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Pour que le « crime ne paie pas » : consolider l'action de l'AGRASC (Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués)

15 février 2017 : Pour que le « crime ne paie pas » : consolider l'action de l'AGRASC (Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués) ( rapport d'information )

B. UNE STRUCTURE LÉGÈRE MAIS SOLLICITÉE DE TOUTES PARTS

1. Une structure légère

En 2016, le budget prévisionnel de l'AGRASC s'élève à 6 millions d'euros, contre 2,4 millions d'euros en 2011. Les dépenses de fonctionnement (de l'ordre de 50 % du budget) permettent la valorisation et la gestion des biens mobiliers (qui comprennent les frais de gardiennage) et la valorisation et la cession des biens immobiliers.

a) Une trentaine d'agents

Les dépenses de personnel représentent environ un tiers du budget de l'AGRASC en 2016. Ses effectifs, relativement modestes, sont passés de 12 à 31 équivalents temps plein (ETP) entre le 31 décembre 2011 et le 31 décembre 2016.

Il s'agit majoritairement de personnels en détachement ou mis à disposition par leur ministère d'origine (ministère de la justice, de l'intérieur ou des finances).

En 2016, sur 34 postes budgétés, 31 ont été effectivement pourvus, à la suite de départs mais aussi en raison de la vacance d'un poste de magistrat. Les administrations d'origine auraient, selon l'analyse de l'AGRASC, des réticences à pourvoir les détachements demandés en raison de leurs propres vacances de postes.

La direction de l'AGRASC s'inquiète d'une rotation des personnels relativement importante. L'inadéquation entre, d'une part, la rémunération perçue et, d'autre part, l'implication et le niveau de technicité requis par ces postes pourrait fragiliser la stabilité de l'Agence mais aussi limiter son attractivité.

En tout état de cause, les dispositions applicables aux agents détachés à l'AGRASC ne devraient pas être moins favorables que l'application du droit commun. Ainsi par exemple, il a fallu attendre le début de l'année 2017 pour permettre l'application à l'AGRASC - qui en était jusqu'alors exclue - de la prime d'intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l'État37(*). Le plafond annuel de la prime d'intéressement a été fixé à 300 euros38(*).

En outre, le positionnement interministériel de l'Agence pose, comme pour toutes les structures de cette nature, la question des inégalités de traitement entre des agents issus de ministères différents.

b) Des locaux loués au Conseil d'État

L'AGRASC a d'abord été localisée avenue de Ségur, à Paris puis, à partir de 2012, elle a sous-loué des locaux au Conseil d'État, situés 98-102 rue de Richelieu à Paris39(*). Une convention a été signée entre l'AGRASC et le Conseil d'État, précisant les modalités d'utilisation et de remboursement du loyer et des charges.

Le loyer s'élève à 0,4 million d'euros et les charges à 0,13 million d'euros, soit un loyer (hors charges) au mètre carré de l'ordre de 500 euros. Pour les bureaux, le prix au mètre carré (fin 2010) était fixé à 398 euros, conformément au ratio fixé par France Domaine (400 euros par mètre carré à Paris, hors taxes et hors charges).

Disposant d'une surface totale 647 m2 auxquels s'ajoutent 38 m2 de locaux de stockage d'archives et de deux emplacements dédiés au stationnement de véhicules, la surface par poste de travail paraît plutôt élevée (19 m2 par poste de travail, contre un objectif fixé par France Domaine de 12 m2 de surface utile nette par poste de travail). Toutefois, selon l'AGRASC, « une partie importante de la surface n'est pas utile car constituée de surfaces de circulation ou encombrée par des goulottes techniques ». La convention entre le Conseil d'État et l'AGRASC ne précisant pas la surface utile nette, il est difficile de porter une appréciation objective sur ce point.

Interrogée en avril 2016, la direction de l'AGRASC a indiqué que « compte tenu de l'augmentation de ses effectifs et de l'impossibilité d'obtenir sur place des surfaces supplémentaires, l'Agence a entrepris des démarches en vue de déménager »40(*). En janvier 2017, elle indiquait être toujours en attente, dans la mesure où certains locataires actuels du bâtiment (et notamment la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique) pourraient prochainement le quitter.

Grâce à des effectifs et des dépenses modestes mais aussi en raison de l'importance de ses recettes, notamment issues des sommes saisies et placées à la Caisse des dépôts et consignations, l'AGRASC a pu dégager, chaque année, un excédent. En 2014, à son maximum, le fonds de roulement cumulé de l'AGRASC était évalué à environ 8 millions d'euros.

