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Brexit : pour une séparation ordonnée

15 février 2017 : Brexit : pour une séparation ordonnée ( rapport d'information )

B. L'AFFIRMATION PROGRESSIVE D'UNE PLACE SINGULIÈRE EN EUROPE

1. La mise en oeuvre du rabais britannique : «  I want my money back »

Le premier aménagement obtenu par le Royaume-Uni concerne le « chèque » ou « rabais » britannique5(*) sur le budget européen6(*).

Très rapidement après son adhésion à la CEE, le Royaume-Uni estime que sa contribution au budget européen est trop élevée. Sont au coeur du problème :

- la participation britannique au budget de la Politique agricole commune (PAC), qui représente, dans les années 70, 70 % du budget total de la CEE, alors que le Royaume-Uni, doté d'une agriculture modeste, n'en est que peu bénéficiaire ;

- le moindre bénéfice pour l'économie britannique de son adhésion au marché unique. Au milieu des années 70, les industries britanniques sur le déclin exportent peu, rendant l'accès au Marché unique moins intéressant que prévu alors que cet accès était l'argument phare en faveur de l'adhésion du pays à la CEE.

Un accord sera trouvé à Fontainebleau, en juin 1984, pour instaurer au profit du Royaume-Uni un « rabais » sur sa contribution au budget européen. Il fait partie des mécanismes de correction du budget européen aux termes desquels :

- le Royaume-Uni se voit rembourser 66 % de son solde budgétaire. Ce solde budgétaire étant déficitaire, le rabais permet au Royaume-Uni de moins contribuer au budget européen que ses voisins de taille similaire ;

- la part non versée par les Britanniques au budget global est divisée entre les autres États membres. Certains pays ont obtenu un rabais sur cette part de compensation : l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède ne paient que 25 % de la somme qui leur serait normalement réclamée. La France supporte la part essentielle de ce rabais britannique, à hauteur de 1,6 milliard d'euros en 2014.

La contribution britannique au budget communautaire s'élève à 17 milliards d'euros soit environ 12 % du total du budget communautaire. Malgré l'application du mécanisme dit de « rabais » britannique qui s'élève à 5,3 milliards d'euros en 2014, le solde net de la participation britannique à l'Union européenne est positif et atteint 10,8 milliards d'euros.

2. Les quatre « opt-out » britanniques

Les modalités d'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne ont régulièrement fait l'objet de débats et d'aménagements. Ainsi, au gré des revendications britanniques et des concessions faites par ses partenaires, un régime particulier, qualifié parfois de « singularité britannique »7(*), s'est dessiné.

Le Royaume-Uni a émis très régulièrement des options de retrait8(*), ou « opt-out » en anglais, pour refuser l'application de certaines mesures communautaires. Le Royaume-Uni a bénéficié d'une option de retrait portant sur le chapitre social, négocié par John Major en 1991. Tony Blair a aboli cette option de retrait immédiatement après son arrivée au pouvoir à la suite des élections générales de 2007. Les opt-out britanniques concernent donc quatre domaines.

Le Royaume-Uni ne participe pas à l'espace Schengen, né des accords de Schengen en 1985, visant à fonder un espace de libre-circulation des biens et des personnes en abolissant les frontières entre ses membres9(*). Le traité d'Amsterdam de 1997 a entériné l'option de retrait émise par le Royaume-Uni et la République d'Irlande, qui n'avaient pas signé l'accord initial. Les contrôles aux frontières sont donc toujours en place entre les deux pays et les autres États de l'espace Schengen. Le Royaume-Uni a toutefois fait valoir un « opt in » partiel dans ce domaine qui se traduit par l'acceptation d'une des clauses relatives au renseignement.

Le Royaume-Uni n'appartient pas à la zone euro. D'après les traités, la majorité des États membres de l'Union européenne ont adopté l'euro ou devront l'adopter. Seuls le Danemark et le Royaume-Uni n'y sont pas obligés. Cet « opt out » britannique a été décidé lors des négociations sur le traité de Maastricht en 1992. La monnaie officielle du Royaume-Uni est la livre sterling, et, contrairement à la couronne danoise, elle n'est même pas rattachée au mécanisme de taux de change européen (MCE).

Le Royaume-Uni ne participe pas non plus à la législation adoptée pour créer un « espace de liberté, de sécurité et de justice », ébauchant le principe d'une coopération judiciaire aux termes du traité d'Amsterdam10(*), incluant toutes les questions du pilier Justice et affaires intérieures. En juillet 2013, le Royaume-Uni a ainsi exercé la possibilité que lui offrait le traité de Lisbonne de se retirer, avant le 1er décembre 2014, de 133 instruments de coopération dans le domaine de la police et de la justice pénale. Londres a par la suite réintégré 35 mesures de coopération, parmi lesquelles Europol, le partage d'information avec les pays de la zone Schengen et le mandat d'arrêt européen.

