste d'un certain nombre de postes et des temps de travail très favorables et peu contrôlés. Je soulignerai à titre d'exemple que les Archives nationales n'appliquent toujours pas la journée dite « de solidarité » instaurée en 2004. Le temps de travail est de toute façon très inférieur aux obligations légales.

L'autorité ministérielle de rattachement, en l'occurrence le ministère de la culture et de la communication, porte une part de responsabilité en ne remplissant pas pleinement sa mission de contrôle des trois services, et en freinant parfois les évolutions.

Face à ces constats, amplement documentés dans le rapport et ses annexes, la Cour des comptes formule trois recommandations.

Deux concernent les ressources humaines et visent notamment à améliorer la gestion prévisionnelle des emplois, à redéfinir l'organisation et le temps de travail pour les mettre en conformité avec la réglementation et les adapter à l'évolution des missions. L'autre recommandation est de regrouper les trois services des Archives nationales au sein d'un établissement public à caractère administratif. Elle appelle quelques commentaires de ma part.

Pourquoi un regroupement des trois services ? Confronté aux difficultés récurrentes de fonctionnement des deux services spécialisés, le ministère de la culture et de la communication n'a pas apporté de solutions pérennes. Ces deux services ne disposent toujours pas de moyens et de compétences suffisants dans les domaines administratif et scientifique. Un regroupement avec le service des Archives nationales offrirait l'avantage d'une mutualisation, notamment dans les services d'information archivistiques, sans remettre en cause les missions spécifiques des sites de Roubaix et d'Aix-en-Provence.

Pourquoi la création d'un établissement public ? Soyons clairs : la Cour des comptes ne considère pas qu'un changement institutionnel soit la solution à tous les problèmes, mais elle observe les limites actuelles du statut de service à compétence nationale et considère que le statu quo défendu par le ministère, sous réserve de quelques ajustements, constitue un frein au développement des Archives nationales.

Le rapport dit « Stirn » de 2006 - qui avait précédé la création des trois services à compétence nationale, et qui se situait lui-même dans le prolongement du remarquable rapport établi par Guy Braibant en 1996, préconisant déjà la création d'un établissement public national administratif - considérait que le choix de ce statut pouvait être une étape vers la création d'un établissement public national.

J'ajoute que la Cour reste bien sûr vigilante sur le coût de ses recommandations. Nous n'avons pas pour habitude de recommander la multiplication des opérateurs et des établissements publics. En l'occurrence, le service des Archives nationales étant déjà structuré comme un établissement public, une évolution de son statut n'engendrerait pas de surcoûts notables. Il offrirait l'avantage d'un cadre contraignant pour la gestion interne de l'établissement et en termes de relations avec l'autorité de tutelle, et favoriserait également l'ouverture aux sciences archivistiques et d'usage.

J'en viens à présent au troisième constat de la Cour des comptes, qui met en relief le risque d'une nouvelle impasse immobilière, en dépit de l'avancée majeure qu'a constitué la construction, longtemps attendue, du nouveau bâtiment de Pierrefitte-sur-Seine.

La Cour des comptes a examiné de manière approfondie ce projet, engagé en 2004 et achevé début 2013, pour un coût total proche de 207 millions d'euros.

Il n'échappe pas aux critiques déjà formulées par la Cour des comptes à l'égard des grands chantiers culturels conduits dans les années 2000 : mauvaise évaluation initiale des coûts, dépassement du budget de 37,5 millions d'euros - hors actualisation et révision des prix - et retard du calendrier d'environ deux ans pour la livraison du bâtiment, même si, en termes relatifs, c'est toutefois moins que pour d'autres chantiers culturels.

La Cour des comptes souligne la réussite fonctionnelle du nouveau bâtiment, unanimement saluée et reconnue.

Toutefois, les problèmes immobiliers demeurent. Alors que le site de Pierrefitte-sur-Seine devait offrir une capacité de stockage pour les trente ans à venir, soit jusqu'aux alentours de 2040, il est estimé aujourd'hui que les Archives nationales seront confrontées à la saturation de leurs locaux dès 2023-2024.

Il existe plusieurs raisons à cela.

La première tient à la réduction de la capacité de stockage du bâtiment de Pierrefitte-sur-Seine, qui a été opérée à l'origine pour rester dans l'enveloppe financière qui avait été fixée. S'est ajoutée à ce problème initial, depuis l'inauguration, une collecte d'archives publiques plus importante qu'estimé.

La seconde raison est liée aux sinistres survenus sur le site de Fontainebleau en 2014, qui ont rendu les deux principaux bâtiments de stockage inaccessibles. Après une longue période de tergiversations, le ministère de la culture et de la communication a décidé en juin 2016 la fermeture définitive du site bellifontain, selon un calendrier qui reste à finaliser. Je crois savoir que le ministère y réfléchit activement.

Avec seulement deux sites opérationnels - Paris et Pierrefitte-sur-Seine -, les Archives nationales doivent faire face à deux enjeux.

Le premier enjeu est l'extension du site de Pierrefitte-sur-Seine, qui apparaît inéluctable. La Cour des comptes appelle l'attention des décideurs sur la nécessité d'engager rapidement les études préalables, afin de ne pas répéter les erreurs du passé, souvent dues à des décisions beaucoup trop tardives. C'est le sens de la recommandation n° 6 du rapport.

Le second enjeu est l'avenir du site parisien. Des décisions ont été prises en 2016 avec l'annonce de l'installation de plusieurs services de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication, et le lancement d'une étude en vue de la modernisation des bâtiments consacrés aux archives dans le quadrilatère de Rohan-Soubise.

La Cour relève toutefois que cette dernière aura un coût certainement élevé, sans permettre d'atteindre les normes actuelles de stockage. Il importe donc de réexaminer la décision prise de conserver un volume important de fonds d'archives à Paris, et d'envisager d'en transférer certains, le moment venu, dans des locaux plus adaptés à Pierrefitte-sur-Seine. C'est une question qu'il ne faut pas éluder.

J'aborde maintenant le quatrième et dernier constat : la mise en place tardive d'une politique interministérielle des archives, alors que celle-ci est indispensable étant donné l'éclatement des services d'archives.

En plus des ministères des affaires étrangères et de la défense, qui gèrent historiquement leurs archives de manière autonome, un certain nombre de services de l'État ou d'organismes publics bénéficient d'une dérogation de fait à la règle du versement de leurs archives définitives aux Archives nationales. La Cour des comptes estime nécessaire de tous les recenser et de régulariser leur situation avec la signature de conventions, comme prévu par la loi de 2008 sur les archives. Il est tout de même anormal que s'installent des situations dérogatoires de fait, non recensées, non examinées, qui échappent à la mission de contrôle et de surveillance des Archives de France !

Au sein des ministères qui versent leurs archives définitives aux Archives nationales, la Cour des comptes a constaté l'existence de deux modèles d'organisation, celui des « missions ministérielles », constituées pour partie d'archivistes mis à disposition par le ministère de la culture et de la communication, et celui des « services ministériels d'archives », financés entièrement par les ministères concernés. Il importe qu'un choix organisationnel clair soit fait entre ces deux modèles. C'est le sens de la recommandation n° 7 du rapport.

Face au risque de « balkanisation » des services d'archives et aux enjeux numériques croissants, la mise en place d'un dispositif de pilotage interministériel n'a été effective qu'en 2012, avec l'instauration d'un délégué interministériel aux Archives de France (DIAF) et la renaissance d'un comité interministériel des Archives de France (CIAF), le précédent institué en 2002 étant resté virtuel.

Les travaux menés au sein du nouveau CIAF, réuni régulièrement depuis 2013, ont permis l'élaboration d'un cadre commun de modernisation des archives et d'autres réalisations concrètes. Mais, alors que le délégué interministériel est censé être consulté pour avis sur les projets des ministères en matière notamment de construction ou rénovation de bâtiments d'archives, l'arrêté fixant le seuil de consultation n'a toujours pas été pris, ce qui entrave le plein exercice de sa mission. Il y a quand même à la clé la question de la coordination de nombreux de projets immobiliers. Ce n'est donc pas un sujet mineur.

Le Conseil supérieur des archives, autre instance, a été à nouveau réuni en 2016 après plusieurs années d'inactivité. La Cour des comptes recommande de revoir la composition de ce conseil et de réduire le nombre de ses membres, afin qu'il joue pleinement le rôle scientifique qui lui est assigné.

S'agissant enfin des grands projets informatiques mutualisés, la Cour des comptes ne peut à ce stade vous livrer d'analyse approfondie, leur état d'avancement ne le permettant pas. Elle relève juste que la mise en place d'un portail interministériel des archives est un peu tardive si on compare la situation de notre pays à celle de pays voisins. Nous relevons également les difficultés rencontrées par le programme VITAM pour recruter les compétences nécessaires en matière d'archivage électronique.