2. Une agence victime de son succès : limiter les sollicitations et assurer la transparence
a) Le mirage du « magot »

Le principe de l'autofinancement de l'AGRASC et l'importance des saisies réalisées, notamment les sommes enregistrées sur les comptes de l'AGRASC à la Caisse des dépôts et consignations, peuvent créer une certaine confusion.

Bien que soient enregistrés plus de 800 millions d'euros sur les comptes de l'AGRASC à la Caisse des dépôts et consignations, bien qu'en 2015, elle assure le suivi de 730 immeubles saisis et de plus de 20 000 biens meubles saisis d'une valeur supérieure à 1,5 milliard d'euros, ces sommes n'appartiennent ni à l'AGRASC, ni à l'État.

Comme le soulignait Jean-Luc Warsmann dès 2010, « l'Agence n'aura à gérer que des flux en attente. Si une confiscation est prononcée, les fonds correspondants seront versés au Trésor public, ou bien ils serviront à indemniser les victimes ; si une relaxe est prononcée, la personne dont un bien a été saisi sera remboursée ».

La distinction fondamentale entre saisies et confiscations n'est pas toujours comprise et peut conduire à imaginer que l'AGRASC dispose d'un « magot » au montant particulièrement élevé et, par conséquent, à envisager que l'AGRASC finance toutes sortes d'actions.

Cet argument a pu être utilisé pour confier à l'AGRASC le financement de l'indemnisation des lanceurs d'alerte lors de l'examen du projet de loi relatif à relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

b) La rançon du succès : un élargissement progressif des champs financés par l'AGRASC

Lors de la création de l'AGRASC, en 2011, il était prévu que « l'Agence veille à l'abondement du fonds de concours recevant les recettes provenant de la confiscation des biens mobiliers ou immobiliers des personnes reconnues coupables d'infraction en matière de trafic de stupéfiants »41(*).

Ce fonds de concours ayant été créé dès 199542(*), il s'agissait alors simplement d'adapter le droit existant à la création de l'AGRASC. L'Agence examine la décision de confiscation et, si la personne concernée a été reconnue coupable d'infraction en matière de trafic de stupéfiants, verse le produit de la confiscation à la Mildeca.

Dans ce cadre, l'AGRASC ne dispose donc d'aucun pouvoir d'appréciation : elle « veille à l'abondement du fonds de concours ».

La loi du 13 novembre 201443(*) a complété ces dispositions, en prévoyant que « l'Agence peut également verser à l'État des contributions destinées au financement de la lutte contre la délinquance et la criminalité organisée ».

Alors que le fonds de concours Mildeca est abondé « automatiquement » par le produit de la confiscation de certains biens, il s'agit ici de donner la possibilité à l'Agence - par le biais de son conseil d'administration - d'utiliser une partie de son fonds de roulement pour financer une politique publique spécifique, à savoir la lutte contre la délinquance et la criminalité organisée.

Aussi et contrairement à ce qu'indiquait Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, à l'Assemblée nationale lors de la présentation de cette disposition, il ne s'agit pas « d'accroître ses possibilités de contribution financière en matière de lutte contre la délinquance et la criminalité, actuellement limitée aux trafics de stupéfiants », mais de lui reconnaître la possibilité, pour la première fois, d'utiliser son fonds de roulement pour financer une politique publique.

(1) Le financement du fonds « repentis »

En l'occurrence, comme le précisait alors Bernard Cazeneuve, il s'agissait plus particulièrement du « financement de la procédure relative à la protection des collaborateurs de justice. En effet, faute notamment de financement, ce dispositif mis en place par la loi du 9 mars 2004, n'a toujours pas pu être mis en oeuvre ».

Si la formulation retenue par la loi (le « financement de la lutte contre la délinquance et la criminalité organisée ») était large, l'intention initiale du législateur visait alors uniquement à permettre de financer le fonds « repentis ».

Collaborateurs de justice ou « repentis »

Aux termes de l'article 132-78 du code pénal « la personne qui a tenté de commettre un crime ou un délit est, dans les cas prévus par la loi, exempte de peine si, ayant averti l'autorité administrative ou judiciaire, elle a permis d'éviter la réalisation de l'infraction et, le cas échéant, d'identifier les autres auteurs ou complices.