Enfin, le Royaume-Uni a obtenu une option de retrait sur la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne adoptée en décembre 2000 par les États membres regroupant l'ensemble des droits civiques et sociaux des citoyens de l'Union. L'adoption de cette charte avait déclenché de vifs débats, fondés sur la crainte de devoir modifier des droits sociaux et économiques entrainant par exemple une modification du code du travail. Un protocole a donc été prévu, selon lequel :

- la charte n'autorise pas la Cour de Justice de l'Union européenne à se prononcer sur le respect des droits fondamentaux par la législation britannique ;

- la charte ne crée pas de « droits justiciables »11(*) s'appliquant au Royaume-Uni.

3. L'aménagement obtenu sur le pacte budgétaire européen

A la liste des opt-out, on peut ajouter un autre domaine dans lequel le Royaume-Uni a obtenu des conditions dérogatoires : il ne participe pas au pacte budgétaire européen.

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), communément appelé pacte budgétaire européen, a été introduit à la suite de la crise financière durant laquelle les États membres se sont lourdement endettés, entraînant le non-respect des règles fixées par le pacte de stabilité et de croissance de 1997.

Il prévoit que les pays s'engagent à avoir des budgets en équilibre ou en excédent et que leur déficit structurel12(*) ne devra pas dépasser 0,5 % du PIB13(*). Cette règle, appelée la « règle d'or », vise à ce que les États membres financent leurs dépenses sur leurs recettes et donc limitent leur recours à l'emprunt.

Le TSCG prévoit également une coordination et une convergence des politiques économiques : les États concernés sont tenus de communiquer leurs plans nationaux d'émissions de dette publique et de s'assurer que les grandes réformes économiques qu'ils envisagent d'entreprendre soient débattues au préalable et, au besoin, coordonnées.

Le TSCG a été signé le 2 mars 2012 et est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Le Royaume-Uni14(*) ne l'a pas signé, le Premier ministre David Cameron indiquant que Londres souhaitait pouvoir garder le contrôle sur les services financiers fournis par la City15(*).


* 5 La demande de rabais britannique a trouvé sa première expression en 1979 au sommet européen de Dublin au cours duquel le nouveau Premier ministre britannique, Margaret Thatcher, a dit « I want my money back! » - « Je veux qu'on me rende mon argent ». Cette demande a trouvé satisfaction lors du Conseil européen de Fontainebleau, à l'été 1984.

* 6 L'Union européenne dispose d'un budget fixé pour des périodes de sept ans, constitué de la contribution des États membres, de la TVA et des droits de douane.

* 7 Cf. Rapport d'information n° 420 (2014-2015) du 16 avril 2015 « La place du Royaume-Uni dans l'Union européenne, fruit d'une irréductible singularité » Rapport de Mme Fabienne KELLER, fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat.

* 8 Actuellement, quatre États bénéficient d'options de retrait négociées : le Danemark (quatre options de retrait), l'Irlande (deux options de retrait), la Pologne (une option de retrait) et le Royaume-Uni (quatre options de retrait).

* 9 Soit en 1985, l'Allemagne de l'Ouest, la France et les pays du Benelux : Belgique, Pays-Bas et Luxembourg. En 2016, l'espace Schengen comprend 22 pays de l'UE ainsi que l'Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein.

* 10 Signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999.

* 11 Selon le terme du protocole n° 30 à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

* 12 On distingue, au sein du solde public, deux éléments : la composante structurelle (dénommée solde structurel), et la composante conjoncturelle. Le solde conjoncturel est traditionnellement calculé à partir des sensibilités moyennes des dépenses et des recettes publiques à la position de l'économie dans le cycle économique (écart de production ou output gap en anglais). Le solde structurel est alors obtenu en retranchant du solde public le solde conjoncturel ainsi construit. Une autre définition plus simple consiste à dire que le solde structurel est le solde budgétaire qui serait obtenu si la croissance atteint le PIB potentiel. Le solde conjoncturel étant alors obtenu par différence entre le solde réel et le solde structurel. Ainsi, le déficit public structurel est le solde négatif des finances publiques sans tenir compte de l'impact de la conjoncture sur la situation des finances publiques.

* 13 Pour les pays ayant une dette inférieure à 60 % du PIB, un déficit structurel atteignant 1 % du PIB pourra cependant être autorisé.

* 14 Et la République tchèque.

* 15 M. Cameron s'était à l'époque félicité que le pacte mentionne explicitement que les mesures prises dans son cadre ne s'appliqueraient pas au Royaume-Uni, et avait averti que le pays prendrait des mesures immédiates si tel était le cas.