En conclusion, je suis consciente que l'état des lieux dressé par la Cour des comptes peut apparaître sévère. Il l'aurait certainement été davantage et teinté de pessimisme au début des années 2000. Suscitant un faible intérêt de la part des décideurs politiques, les Archives nationales apparaissaient alors comme une institution en crise, sans réponse au problème de saturation de ses locaux.

Tel n'est plus le cas aujourd'hui. La création du site de Pierrefitte-sur-Seine a donné un nouvel élan. Elle a d'ailleurs facilité une meilleure structuration du service généraliste.

Plus généralement, la dimension interministérielle des archives est mieux prise en compte qu'il y a une dizaine d'années, de même que les enjeux du numérique, les avancées qu'il permet et les nouveaux problèmes qu'il pose.

Le message qu'a voulu délivrer la Cour des comptes est plus optimiste que ne le laisse apparaître l'exposé de ses constats.

Fortes des progrès réalisés, conscientes des lacunes actuelles et des enjeux majeurs qui se posent à elles, les Archives nationales, dans leur ensemble, doivent selon nous se donner les moyens d'une nouvelle ambition, pour mieux répondre aux besoins présents et futurs de l'État et des citoyens.

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - Je remercie la Cour des comptes pour cette enquête ambitieuse, qui dresse un point utile sur les Archives nationales, tant il vrai que ce sujet de politique publique n'avait pas été examiné depuis fort longtemps par votre institution.

Je remercie aussi la direction des Archives de France et celle des Archives nationales. J'ai pu rencontrer la directrice des Archives nationales à deux reprises dans les mois qui viennent de s'écouler et elle m'a accompagné lors de ma visite des sites de Pierrefitte-sur-Seine et de Fontainebleau. Ces échanges m'ont apporté un éclairage complémentaire et m'ont permis de mieux appréhender le travail sur pièces et sur place mené par la Cour des comptes.

L'enquête de la Cour des comptes nous a conduits, André Gattolin et moi-même, en tant que co-rapporteurs spéciaux des crédits de la culture au sein de la commission des finances, à formuler une série de six remarques.

Tout d'abord, la Cour des comptes dresse un bilan plutôt sévère - même si votre conclusion, madame la Présidente, modère quelque peu la tonalité dominante - de l'organisation et du fonctionnement actuel des Archives nationales.

Les deux services spécialisés rencontrent en particulier des difficultés importantes. La grande majorité des remarques formulées par les magistrats nous paraissent fondées et nous estimons que la situation appelle une réforme rapide de la gouvernance des Archives nationales.

La piste d'une transformation des trois services à compétence nationale en établissement public administratif nous paraît intéressante. On ne peut pas se contenter, me semble-t-il, de formuler des voeux pieux. Il faut une nouvelle étape et agir d'un point de vue institutionnel pour poursuivre les efforts dont vous avez souligné qu'ils ont d'ores et déjà produit quelque effet.

Le statut d'établissement public aura le mérite de contraindre les services - mais aussi la tutelle - à mettre en place des outils de gestion et de suivi plus rigoureux, spécifiques, autonomes, comme l'obligation d'un retour vers un conseil d'administration, qui permettrait d'associer plus étroitement les usagers et les scientifiques aux problématiques administratives des archives. La signature d'un contrat d'objectifs et de moyens, avec des indicateurs spécifiques de suivi, serait également intéressante.

Deuxièmement, pour éviter une nouvelle impasse immobilière, il est urgent que la construction d'un nouveau bâtiment à Pierrefitte-sur-Seine soit confirmée. Le parachèvement des mètres carrés disponibles par l'équipement mobilier est une première étape, mais il faut également engager une réflexion sur l'utilisation de la réserve foncière existante. Il faut donc que le financement d'une telle opération soit sécurisé.

En effet, la fermeture du site de Fontainebleau et la sous-estimation des besoins au moment de la construction du centre conduiront, si rien n'est fait, à une saturation rapide des capacités de stockage sur ce site.

La fermeture du site de Fontainebleau, qui est selon moi désormais inéluctable -
je parle ici en tant qu'élu de Seine-et-Marne - constitue une décision malheureusement nécessaire au regard des multiples problèmes que pose le site, comme la présence d'amiante, l'instabilité des sols et les inondations d'une partie importante des archives intervenues alors que le site était inaccessible.

Toutefois, cette fermeture doit s'accompagner d'une extension rapide des capacités de stockage du site de Pierrefitte-sur-Seine, les deux allant de pair.

Troisième remarque : nous ne partageons pas la vision de la Cour des comptes selon laquelle le transfert des fonds actuellement conservés à Paris vers le site de Pierrefitte-sur-Seine constituerait une réponse adaptée aux défis que pose le quadrilatère historique de Rohan-Soubise, un bâtiment parmi les plus patrimonialement importants et intéressants du Marais et du coeur de Paris.

Ce transfert déstabiliserait, nous semble-t-il, le site de Pierrefitte-sur-Seine, surtout si on lui fixe pour objectif premier d'absorber la fermeture de Fontainebleau. Nous pensons donc que cela fragiliserait le site parisien, alors qu'il fonctionne aujourd'hui plutôt bien, au travers des archives qui, pour l'essentiel, sont des archives de l'ancien régime. Il faut au contraire affirmer la dimension archivistique du site parisien pour des raisons à la fois patrimoniales, pratiques et même financières.

M. André Gattolin, rapporteur spécial. - Notre quatrième remarque porte sur la gestion des ressources humaines des Archives nationales.

Les temps de travail, selon le rapport de la Cour des comptes, paraissent très favorables et peu contrôlés. En effet, le nombre d'heures dues est de 1 547 heures pour l'ensemble des agents - à l'exception des agents de direction - et de 1 533 heures à 1 526 heures pour les agents bénéficiant du repos compensateur supplémentaire, soit entre 60 heures et 81 heures de moins que le temps de travail minimum dans la fonction publique.

Cependant, il faut préciser qu'au total, la rémunération des agents des Archives nationales, en dehors des conservateurs du patrimoine, semble moins avantageuse que celle des fonctionnaires travaillant en administration centrale, ce qui explique pour partie les difficultés de recrutement auxquelles sont confrontés les trois services à compétence nationale.

Nous pensons donc qu'il faut engager une réflexion globale sur le statut, la rémunération et l'organisation du travail des agents des Archives nationales, afin d'aligner à la fois leur temps de travail et leur traitement sur ceux des agents du ministère.

Cette réflexion pourrait à notre sens se doubler d'un questionnement sur le nombre de postes d'encadrement et de direction, qui nous paraît encore aujourd'hui particulièrement important au sein de l'ensemble des Archives nationales, notamment dans les trois services à compétence nationale.

Cinquième remarque : nous pensons qu'il faut généraliser les missions d'archives dans les ministères dits « versants ». Ces missions sont des antennes du ministère de la culture et de la communication, par opposition aux services ministériels, intégralement financés par les ministères. La généralisation du modèle des missions doit s'accompagner d'un renforcement du dialogue entre les missions et le service interministériel des archives de France (SIAF).

Elle ne doit pas signifier un désengagement des ministères versants. Si le ministère de la culture et de la communication assure la conservation des archives et le contrôle scientifique archivistique, il est absolument essentiel que les ministères versants prennent leurs responsabilités en matière de collecte, et en particulier au stade de ce que l'on appelle les « archives intermédiaires ».

En outre, le modèle de la mission doit être adapté aux spécificités ministérielles, afin de garantir une certaine souplesse aux ministères versants.

Enfin, sixième constatation : il nous semble que deux projets interministériels doivent ici être salués et confortés, malgré des modes de financement parfois discutables. Il s'agit tout d'abord du projet VITAM, qui vise à créer un logiciel socle d'archivage électronique, et du projet France archives, tendant à créer un portail Internet de recherche d'archives commun à toutes les institutions d'archives publiques de France.

Une première version devrait être mise en ligne durant le mois de février 2017. Celle-ci devrait permettre aux archives publiques de peser face à la concurrence privée, et de mettre en valeur la complémentarité des fonds.

En effet, les Archives nationales, éclatées dans une multiplicité de structures différentes, ne gèrent pas la totalité des archives de l'État. Ce sont les services départementaux des archives qui assurent la conservation des archives des services d'État déconcentrés.

Voici donc les quelques remarques que nous souhaitions porter à votre connaissance.

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - J'aimerais interroger Sophie Moati sur la question d'une priorisation des préconisations qui figurent au sein du rapport. Quels sont selon vous les changements les plus urgents à mettre en oeuvre ? Y a-t-il une lecture chronologique des efforts à conduire ?