« Dans les cas prévus par la loi, la durée de la peine privative de liberté encourue par une personne ayant commis un crime ou un délit est réduite si, ayant averti l'autorité administrative ou judiciaire, elle a permis de faire cesser l'infraction, d'éviter que l'infraction ne produise un dommage ou d'identifier les autres auteurs ou complices.

« Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables lorsque la personne a permis soit d'éviter la réalisation d'une infraction connexe de même nature que le crime ou le délit pour lequel elle était poursuivie, soit de faire cesser une telle infraction, d'éviter qu'elle ne produise un dommage ou d'en identifier les auteurs ou complices.

« Aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement de déclarations émanant de personnes ayant fait l'objet des dispositions du présent article. »

Par ailleurs, l'article 706-63-1 du même code prévoit notamment que « les personnes mentionnées à l'article 132-78 du code pénal font l'objet, en tant que de besoin, d'une protection destinée à assurer leur sécurité. Elles peuvent également bénéficier de mesures destinées à assurer leur réinsertion.

« En cas de nécessité, ces personnes peuvent être autorisées, par ordonnance motivée rendue par le président du tribunal de grande instance, à faire usage d'une identité d'emprunt. »

C'est la commission nationale de protection et de réinsertion qui décide de l'attribution des mesures de protection.

Selon les informations transmises par l'AGRASC, à la suite d'une décision de son conseil d'administration, « une convention a été conclue le 24 mars 2015 avec le directeur général de la police nationale, qui prévoit le financement du programme des repentis à hauteur de 450 000 euros par an sur trois ans. Faute de financement, ces dispositions, adoptées depuis plus de 10 ans, n'avaient connu aucune traduction concrète. » En 2015, pour la première fois, un versement a été effectué au fonds et environ 200 000 euros ont été consommés.

Toutefois, ces sommes pourraient s'avérer rapidement très insuffisantes car les mesures de protection - décidées par la Commission nationale de protection et de réinsertion44(*) - ont été élargies en 2016, sous certaines conditions aux témoins45(*) et aux victimes de la traite des êtres humains et de proxénétisme46(*).

Une augmentation de montant « ponctionné » sur l'AGRASC devra donc sans doute être envisagée.

(2) Un « retour sur investissement » pour motiver les services de police judiciaire et le ministère de la justice

S'appuyant sur la rédaction large retenue par le législateur, l'AGRASC a décidé d'instaurer un autre prélèvement sur son fonds de roulement afin d'intéresser les services de police judiciaire et le ministère de la justice. Pourtant, deux dispositifs d'intéressement existent déjà : l'un relève de la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca), l'autre des juridictions.

Le fonds de concours « Mildeca » et les saisies attribuées aux services

La Mildeca répartit le produit du fonds de concours (en moyenne 12 millions d'euros par an) entre la gendarmerie (65 %), la police (35 %), la justice (20 %) et ses propres missions (10 %) et son directeur notifie aux ministères concernés le montant qui leur est ainsi attribué pour financer des projets susceptibles de financer la lutte contre le trafic de drogues.

Selon la Mildeca, ces fléchages seraient bien identifiés par les services enquêteurs et permettraient de les motiver ; « l'argent des stupéfiants finance la lutte contre les stupéfiants » selon les termes des responsables de la Mildeca entendus.

Toutefois, il existe un délai entre l'ouverture et la liquidation des crédits, entraînant, chaque année, le report des crédits47(*). Selon la Mildeca, le décalage en gestion résulte de difficultés pour les ministères concernés (notamment le ministère de l'intérieur et les douanes), qui utilisent ces fonds pour des achats de matériels alors qu'ils recourent habituellement, pour de tels achats, à des marchés publics « classiques ».

Il existe également la possibilité, pour les magistrats, d'attribuer aux services d'enquête des biens meubles saisis48(*) pour éviter qu'ils n'encombrent les greffes des tribunaux : en 2015, ces « saisies-attributions » auraient concerné 663 véhicules sur 30 000 véhicules saisis environ.

Malgré l'existence de ces deux dispositifs d'intéressement, « sur décision de son conseil d'administration en date du 27 février 2015, prise au vu de l'excédent budgétaire de 4,8 millions d'euros constaté à la clôture de l'exercice 2014, l'AGRASC a décidé de financer à concurrence de 4,9 millions d'euros et par prélèvement sur son fonds de roulement (7,9 millions d'euros), des actions de lutte contre la délinquance et la criminalité organisée qui lui seraient proposées lors du conseil d'administration suivant par le ministère de la justice et par les trois directions chargées des missions de police judiciaire (DGPN, DGGN, DGDDI).49(*) »

Cette opération s'est répétée en 2016 : 7 millions d'euros ont ainsi été distribués. La clé de répartition est la suivante :

- « 50 % soit 3,5 millions d'euros pour le ministère de la justice ;

- « 50 % soit 3,5 millions d'euros pour les directions chargées des missions de police judiciaire répartis comme suit :

o « 5 %, soit 175 000 euros pour le service national de la douane judiciaire ;

o « les 45 % restant, soit 3,325 millions d'euros répartis à hauteur de 65 % pour la direction générale de la police nationale (2,16 millions d'euros) et de 35 % pour la direction générale de la gendarmerie nationale (1,16 million d'euros).

« Cette distribution s'opèrera par prélèvement sur les ressources de l'exercice et se traduira par un déficit que l'on peut raisonnablement estimer à 5 millions d'euros. Ce résultat déficitaire viendra absorber une partie du fonds de roulement et le ramènera à environ 3 millions d'euros. Il conviendrait, pour garantir la sécurité financière de l'établissement et compte tenu des importants aléas de gestion, de maintenir ce niveau de fonds de roulement »50(*).

Le procès-verbal des conseils d'administration de l'établissement renseigne sur les projets ainsi financés sur l'enveloppe distribuée en 2015 :

- 47 capteurs biométriques ;

- 30 véhicules banalisés ;

- 500 terminaux radio nouvelle génération pour équiper les compagnies républicaines de sécurité (CRS) ;

-73 770 kits buccaux ADN ;

- un serveur fax pour le tribunal de grande instance de Bobigny ;

- un véhicule spécialement équipé.

Comme pour les projets financés via le fonds de concours géré par la Mildeca, le délai d'utilisation des crédits peut être long et les crédits distribués en 2015 ont, pour la majorité, fait l'objet d'un report en 2016.

Par ailleurs, les directions bénéficiaires siègent au conseil d'administration et la direction des services judiciaires assure également la tutelle de l'établissement, conjointement avec le ministère du budget.

Les besoins des services de police judiciaire comme des juridictions sont indéniables, mais la méthode choisie, particulièrement opaque et contraire au principe d'universalité budgétaire, doit cesser.

Recommandation n° 4 : cesser les prélèvements sur le fonds de roulement de l'AGRASC qui financent des demandes des services enquêteurs et du ministère de la justice et, plus généralement, cesser de multiplier les actions financées par l'AGRASC.

Ce dispositif présente certes deux avantages :

- dans certains services, notamment de police judiciaire, la communication sur les projets ainsi financés par l'AGRASC a permis de faire connaître l'Agence ;

- il pallie l'insuffisance des moyens de fonctionnement des juridictions et les besoins des services de police judiciaire.

Mais son caractère incitatif n'est pas avéré et pose question : les crédits ouverts chaque année par la loi de finances, malgré la justification au premier euro, seraient-ils insuffisants pour qu'enquêteurs et magistrats soient en mesure de remplir correctement leurs missions ? C'est en effet au Parlement qu'il revient de fixer le montant des crédits ouverts chaque année pour les ministères.

Au nom de quoi vaudrait-il mieux doter les services qui « rapportent » ? En termes de motivation, comme le suggérait la direction générale des douanes et des droits indirects, un véritable suivi des saisies pourrait être plus performant : l'ensemble des services impliqués ayant participé à la saisie pourraient savoir ce qu'il en advient.

En outre, ces versements dépendent de la bonne santé financière de l'AGRASC et du vote du conseil d'administration. Or l'activité de l'AGRASC n'est pas « un long fleuve tranquille » : elle peut être confrontée, sans préavis, à des dépenses particulièrement élevées si elle doit gérer un bien atypique (avions, bateaux...). Il ne s'agit évidemment pas de garantir à l'AGRASC un niveau très élevé de son fonds de roulement mais, comme pour les autres opérateurs de l'État, de la soumettre, le cas échéant, à un prélèvement destiné à la réduction du déficit de l'État.

Enfin, ce financement, par prélèvement sur le fonds de roulement, « concurrence » les actions financées par le fonds de concours géré par la Mildeca.

La Cour des comptes a également recommandé la suppression de ce mécanisme d'attribution des excédents de l'AGRASC.