Nous nous interrogeons par ailleurs sur une recommandation importante du point de vue de la structuration administrative, relative à la transformation des trois services à compétence nationale en un seul établissement public administratif (EPA), au motif que cela permettrait d'améliorer le pilotage et la gouvernance de ces services. La Cour des comptes a, dans le passé, souligné que la création d'EPA s'accompagnait souvent de surcoûts importants. Quels facteurs vous donnent-ils à penser que la création d'un EPA serait, dans le cas des Archives nationales, une source d'économies ?

Peut-être pourrions-nous, sur ce sujet du statut administratif, interroger Hervé. Lemoine, directeur des Archives de France, sur le fait que le rapport de la Cour des comptes met en lumière l'existence d'importants dysfonctionnements, en particulier dans les deux services à compétence nationale spécialisés, hébergés dans des villes de province. Comment expliquer que ces deux services ne soient toujours pas dotés d'un projet scientifique, près de dix ans après leur création ? Existe-t-il de ce point de vue des perspectives prochaines ?

La Cour des comptes observe une incapacité à coordonner les trois services des Archives nationales, alors même qu'ils sont confrontés à des problématiques pour partie similaires. Pourquoi ces trois services ne collaborent-ils pas davantage entre eux ? Leur fusion en un établissement public administratif vous paraît-elle souhaitable ?

Nous pourrions également, sur ce sujet, demander à Pierre-Frédéric Brau, qui préside l'association des archivistes français, s'il a connaissance des raisons pour lesquelles ces deux services spécialisés n'ont pas aujourd'hui une réelle connaissance du stock d'archives. Des difficultés techniques archivistiques particulières peuvent-elles expliquer une telle situation de méconnaissance du volume d'archives ?

M. André Gattolin, rapporteur spécial. - La Cour des comptes propose de prévoir le transfert des archives conservées à Paris vers le site de Pierrefitte-sur-Seine. Ceci nous paraît discutable. Estimez-vous, Sophie Moati, que le projet « CAMUS » visant à pérenniser la présence d'archives à Paris n'apporte pas de garanties suffisantes quant à la conservation et la mise en valeur de ces archives ? Nous pensons, quant à nous, qu'il est intéressant de mettre en valeur les Archives nationales dans Paris même.

Par ailleurs, nous sommes plutôt en faveur de la généralisation des missions dans les ministères versants. Vous posez en effet, dans le cadre de votre rapport, une alternative entre deux possibilités : celle de missions directement rattachées au ministère de la culture et de la communication et celle de services ministériels intégralement financés par le ministère versant.

Quels sont les avantages et les inconvénients de chaque système ? Dans notre esprit, la mission avait l'avantage de fédérer le système autour du ministère de la culture et de la communication, en permettant de résoudre la situation parfois ubuesque des archives ministérielles.

M. Hervé Lemoine, directeur, chargé des archives au sein de la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication. - Je tiens à souligner que le ministère de la culture et de la communication, et notamment les Archives de France, a beaucoup apprécié la qualité de ce rapport extrêmement bien documenté.

Cela faisait longtemps qu'il n'y avait pas eu de rapport portant sur l'ensemble des services des Archives nationales, d'autant qu'ils ont connu une très grande transformation avec la création de trois services à compétence nationale. Ce bilan était donc certainement nécessaire.

Il est certes parfois un peu sévère, mais nous le prenons comme une invitation à continuer à améliorer la gestion de nos services pour accomplir notre mission de service public, même si certaines propositions reçoivent un avis plus mitigé de notre part que d'autres, sur lesquelles notre accord est total et qui constitueront notre feuille de route pour l'avenir.

S'agissant du point important de la transformation des trois services en un établissement public administratif, il est vrai que beaucoup des constats réalisés par la Cour des comptes sur les difficultés d'exercice de la tutelle nous paraissent très pertinents.

En revanche, peut-être la Cour des comptes n'insiste-t-elle pas suffisamment sur le fait qu'il a parfois été difficile d'assurer de façon satisfaisante cet exercice de tutelle.

Ceci tient au calendrier même dans lequel nous avons dû agir. C'est en effet en 2007 qu'ont été créés ces trois services à compétence nationale. Dès 2008, s'engage la révision générale des politiques publiques, qui va déboucher, début 2010, sur l'organisation actuelle du ministère de la culture et de la communication, avec la création de grandes directions générales et le retrait aux services « métier » des moyens de gestion, c'est-à-dire des ressources financières et humaines, qui ont été transférés aux directions générales.

La gestion des moyens était dès 2010 de la responsabilité de la sous-direction des affaires financières et générales de la direction générale des patrimoines et du secrétariat général de notre ministère.

Nous nous sommes donc trouvés au milieu du gué, en n'ayant plus la possibilité de peser sur les moyens alloués aux services des archives, d'où la souffrance éprouvée pour les deux plus petits d'entre eux, ainsi que vous le soulignez.

En outre, la vocation des Archives de France est de piloter l'ensemble de la politique des services publics d'archives, dont celle des archives départementales, qui n'étaient pas dans le périmètre du rapport, mais qui figurent bien dans celui de nos activités. Or, il était également très important, durant la période 2010-2011, d'assurer la coordination de l'action publique des services départementaux d'archives. Ceux-ci étaient quelque peu inquiets des conséquences de la révision générale des politiques publiques et de la transformation de leur administration de référence.

De 2007 à 2011, la complexité du contexte administratif implique, au moins pour partie, que nous n'avons pas eu le temps de mettre en oeuvre suffisamment tôt certaines procédures de nature à mieux assurer la tutelle des trois services à compétence nationale, et notamment celui des Archives nationales.

Par ailleurs, les services des Archives nationales, qui n'avaient le statut de service à compétence nationale que depuis trois ans, étaient partis à la conquête de leur autonomie scientifique et opérationnelle, objectif alors poursuivi. Il a donc fallu trouver où mettre le bon curseur entre le contrôle de l'exercice des missions en termes de métier et le développement de leur autonomie. J'espère que nous sommes aujourd'hui parvenus à un équilibre plus satisfaisant, mais c'est un travail de tous les instants.

L'évolution des institutions dépend parfois de la volonté propre des personnes qui les animent. De ce point de vue, la bonne entente entre les directeurs des Archives nationales et le directeur chargé des Archives de France est essentielle à l'atteinte d'un équilibre pérenne.

Le service qui a souffert le plus et qui a eu les problèmes les plus importants est celui des Archives nationales du monde du travail, qui connaît un problème de sous-effectif constant depuis des années, que nous avons eu beaucoup de peine à pallier car nous ne pouvions pas rééquilibrer directement nos enveloppes d'emplois, d'où certaines tensions en gestion.

Cela étant, la situation s'est, je crois, beaucoup améliorée s'agissant des ressources humaines et des moyens budgétaires. Nous sommes même parvenus à créer en 2014, au sein des Archives de France, une délégation chargée des moyens généraux. Cette délégation a obtenu mandat de la direction générale des patrimoines pour effectuer, s'agissant des ressources humaines et du budget, la gestion des moyens alloués aux Archives nationales. Nous avons donc pu établir des conférences de gestion et mettre en oeuvre une tutelle plus formalisée, même si elle est encore insuffisante à certains égards, ce dont nous avons parfaitement conscience.

L'établissement public administratif serait-il l'avenir de ce système, ou pourrait-il constituer, comme la Cour des comptes le laisse entendre, un levier de modernisation de ces services ? Il est apparu au ministère de la culture et de la communication que le constat des rapporteurs de la Cour des comptes ne paraissait pas suffisamment établi pour nous amener à privilégier une telle transformation statutaire de ces établissements.

En outre, nous restons toujours marqués par les conclusions du rapport de la Cour des comptes de 2011 relatif aux évolutions statutaires et institutionnelles des musées de France sur dix ans.

La Cour des comptes montrait dans son rapport que la création de certains établissements publics muséaux avait nécessité un doublement des budgets et un accroissement très significatif des emplois. Le ministère de la culture et de la communication pense qu'une telle augmentation, en termes de budget ou de ressources humaines, ne serait pas aujourd'hui supportable. Nous nous référons également au rapport établi par l'Inspection générale des finances en 2013, qui soulignait certains aspects de fonctionnement extrêmement coûteux des établissements publics.

Il nous semble donc, en l'état actuel des choses, que les coûts susceptibles d'être générés ou induits par la création d'un l'établissement public ne seraient pas à la hauteur des avantages que l'on pourrait en tirer. Mais nous avons bien conscience qu'il est nécessaire de renforcer les outils de tutelle, qui sont bien plus formalisés au sein des établissements publics que des services à compétence nationale.

J'ai lu dans le rapport que le ministère de la culture et de la communication craignait une plus forte autonomie du service des Archives nationales s'il était doté du statut d'établissement public. Pour ma part, ce n'est pas quelque chose que je redoute.

En effet, j'ai été en poste dans un établissement public et j'ai paradoxalement l'impression, alors que l'établissement public peut paraître plus autonome que le service à compétence nationale, que nous devions en réalité rendre plus de comptes au conseil d'administration, y compris sur notre politique scientifique, qu'un service à compétence nationale n'en a l'obligation envers sa tutelle.

Mme Françoise Banat-Berger, directrice des Archives nationales. - Comme le disait Hervé Lemoine, j'ai été impressionnée par l'importance de la documentation et la compréhension fine des enjeux et des sujets portés par les Archives nationales de ce rapport.

Si les efforts et les améliorations me paraissent plus importants que ce qui se dégage du rapport, c'est peut-être parce que celui-ci porte sur les dix dernières années - ce qui est d'ailleurs assez rare pour un rapport de la Cour des comptes. Or, durant ces dix années, la situation s'est largement transformée.

Je tiens tout d'abord à préciser que le quadrilatère qui constitue le site de Paris, grâce à une volonté très forte du ministère de la culture et de la communication, a vocation à être pérennisé dans sa dimension patrimoniale. Il a été proposé à France Domaines, qui a partagé ce point de vue, de le sanctuariser en y regroupant certaines des administrations centrales du ministère de la culture et en arrêtant un nouveau schéma directeur immobilier pour les Archives nationales. Ceci permettrait de rénover la partie relative aux Archives nationales, qui m'intéresse tout particulièrement.

Cette vision globale serait probablement mise à mal s'il s'agissait, à terme, de transférer une partie des archives sur le site de Pierrefitte-sur-Seine. On retrouve en effet à Paris les archives de l'Ancien régime et celles des notaires parisiens. Or, ces deux départements constituent la moitié des communications en salle de lecture des Archives nationales, ce qui témoigne de la vitalité des archives situées à Paris.

Par ailleurs, on trouve également sur le site de Paris un musée des Archives nationales, dont on voit mal ce qu'il deviendrait si une partie des archives devait s'installer à Pierrefitte-sur-Seine.

Depuis 1808, on a en outre construit sur le quadrilatère un ensemble d'équipements et de magasins de conservation qui ne peuvent être affectés, a priori, à d'autres usages.

C'est pourquoi il est préférable de ne pas bouleverser cet équilibre, d'autant que nous sommes suffisamment perturbés par ce que nous sommes en train de vivre avec la fermeture, à terme, du site de Fontainebleau.

En deuxième lieu, les besoins immobiliers concernant le site de Pierrefitte-sur-Seine sont évidemment fondés, et nous ne pouvons que nous réjouir d'entendre dire que le financement de l'extension doit être sécurisé, cette réserve foncière devant précisément permettre de répondre aux besoins de stockage dont il est beaucoup question dans le rapport de la Cour des comptes. S'agissant de la réserve foncière de Pierrefitte-sur-Seine, les possibilités d'extension par tranches successives peuvent être très importantes, bien au-delà des 150 kilomètres évoqués par l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic) pour répondre à la problématique spécifique du site de Fontainebleau. Les tranches successives ont également pour avantage de pouvoir cibler les vrais besoins en fonction du moment où l'importance prise par les archives numériques va conduire à inverser la courbe de l'arrivée des archives « physiques ».

Ma troisième remarque porte sur le régime horaire d'une grande partie des agents des Archives nationales, que vous avez relevé. Ce régime horaire remonte à des protocoles datant du début des années 2000, négociés à la suite de mouvements de grève assez importants et sur lesquels il a été compliqué de revenir. En 2012, il avait été envisagé, dans le cadre de la direction générale des patrimoines, un règlement intérieur commun avec les musées, dont les Archives nationales ont été exclues.

La question de l'aménagement horaire est, comme vous le dites, à rapprocher d'un certain nombre d'autres spécificités. Nous rencontrons actuellement des difficultés pour stabiliser les effectifs, notamment sur le site de Pierrefitte-sur-Seine, pour un certain nombre de raisons. Une assistance à maîtrise d'ouvrage vient d'ailleurs d'être lancée pour pouvoir trouver les leviers suffisants pour y parvenir.

À n'en pas douter, des améliorations pourront être apportées concernant l'organisation interne du service, mais il existe également, ainsi que vous l'avez souligné, tout un pan d'interrogations, notamment concernant les régimes indemnitaires des agents des Archives nationales par rapport aux agents relevant de l'administration centrale. Le statut des SCN est en effet quelque peu intermédiaire, et un certain nombre d'agents peut avoir le sentiment d'une relative iniquité, par rapport aux agents de l'administration centrale.

Ceci ressort aussi d'un diagnostic portant sur les risques psychosociaux qui vient d'être mené avec l'ensemble des agents des Archives nationales.

S'ajoute à cela une problématique, assez importante aux Archives nationales, en matière de santé au travail, notamment liée à la portance. On ne peut ignorer qu'un nombre relativement important d'agents connaît des restrictions de charge, au terme de diagnostics établis par la médecine de prévention. Certains sont dits « non-portants ». Cette non-portance va plutôt en s'aggravant au fur et à mesure que le temps passe. Or les archives contemporaines sont aujourd'hui conservées dans des cartons de type « Dimabs », parfois très lourds.

En 2016, soixante-dix aménagements de postes de travail ont été décidés par la médecine de prévention, dont un certain nombre portant sur des restrictions de port de charges, ce qui crée des situations difficiles.

Revoir certaines spécificités des horaires de travail ne peut donc se faire qu'en examinant parallèlement d'autres mécanismes permettant également d'améliorer l'attractivité du site de Pierrefitte-sur-Seine et des Archives nationales en général. Dans le cas contraire, si l'on se contente d'un retour à la règle brutal sans le compenser par un certain nombre d'autres mesures tendant à une meilleure attractivité du site, on risque encore d'aggraver cette problématique.

On le ressent très fortement quand on dirige le service des Archives nationales, les tensions s'aggravant d'année en année.

M. Hervé Lemoine. - S'agissant des missions ou des services ministériels, nous allons tout à fait dans le sens que vous préconisez : un système hybride n'est pas satisfaisant. On voit d'ailleurs que cela se fait souvent au gré des circonstances, et que celles-ci n'ont rien à voir avec un quelconque caractère scientifique ou avec l'objectif des missions que nous poursuivons. Nous souscrivons donc totalement à la préconisation consistant à opter résolument pour l'organisation de véritables missions d'archives au sein des ministères. Afin d'y parvenir - et pour aller dans le sens de la Cour des comptes - il faut réunir tous ceux qui ont la responsabilité de la documentation au sein des ministères, les conseillers de la Cnil, de la Cada, ainsi que ceux qui sont en charge de la réflexion sur l'open data.

Nous souscrivons donc entièrement à la proposition de développer le principe des missions ministérielles et, ainsi que le préconise la Cour des comptes, d'essayer de travailler à la convergence ou à une meilleure association des correspondants informatiques et liberté (CIL), et des personnes responsables de l'accès au sein des administrations (PRADA) au sein de ces missions.

Enfin, vous vous êtes interrogés sur l'absence de projet scientifique, culturel et éducatif au sein de nos trois services nationaux de l'époque : ceci n'était alors pas d'usage dans nos services. C'est une pratique qui vient des musées. On considérait en fait que la doctrine et la pratique archivistiques françaises, extrêmement normatives, étaient suffisantes pour dessiner le cadre de fonctionnement et les missions de ces services.

Nous nous reposions sur la pratique archivistique française (PAF), qui déterminait de façon très précise les missions de nos services. Les inspections des Archives départementales étaient très régulières, moins pour les Archives nationales, mais celles-ci avaient une grande proximité avec la direction des Archives de France, qui produit toujours la norme : nous sommes là dans notre rôle d'administration centrale. Ce n'est d'ailleurs plus le cas de certains secteurs. Pour ce qui est du livre et de la lecture, c'est la Bibliothèque nationale qui produit aujourd'hui la norme, et non le service du livre et de la lecture. En revanche, concernant les archives, ce sont bien les Archives de France, avec la sous-direction de la politique archivistique, qui sont productrices de la norme. C'est la raison de l'absence de projet scientifique dans les deux services spécialisés, mais nous avons engagé nos services à rédiger ces documents, suite à ces échanges, car ceci nous paraît important.

Les services publics d'archives ont d'abord une responsabilité légale : ils conservent des éléments qui ont une valeur probante sur le plan juridique. Ils ont également un rôle administratif. La dimension culturelle et la valorisation sont venues plus tard. Elles sont maintenant très importantes. C'est pourquoi on a désormais jugé nécessaire de réaliser de véritables projets scientifiques, culturels, pédagogiques et éducatifs.

M. Pierre-Frédéric Brau, président de l'association des archivistes français. - Ce rapport nous a semblé très riche et correspond à un bilan parfois quelque peu sévère. On peut y voir aussi des pistes d'amélioration, et il témoigne de la dynamique engagée au sein des Archives nationales.