Dans une réponse datée du 15 septembre 2016, le ministre de l'économie et des finances et le secrétaire d'État chargé du budget ont considéré que cette mesure était conforme à la loi, qu'elle n'avait « en rien obéré la capacité de l'Agence à développer ses activités ». Surtout, ils indiquent qu' « à compter de 2017, le relèvement du plafond de la ressource affectée à l'AGRASC (à savoir le produit des avoirs confisqués) contribuera aussi à abonder les fonds de concours « Intérieur » et « Justice », de sorte que le retour opéré au profit des services permettra également de les intéresser financièrement aux produits de la procédure de confiscation des avoirs criminels. Par ailleurs, ce relèvement du plafond de la ressource affectée à l'Agence permettra de préserver le financement de son développement ».

(3) La prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées

La loi de finances pour 201751(*) a prévu que l'AGRASC peut également contribuer au « financement de la prévention de la prostitution et de l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées ».

La loi52(*) visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées avait prévu la création d'un fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées, dont les ressources sont constituées par des crédits budgétaires et « les recettes provenant de la confiscation » des biens des personnes reconnues coupables de proxénétisme. La loi de finances pour 2017 a abrogé ces dispositions et les a remplacées par la possibilité, pour l'AGRASC, de financer la prévention de la prostitution.

En 2017, l'AGRASC devra donc négocier avec l'État pour fixer le montant de sa contribution à cette politique publique et son conseil d'administration devra décider de la somme à verser.

À la création de l'AGRASC, son autofinancement ne paraissait pas assuré. Aujourd'hui, le volume des confiscations et surtout les intérêts versés par la Caisse des dépôts et consignations lui ont permis de dégager un excédent budgétaire chaque année jusqu'en 2016. Cette bonne santé financière a pu conduire le législateur à élargir le champ des actions pouvant être financées par l'AGRASC. Il devra être mis un terme à cette dérive avant que l'équilibre financier de l'Agence soit remis en cause.

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POUR QUE LE « CRIME NE PAIE PAS » :
CONSOLIDER L'ACTION DE L'AGRASC

DEUXIÈME PARTIE :
FACILITER SON ACTION GRÂCE À LA COOPÉRATION DE TOUS LES ACTEURS

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* 37 Cette prime est prévue par le décret n° 2011-1038 du 29 août 2011 instituant une prime d'intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l'État.

* 38 Arrêté du 13 janvier 2017 définissant le dispositif d'intéressement à la performance collective dans les services de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).

* 39 La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et divers services ministériels occupent également ces locaux.

* 40 Réponse de l'AGRASC au questionnaire.

* 41 Troisième alinéa de l'article 706-161 du code de procédure pénale.

* 42 Décret n° 2015-322 du 17 mars 1995 autorisant le rattachement par voie de fonds de concours du produit de cession des biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants.

* 43 Article 22 de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.

* 44 Décret n° 2014-346 du 17 mars 2014 relatif à la protection des personnes mentionnées aux articles 706-62-2 et 706-63-1 du code de procédure pénale.

* 45 Article 22 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

* 46 L'article 3 de la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées prévoit que les personnes victimes de ces infractions «ayant contribué par leur témoignage à la manifestation de la vérité et dont la vie ou l'intégrité physique est gravement mise en danger sur le territoire national, peuvent faire l'objet en tant que de besoin de la protection destinée à assurer leur sécurité prévue à l'article 706-63-1 du présent code ».

* 47 À hauteur de 14,13 millions d'euros en 2015.

* 48 Les articles 45-1 et 99-2 du code de procédure pénale prévoient en effet que : « lorsque le maintien de la saisie serait de nature à diminuer la valeur du bien, [le juge d'instruction/le procureur] peut également ordonner, sous réserve des droits des tiers, de remettre au service des domaines, en vue de leur affectation à titre gratuit par l'autorité administrative et après que leur valeur a été estimée, à des services de police, des unités de gendarmerie ou des services de l'administration des douanes qui effectuent des missions de police judiciaire, des biens meubles placés sous main de justice, dont la conservation n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité et dont la confiscation est prévue par la loi. En cas de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, ou lorsque la peine de confiscation n'est pas prononcée, le propriétaire qui en fait la demande obtient la restitution du bien, assortie s'il y a lieu d'une indemnité compensant la perte de valeur qui a pu résulter de l'usage du bien ».

* 49 Réponse de l'AGRASC au questionnaire.

* 50 Réponse de l'AGRASC au questionnaire.

* 51 Article 36 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* 52 Article 7 de la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.