Pour ce qui est de la pénibilité au travail, qui est rapidement abordée dans le rapport, elle ne doit pas être minimisée. Les archivistes peuvent connaître une certaine polyvalence, mais cela reste un métier très physique - au moins pour une partie du personnel. Des troubles musculo-squelettiques peuvent apparaître, notamment du fait d'une population vieillissante, et poser des problèmes à partir de cinquante ans.

Ces difficultés peuvent bloquer tout un service. Selon le rapport, 30 % des agents ne sont en effet plus en mesure de porter des cartons, ce qui peut avoir des conséquences lourdes sur le bon fonctionnement de la salle de lecture.

Quant au projet scientifique, culturel et éducatif (PSCE), ces outils se développent au sein du réseau des archives - même si tous les PSCE ne sont pas aussi travaillés que ceux que sont en mesure de produire les Archives nationales - et peuvent renforcer la cohésion d'un service, préciser à nouveau ses missions, et expliquer aux décideurs ce que sont les archives. On est en effet parfois victimes a priori de l'image des archives ; l'aspect pédagogique est donc intéressant.

Vous m'avez demandé pourquoi des archives ramenées d'Indochine ou d'Algérie n'ont toujours pas été ouvertes et dorment sur les étagères.

En tant qu'archiviste départemental, je pourrais inviter la Cour des comptes à venir visiter mes dépôts dans l'Yonne : les arriérés constituent une réalité dans l'ensemble des services d'archives.

Un équilibre doit être trouvé entre la sollicitation des usagers, l'accès que l'on doit donner aux informations et les moyens humains et scientifiques alloués au classement. Cette question transparaît également dans le rapport de la Cour des comptes. Les archivistes ne disposent pas toujours de beaucoup de temps pour revenir sur le passé et solder le passif.

En ce qui concerne les Archives nationales d'outre-mer, les fonds ont été rapatriés en catastrophe, pas toujours avec le concours des administrations productrices.

S'agissant des Archives nationales du travail, elles collectent beaucoup d'archives privées, parfois très volumineuses. Certaines entreprises se dotent aujourd'hui de systèmes d'archives et parviennent à valoriser la fonction d'archiviste, tant d'un point de vue organisationnel qu'historique. Cependant, les Archives nationales du monde du travail sont souvent intervenues lors de la fermeture d'entreprises, avec pour toute alternative soit les archives, soit la benne ; la volonté a été de sauver le maximum. L'idée est que, l'archiviste ayant l'éternité pour lui, tout finira par se résorber.

Mme Michèle André, présidente. - Un peu comme en archéologie...

M. Pierre-Frédéric Brau. - À la différence que nos stocks ont déjà été « découverts » ! Les moyens scientifiques et humains ne paraissent pas toujours à la hauteur des enjeux.

M. Gilles Morin, président de l'association des usagers du service public des Archives nationales. - Très franchement, je trouve le rapport de la Cour des comptes d'une excellente qualité. Je crois qu'on le citera à l'avenir comme on l'a fait du rapport Braibant dans les années 1990. Les points abordés me semblent tout à fait pertinents et les recommandations sont fondamentales.

En premier lieu, je dirais que nous revenons de loin ! Nous avons connu des améliorations, mais il reste beaucoup à faire, et nous risquons à l'heure actuelle une nouvelle impasse archivistique. Il y a donc urgence à intervenir sur la question des nouveaux locaux.

Je tiens à insister sur le fait que, pour nous, la nécessité de la construction d'une extension sur le site de Pierrefitte-sur-Seine s'impose. C'est fondamental ! L'inquiétude est en train de naître dans le milieu des historiens à ce propos. L'avenir des Archives nationales en dépend.

En tant que représentant des usagers, j'ai beaucoup utilisé les Archives nationales de Paris, de Fontainebleau, et maintenant de Pierrefitte-sur-Seine. J'ai relevé durant les quinze dernières années une nette amélioration. Nous étions dans une situation de crise absolue au début des années 2000. Le centre de Pierrefitte-sur-Seine et la suppression de fait de Fontainebleau ont conduit à une migration des publics des archives. Le site de Fontainebleau n'a jamais exactement fonctionné comme il aurait dû. Je l'ai fréquenté durant des années : je n'y ai jamais vu plus de quinze personnes, et j'y étais souvent seul au moins une partie de la journée !

Désormais, avec le centre de Pierrefitte-sur-Seine, nous constatons une amélioration réelle : la salle est ergonomique, les communications bien plus rapides, etc.

Néanmoins je serai plus critique sur d'autres points : le service public reste en deçà des attentes. Pour un lecteur, les horaires sont un élément fondamental. Si je voulais être méchant, je dirais que ce sont ceux d'un bureau de poste d'une petite commune...

Mme Michèle André, présidente. - Ne parlez pas d'un point douloureux pour les sénateurs !

M. Gilles Morin. - Vous voyez ce que je veux dire.

Si je ne peux arriver avant 14 heures ou 14 heures 30, je n'y vais pas. Étant donné le temps de transport, ce n'est pas la peine de se déplacer pour finir à 16 heures 45. Nous sommes des centaines de personnes dans cette situation.

La comparaison avec la Bibliothèque nationale de France (BnF) et avec les autres grands pays démocratiques peut être cruelle de ce point de vue. Cela fait quinze ans que nous demandons régulièrement une extension des horaires, notamment le soir, afin de bénéficier au minimum d'une ou deux ouvertures « nocturnes ». On nous répond toujours gentiment en nous disant que l'on étudie la chose mais, visiblement, cela n'a jamais été une priorité pour les Archives nationales. La décision est toujours repoussée : on retombe sur la question des effectifs, mais surtout des conditions d'emploi et des heures supplémentaires. Nous savons pourtant que certains employés seraient volontaires pour travailler le soir. Il fallait le dire !

L'environnement de la Plaine-Saint-Denis pose également problème. Du point de vue des équipements, il n'existe ni boulangerie ni même un distributeur de billets dans le secteur. Les Archives nationales, en liaison avec la communauté de la Plaine-Saint-Denis ou l'université, doivent prendre en main cette question pour qu'un minimum d'équipements soit présent aux alentours du centre.

Second point : il me semble que les Archives nationales vivent trop dans l'entre-soi. Trop peu d'avis extérieurs émanent d'experts et de lecteurs. Il me paraît symptomatique que le projet scientifique, culturel et éducatif ait complètement été réalisé en interne, sans avis extérieur à ma connaissance.

Les entrées des fonds privés, les priorités des classements, les inventaires et les projets de numérisation ou les tris me semblent devoir faire l'objet de véritables débats citoyens ou, en tout cas, d'avis éclairés. Les Archives nationales ne doivent pas, à elles seules - et c'est pourtant ce qui passe à l'heure actuelle - déterminer concrètement ce que seront les recherches futures. En effet, les tris qui sont faits aujourd'hui influeront grandement sur les travaux de recherche des prochaines années.

Le critère prioritaire, on l'a dit, est celui de la place. Les prévisions actuelles m'inquiètent - et je ne suis pas le seul. Nous allons connaître des changements dans les mois à venir avec, selon les prévisions actuelles, des versements assez massifs de 5 kilomètres linéaires. Le problème, me semble-t-il, est résolu par la direction grâce à des tris plus systématiques et drastiques. Je suis assez inquiet de voir que l'émergence de la réflexion scientifique sur cette question coïncide justement avec le moment où l'on a besoin de place : je crains que l'on ne trie les fonds en fonction de la place qu'ils occupent et qu'on écrème beaucoup ceux qui semblent trop volumineux. C'est là un vrai problème. Les avis extérieurs et les partenariats doivent donc être recherchés, notamment avec les universités. Il faut accentuer l'ouverture à la recherche universitaire.

Il me semble également que les Archives nationales doivent approfondir la politique de recherche interne en matière archivistique, et approfondir les échanges.

Je donnerai ici l'exemple du comité consultatif sur l'ouverture des archives de la Seconde Guerre mondiale. Nous avons tenu six réunions au cours desquelles ont été confrontés les différents centres d'archives des Archives nationales, mais aussi extérieurs - préfecture de police, affaires étrangères, etc. Nous avons discuté des pratiques, des problèmes posés. Nous avons également échangé avec des usagers réguliers.

Nous avons débattu des priorités à retenir, comme de la façon de présenter les inventaires ou les fiches pour les jeunes. Tout ceci était positif. Ce genre d'initiatives doit être généralisé. Je crois savoir que la mise en place d'un comité plus large est prévue, mais il me semble que cela ne suffit pas.

L'autre forme d'ouverture possible et souhaitable consiste à suivre les exemples de la BnF ou d'autres centres en matière de fonds non classés. Ceux-ci ont choisi d'associer, dans un certain nombre de cas, de jeunes chercheurs ou des personnes confirmées, notamment retraitées, au classement de fonds, naturellement sous la direction de véritables professionnels.

Il me semble qu'il faudrait aussi adopter une attitude proactive dans la recherche des fonds privés. Il y a, de ce point de vue, un défaut : des fonds importants sont en déshérence. Il faudrait aller voir les ministres lorsqu'ils quittent leurs fonctions plus systématiquement que cela n'a été fait. On ne s'est ainsi pas occupé des archives du parti radical, ou autres, qui moisissent dans des caves parisiennes.

Il conviendrait de trouver des solutions rapides à de tels problèmes.

M. Michel Bouvard. - J'ai eu la chance d'aller vendredi dernier à Pierrefitte-sur-Seine pour l'ouverture au public des archives de Philippe Séguin. J'ai apprécié la grande qualité du travail de ceux qui ont oeuvré sur ces fonds.

Ma première remarque a trait à l'attention qui est portée au devenir des archives électroniques et des choix qui doivent être faits par rapport aux dépôts physiques. C'est un point très important pour les collectivités départementales, qui sont confrontées à des stratégies immobilières et de stockage des documents. Il faut qu'une décision soit maintenant prise sur le devenir de ces archives, car cela engage des moyens publics.

Ma seconde observation porte sur les archives de l'outre-mer. On a souligné que tout n'a pas été exploité. Je confirme que tout n'est pas exploité dans les dépôts d'archives. On doit donc être encore plus attentif aux conditions de conservation. C'est une priorité absolue.

S'agissant des archives de l'outre-mer, c'est l'occasion de rappeler la préoccupation qu'on doit avoir par rapport au fait qu'une partie des archives des périodes françaises outre-mer n'ont pas fait l'objet de microfilms, se trouvent toujours dans les pays devenus indépendants, dans des conditions de conservation qui ne sont pas toujours idéales, et risquent la destruction. On ne peut se désintéresser d'une partie de la mémoire collective du pays et de nos concitoyens.

Enfin, un point a beaucoup intéressé le rapporteur spécial de l'immobilier de l'État que je suis. Ce rapport est en effet révélateur des lourdeurs, des carences et des problèmes globaux de l'immobilier de l'État. Lorsque j'ai lu, page 9, qu'il fallait prendre des décisions sans tarder pour éviter une nouvelle impasse immobilière, ma curiosité a été aiguisée. La page 30 du rapport revient sur les premières infiltrations qui ont eu lieu à Fontainebleau en 1974. Il a fallu vingt ans, suite aux problèmes de stockage, pour décider du bâtiment provisoire, tenir compte de sa durée d'achèvement et des problèmes d'amiante, etc. Il y a lieu de s'interroger sur le décalage entre les constats et le moment où les décisions ont été prises en matière de politique immobilière.

Première question : qu'est-ce qui prime dans les décisions, la position de l'Oppic ou celle des utilisateurs ? Cette question n'est pas innocente au regard des problématiques qui existent aujourd'hui autour du quadrilatère Rohan-Soubise.

J'ai siégé en tant que représentant de notre assemblée dans les deux réunions du Conseil de l'immobilier de l'État évoquées dans le rapport, le 16 décembre 2015 et le 10 février 2016. Je remercie la Cour des comptes d'avoir souligné que nous nous sommes interrogés - après avoir validé le fait que quelque chose pouvait être réalisé dans le carré Soubise - sur le fait de savoir si les conditions de conservation et d'exploitation seraient idéales. Sommes-nous sûrs que les coûts qui nous ont été présentés seront respectés, compte tenu des dérives qu'on a observées sur d'autres opérations conduites par le même ministère avec le même Oppic, dans le quadrilatère Richelieu ou encore concernant la BnF ?

Ceci m'amène à poser deux dernières questions : premièrement, en matière de politique immobilière de la culture, tire-t-on les enseignements de ce qui est fait avec les autres opérateurs ? Existe-t-il des partages d'expériences entre opérateurs - et singulièrement avec la Bibliothèque nationale, puisque, même s'il ne s'agit pas de métiers identiques, ils sont tout de même voisins ? Essaie-t-on de mutualiser certaines fonctions et de réaliser quelques économies ?

Deuxièmement, quel travail est-il mené sur les coûts de conservation des documents ? Lorsque les conditions ne sont pas idéales, il peut y avoir des coûts résultant de la nécessité de conservation des documents déposés. Y a-t-il des analyses réalisées sur les coûts à long terme, au regard des solutions immobilières parfois plus coûteuses qui peuvent être présentées, et qui supposent une vision en profondeur ?

M. Michel Canevet. - Je remercie la Cour des comptes d'avoir réalisé ce diagnostic à la fois précis et éclairant sur ce sujet assez préoccupant des archives, en espérant que l'administration puisse prendre en compte les observations qui ont été formulées, et qui me paraissent tout à fait pertinentes.

Je souhaiterais savoir, en complément de ce qu'a évoqué Michel Bouvard, quel est aujourd'hui le niveau de numérisation des Archives nationales. Quel pourcentage cela représente-t-il ? En matière d'open data, comment se positionnent les Archives nationales ?

S'agissant des besoins futurs de locaux et au regard de ce qui a été dit sur la manque de services autour de la Plaine-Saint-Denis, ne serait-il pas opportun de prévoir une nouvelle implantation plutôt qu'une extension de Pierrefitte-sur-Seine ? N'est-ce pas une option que l'on pourrait envisager ?

Par ailleurs, les conditions d'accueil des usagers sur les différents sites sont-elles bonnes ? J'ai entendu qu'elles l'étaient pour Pierrefitte-sur-Seine, mais le sont-elles sur les autres sites, en dehors de Fontainebleau ?

Pierre-Frédéric Brau a évoqué les conditions de travail : existe-t-il une mission, au sein des directions, concernant la réflexion et l'aide à l'organisation du travail ? La situation par rapport aux risques de troubles musculo-squelettiques rend en effet nécessaire de prendre en compte cette problématique de façon spécifique, si l'on ne veut pas arriver à des difficultés de fonctionnement dans les établissements dont vous avez la charge, ainsi que dans l'ensemble du réseau des archives du territoire national.

M. Yannick Botrel. - Je souhaiterais intervenir sur un point particulier qui me semble déterminant. Il s'agit de l'informatisation et de la consultation en ligne de certaines archives, par ailleurs libres d'accès.

Dans le département des Côtes-d'Armor, dont je suis l'élu, un certain nombre d'archives sont aujourd'hui consultables en ligne, comme l'état-civil jusqu'en 1905, les cadastres anciens, les recensements, les délibérations du conseil général depuis l'origine. C'est un véritable service public qui a été rendu à cet égard. La salle de consultation a d'ailleurs été vidée des quatre cinquièmes des personnes qui s'y rendaient habituellement, dont beaucoup parcouraient de grandes distances pour s'y rendre.

Un tel travail peut-il être conduit sur les Archives nationales ? S'agissant des Archives nationales de l'outre-mer, un certain nombre de dossiers individuels sont consultables, mais sur place uniquement. J'ajoute qu'aucune information n'est communiquée par les services. C'est compréhensible, mais on ne peut que le déplorer. Il faut se rendre impérativement à Aix-en-Provence, et ce n'est pas facile pour tout le monde, d'autant que les amplitudes horaires peuvent pénaliser les chercheurs.

Existe-t-il, s'agissant de l'informatisation d'un certain nombre de documents et de la communication en ligne, une politique prospective des Archives nationales ou des Archives nationales d'outre-mer ?

Mme Michèle André, présidente. - Hervé Lemoine, vous avez rapidement évoqué la coordination entre les Archives nationales et les Archives départementales. Comment cela se passe-t-il ? Êtes-vous satisfait ?

Par ailleurs, existe-t-il une différence de coûts entre les expositions physiques et les expositions via Internet ? Que peut-on mettre en oeuvre sur le plan pédagogique ?

M. Hervé Lemoine. - Le sénateur Bouvard m'a interrogé à propos des archives électroniques, qui sont l'une de nos priorités.

Ceci a été souligné dans le rapport de la Cour des comptes. Nous avons deux grands programmes. Le premier est VITAM, destiné spécifiquement aux archives centrales de l'État et il sera développé aux Archives nationales. C'est en 2012 que ce projet a été intégré au projet scientifique des Archives nationales, à la demande des Archives de France. Nous avons joué notre rôle de tutelle et avons pesé pour que cette dimension soit intégrée au projet de modernisation des archives nationales. Il nous paraissait essentiel de prendre en compte dès aujourd'hui la problématique de l'archivage électronique pérenne.

Nous disposons par ailleurs, pour ce qui est des départements, d'une déclinaison de VITAM, « Archives départementales-Essor » (AD-ESSOR). Nous avons réalisé un tour de France numérique sur deux ans, de façon à rencontrer les différents acteurs, afin de les préparer à l'univers numérique. Notre mission consiste à accompagner les collectivités pour les amener à développer, avec leur direction des services informatiques, le moyen d'accueillir et de développer des plates-formes d'archivage électronique.

S'agissant des archives de l'outre-mer, il existe un portail dénommé Irel, qui est un portail de recherche en ligne assez ancien. Il a été pionnier en son temps. Nous travaillons aujourd'hui à l'élaboration d'un nouvel outil d'accès aux instruments de recherche consacrés aux Archives nationales de l'outre-mer.

Le sénateur Botrel a raison : il y a moins d'accès en ligne à des dossiers complets des Archives nationales de l'outre-mer - mais il faut dire qu'il en existe beaucoup - que dans d'autres séries ou sous-séries d'archives. Néanmoins, on a quand même accès à l'ensemble des instruments de recherche.

On peut regretter que la numérisation et l'accès en ligne d'un certain nombre d'informations aient vidé les salles de lecture, notamment en matière d'état-civil, mais lorsque nous avons un lecteur physiquement présent en salle de lecture, nous en avons potentiellement cent quarante en ligne. Le rapport est vertigineux. Certes, nous avons physiquement moins de lecteurs dans nos salles, mais nous n'avons jamais eu autant de personnes qui consultent des documents en ligne.

Pour autant, ce qui est numérisé et en ligne ne correspond qu'à une toute petite fraction du patrimoine gigantesque que nous possédons. C'est l'héritage de notre administration plusieurs fois séculaire. Nous disposons de milliers de kilomètres linéaires d'archives historiques conservées pour l'éternité. On estime aujourd'hui qu'entre 5 % et 7 % du patrimoine archivistique est numérisé et accessible en ligne.

Ceci représente près de quatre cents millions de documents, ce qui est gigantesque et sans commune mesure avec la Bibliothèque nationale, par exemple, à travers Gallica. Plus de deux milliards de pages sont en effet lues par an ! Le portail France Archives, qui constitue une sorte d'agrégateur de recherche, a pour objet de faire en sorte que quelqu'un qui, aujourd'hui, effectue une recherche sur autant de sites Internet d'archives qu'il y a de services publics d'archives, ne pose à l'avenir qu'une seule fois sa question, tous les sites étant « moissonnés » par cet agrégateur de recherche.

M. André Gattolin, rapporteur pour avis. - Encore faudrait-il une ergonomie intelligente du moteur de recherche. L'arborescence du site de l'Anom, qui est cité comme exemple, n'est pas très conviviale !

M. Hervé Lemoine. - Il a été exemplaire, mais il est aujourd'hui dépassé. C'est bien pourquoi le portail France Archives constitue un agrégateur de données qui fonctionne sur les technologies du web sémantique. Les utilisateurs poseront leur question comme ils le font sur Google, et obtiendront des réponses sans pour autant connaître toute la complexité de l'organisation des fonds d'archives. On est donc parti d'une logique totalement différente.

M. Michel Bouvard. - Où en est-on des archives non numérisées et non transférées qui demeurent en Afrique du Nord ?

M. Hervé Lemoine. - Il existe trois fonds très importants. Les deux premiers sont ceux de l'Afrique Occidentale française et de l'Afrique Équatoriale française. D'autres fonds, au Vietnam, correspondent aux fonds de l'ancienne Indochine française.

Pour ce qui concerne l'Afrique Occidentale française, nous avons envoyé une mission technique il y a deux ans, afin de déterminer l'état physique des archives.

M. Michel Bouvard. - Ma question porte sur les archives relatives à la période française en Algérie, qui concernent beaucoup de nos concitoyens. Les documents ne sont pas transférés, et les conditions de conservation sont aléatoires, avec des risques de détériorations.

M. Hervé Lemoine. - C'est un problème à part entière et très singulier. Nous avons un différend diplomatique avec l'Algérie, qui revendique la propriété des archives que nous avons rapatriées et qui sont conservées à Aix-en-Provence.

M. Michel Bouvard. - Tout cela peut être microfilmé. On a eu le même problème avec l'Italie.

M. Hervé Lemoine. - Ces archives représentent 10 kilomètres linéaires. Certaines engagent la vie privée. On ne peut donc tout numériser ni tout rendre accessible.

Il n'est absolument pas normal que certains fonds de cette période ne soient pas définitivement classés. C'est pourquoi j'ai demandé aux Anom, depuis trois ans, d'affecter en permanence trois conservateurs sur le classement de ces fonds. Cela avance maintenant bien. Une opération massive de numérisation ne sera possible que lorsqu'ils seront entièrement classés.

Nous avons rétabli avec le gouvernement algérien des relations de travail plus constructives depuis deux ans, de façon à pouvoir avoir accès aux fonds d'archives conservés en Algérie, ce qui n'était pas le cas auparavant. Nous avons obtenu, il y a un an et demi, le versement des instruments de recherche qui nous permettent d'avoir une idée de la physionomie des fonds. En revanche, je n'ai aucune idée de leur état sanitaire, car je n'ai jamais eu la possibilité d'avoir accès aux fonds conservés en Algérie, bien que je m'y sois rendu six fois.

Nous en sommes aujourd'hui à un partage d'informations qui concernent surtout les instruments de recherche, afin de tenter de déminer le problème de revendications du gouvernement algérien quant à la propriété de ces fonds, dont il demande le retour, auquel nous opposons le fait qu'il s'agit d'archives produites par l'administration française au moment où l'Algérie dépendait de celle-ci. Pour nous, ces archives relèvent donc de la domanialité publique française.

Je suis prêt à vous en parler plus longuement. C'est un sujet fort complexe, sur lequel nous travaillons avec beaucoup d'attention.

Enfin, concernant l'aspect immobilier, il ne faut pas croire que la politique de collecte des archives se fait uniquement en fonction des kilomètres linéaires disponibles dans nos bâtiments. Ce ne serait guère scientifique. Ce n'est pas en fonction de ce critère que nous devons nous déterminer.

Certes, il existe un enjeu à pouvoir nous doter des bâtiments nécessaires à la conservation de ces archives, mais le premier enjeu - et cela vaut pour l'ensemble des services publics d'archives - réside pour moi dans la sélection en amont et la collecte. Gilles Morin considère que 5 kilomètres linéaires, c'est trop peu. Je pense que c'est presque trop. Nous conservons aux Archives nationales, sur le site de Paris, des papyri mérovingiens jusqu'à des documents allant jusqu'en 1790, recouvrant ainsi près de douze siècles d'histoire. Ils représentent près de 20 kilomètres linéaires. Nous ne sommes pas totalement amnésiques ni ignorants au sujet de cette période. Or, sur la seule année 2014, nous avons collecté 20 kilomètres linéaires d'archives définitives, après élimination et sélection !

En un an, nous collectons donc aujourd'hui autant que ce que nous avons collecté pour documenter mille deux cents ans d'Histoire. Ceci démontre que nous sommes dans une phase d'accélération de la production administrative et documentaire. Nous en faisons nous-mêmes le constat : la révolution bureautique, qui a été suivie par la révolution informatique, a eu pour effet paradoxal de multiplier les supports numériques, mais nous avons également à côté une production documentaire analogique qui n'a jamais été aussi importante. Loin de servir la recherche, elle la dessert selon moi. Trop d'informations tue l'information. Quand nous disposons de séries de centaines de mètres linéaires de documents, nous n'arrivons pas nous-mêmes, historiens, à effectuer notre travail, car l'appréhension d'une telle masse est si lourde qu'elle rend toute recherche impossible.

Beaucoup d'historiens de la période contemporaine utilisent aujourd'hui des sources secondaires et publiées plutôt que les sources premières que sont les archives, parce qu'ils sont rebutés par le volume et la complexité de ces archives. Le problème est aggravé par la réforme des études - en particulier la suppression de la thèse d'État. J'ai personnellement mis dix ans pour soutenir ma thèse d'État. Les délais n'étaient à l'époque pas les mêmes. On ne peut dire à un chercheur qui travaille aujourd'hui sur un sujet contemporain qu'il doit dépouiller 6 kilomètres linéaires d'archives. En six à huit mois, c'est impossible.

La question immobilière ne doit donc pas résumer la stratégie en termes de politique de sélection et de collecte. C'est un problème qui se pose en amont.

Pour répondre plus spécifiquement à votre question sur l'aspect immobilier, le rapport de la Cour des comptés nous invite à ne pas allonger davantage les délais pour nous doter des bâtiments nécessaires à la poursuite de ladite collecte. J'entends les réserves que vous émettez au sujet de l'Oppic et de sa capacité à assurer la maîtrise d'ouvrages dans des conditions optimales. Ce n'est pas de mon ressort, mais de celui du secrétariat général de notre ministère. Les Archives nationales et les Archives de France sont là dans un rôle de prescripteur. Nous exprimons des besoins, qui sont suivis par l'Oppic.

J'espère que tout est optimal en termes de réalisation et de coûts. Je n'ai pas lieu de penser le contraire, mais cela ne relève pas directement de ma responsabilité.

S'agissant de la numérisation et de l'open data, beaucoup de législations se surajoutent au seul code du patrimoine. Nous essayons d'en tenir compte. Je pense à la loi dite « Lemaire », ou à la loi dite « Valter ». Nous essayons de faire en sorte que les évolutions législatives s'articulent avec les dispositions du code du patrimoine, afin de favoriser l'accessibilité des archives.

M. Gilles Morin. - Je voudrais dire mon accord avec Françoise Banat-Berger sur un point important : la question du site de Paris. Pour les historiens, il est très important de conserver le caractère patrimonial de ce lieu, ne serait-ce que pour des raisons pédagogiques. C'est également un lieu très utilisé par les chercheurs.

En second lieu, comment sont réalisés les tris et sur quels critères ? Ceci mérite des débats qui ne peuvent pas être qu'internes.

M. Pierre-Frédéric Brau. - L'association des archivistes français n'a pas de doctrine quant au fait de savoir s'il faut ou non fusionner les services à compétence nationale. Elle insiste néanmoins sur leur nécessaire coordination, qui doit être très réelle.

On a également évoqué la question des missions et des services ministériels d'archives. Sans prendre parti, il nous semble important qu'une réflexion soit entamée sur la chaîne archivistique, du producteur jusqu'à la conservation, assurée par les services à compétence nationale. Les Archives nationales ne doivent pas être considérées comme un simple réceptacle de tout ce qui se déverse des ministères, mais doivent pouvoir intervenir en amont.

De la même façon, il convient que les besoins des ministères soient pris en compte. Ceux-ci rencontrent aussi des problèmes immobiliers et certains d'entre eux sont confrontés au regroupement des ministères et à la rationalisation des implantations, qui font perdre des capacités de stockage intermédiaire, d'où une pression accrue sur la collecte.

M. Hervé Lemoine. - La coordination des services nationaux avec les archives départementales est essentielle pour nous. Beaucoup d'archives publiques produites par les services centraux de l'État et les services déconcentrés sont très complémentaires. Une politique de collecte s'évalue d'un point de vue national, en tenant compte de la part prise par les Archives nationales pour les organes centraux, et par les Archives départementales pour les services déconcentrés de l'État - d'où l'intérêt du portail France Archives, qui permettra au chercheur de gommer pour partie la diversité institutionnelle.

S'agissant des expositions et de la politique de valorisation, nous aidons financièrement les Archives départementales. Avec les Archives nationales, nous souhaitons favoriser la coopération lorsque des sujets permettent de valoriser des fonds provenant de différents services. Je souhaite également que certaines expositions remarquables des Archives départementales puissent être remontées à Paris, aux Archives nationales.

Cela se fait aujourd'hui facilement pour les musées. Ce n'est pas le cas dans le secteur des archives. Je trouve cela dommage, car bien des choses formidables se font dans les départements.

Mme Sophie Moati. - La première question posée par le rapporteur spécial concerne la priorisation des recommandations que l'on pourrait proposer.

Les plus urgentes sont liées aux aspects immobiliers, même si ceci ne détermine pas toute la politique archivistique. Il s'agit de notre recommandation n° 6 sur les études préalables à l'extension du site de Pierrefitte-sur-Seine, et de la recommandation n° 1, qui lui est liée - réaliser tous les trois ans des études prospectives de collecte d'archives. Il nous semble qu'il existe sur ce point une carence et une défaillance forte du ministère et des services. Ces études doivent enfin être coordonnées et consolidées par le SIAF. Je suis sûre qu'Hervé Lemoine y est parfaitement prêt.

Notre recommandation n° 2 peut paraître facile et anodine. Elle devrait selon nous avoir des effets vertueux. Il s'agit de la publication d'informations publiques sur les arriérés de classement et l'arrivée de nouvelles archives. Il est important de publier ce genre d'informations.

L'un de vous a estimé qu'il existait trop d'entre-soi. Il n'y a pas non plus suffisamment d'informations publiques dans ce domaine très important pour les chercheurs et le public en général. C'est en outre une incitation forte à développer autour de ces questions des politiques appropriées. Il s'agit là d'une action très rapide à mettre en oeuvre.

Nos autres recommandations peuvent nécessiter des délais, notamment en matière de règlement intérieur de conditions d'emploi, les instances représentatives du personnel devant nécessairement être consultées.

La constitution d'un établissement public suppose un certain nombre d'étapes. Il faut aussi discuter avec les différents ministères du choix du mode d'organisation. Tout cela n'est pas immédiat, mais peut être immédiatement engagé.

Enfin, la modification de la composition du Conseil supérieur des archives est sûrement un élément intéressant, mais n'est peut-être pas le plus important dans l'ordre des urgences. Ceci suppose au demeurant une loi.

Je voudrais répondre à deux points particuliers.

Tout d'abord, à propos de l'établissement public national, je remercie Hervé Lemoine d'être un lecteur attentif des rapports de la Cour des comptes et d'avoir relevé que nous sommes généralement peu favorables à la multiplication des établissements publics -notamment dans ce ministère mais pas seulement - du fait des surcoûts liés à leur constitution.

Précisément, si nous vous proposons aujourd'hui cette recommandation, c'est que nous avons des motifs sérieux de le faire. Il ne s'agit pas de regrouper les trois services en un seul établissement public national dans une logique d'économies, mais il nous semble que cette évolution, compte tenu du niveau de maturité atteint par les Archives nationales n'aurait, sans surcoût notable, en envisageant l'adjonction d'un agent comptable et probablement la constitution d'un service informatique commun, que des avantages pour chacun des trois centres.

La mutualisation des moyens, de l'expérience et de l'expertise développées par les Archives nationales, ainsi que de certaines expertises spécifiques développées dans les deux centres spécialisés, serait vertueuse.

J'ajoute qu'un grand nombre des problèmes identifiés dans le rapport - gestion des ressources humaines, dialogue social - nous invite à penser, alors que la situation perdure depuis des dizaines d'années, qu'il faut absolument un opérateur public responsable de sa gestion interne, du dialogue avec ses personnels, de l'organisation de ses relations avec les usagers et les producteurs d'archives. Cela nous semble constituer un élément de bien meilleure gestion, de responsabilisation et d'oxygénation du service des Archives nationales.

Il faut franchir cette nouvelle étape. Les solutions statutaires ne peuvent tout résoudre, mais il nous semble que le moment est venu.

Enfin, s'agissant de l'immobilier, soyons clairs : la Cour des comptes ne propose pas la disparition des Archives nationales du quadrilatère Rohan-Soubise.

Nous soulignons simplement - la cause semble entendue - qu'il faut supprimer le site de Fontainebleau. L'extension du site de Pierrefitte-sur-Seine est indispensable, et nous pensons qu'il serait irresponsable de penser et de concevoir des études préalables sur l'extension du site de Pierrefitte-sur-Seine sans examiner la question de la pertinence du maintien de la localisation d'un certain nombre de fonds sur le quadrilatère.

Notre vision n'est pas étroitement comptable : nous considérons normal et naturel de maintenir un centre des Archives nationales au sein du quadrilatère. Un certain nombre de fonds ont été conçus pour y rester, mais vous savez comme moi que la question des fonds notariaux n'a pas été réglée, alors que des monceaux d'archives doivent être collectés. Quelle est la justification, surtout dans la perspective de l'archivage électronique, de les maintenir au coeur du Marais ? Aucune, nous semble-t-il ! En tout cas, la question mérite d'être posée clairement.

Deuxièmement, il nous semble qu'il existe des problèmes de normes de conservation sur ce site qui doivent être exposés et pris en compte. Je veux bien que seuls 17 kilomètres linéaires soient consacrés aux siècles qui nous ont précédés, mais il faut aussi intégrer l'idée qu'un grand nombre de destructions ont permis de réduire ce périmètre.

Nous souhaitons simplement que ce bâtiment soit mis aux normes. Or, cela coûte très cher pour un tel site historique. Tout ne justifie pas d'être intégré dans le quadrilatère. Nous voulons que l'ensemble des fonds soit réexaminé et que l'on prenne calmement une décision.

Les décisions que vous prendrez sur l'extension de Pierrefitte-sur-Seine auront des effets en 2024 et jusqu'en 2030. Je ne souhaite pas que l'on se réunisse à nouveau dans quelques années pour évoquer un problème de saturation immobilière.

Mme Michèle André, présidente. - Merci, madame la présidente, pour votre passion, votre connaissance du dossier et la manière dont vous l'avez présenté. Nous avons beaucoup apprécié cette fin de matinée.

Je remercie chacun d'entre vous pour la qualité de ses réponses et la franchise avec laquelle vous vous êtes exprimés.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de M. Vincent Éblé et André Gattolin.

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES