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Brexit : pour une séparation ordonnée

15 février 2017 : Brexit : pour une séparation ordonnée ( rapport d'information )

B. LES POSITIONS À LA VEILLE DES NÉGOCIATIONS

Dans le discours de Lancaster House, Theresa May arbitre en faveur de la souveraineté et du contrôle de l'immigration et assume enfin la sortie du marché unique et de l'union douanière. Ainsi, le Gouvernement britannique va au bout de la logique de retrait et opte pour une sortie claire et rapide (« a clean break »). Une fois sorti de l'Union européenne, le Royaume-Uni espère négocier un accord bilatéral de libre-échange avec l'Union et un accord de coopération en matière de défense et de sécurité, voire d'autres secteurs sensibles intéressant les deux parties.

1. La position britannique du discours de Lancaster House du 17 janvier 2017 et du « Livre blanc » du 2 février 2017

Répondant aux accusations d'imprécision et de procrastination, Theresa May a commencé à clarifier la position du Royaume-Uni le 17 janvier 2017, dans un discours à Lancaster House, complété par un Livre blanc en date du 2 février, qui viennent clarifier les intentions du gouvernement britannique.

La Première Ministre y confirme l'intention de son pays d'activer l'article 50 du traité fin mars. Elle affirme être prête à faire sortir le Royaume-Uni du marché unique et de l'union douanière, « sans demi-mesure ni demande de dérogation », notamment afin de conclure des accords de commerce avec d'autres pays. Elle souhaite cependant trouver des arrangements permettant de maintenir certains bénéfices, notamment en termes d'accès sectoriel au marché, formulation ambiguë.

a) Un divorce souhaité dans un calendrier ambitieux

Il est clair, à la lecture du discours de Lancaster House, que le Royaume-Uni assume la rupture et s'engage dans une nouvelle voie ; mais au-delà des incantations sur un avenir meilleur, le discours s'attache à rassurer en énumérant de manière pragmatique la feuille de route pour les deux ans qui viennent. En effet, Theresa May veut négocier les modalités du retrait en même temps que l'accord pour la relation future et le tout avant 2019.

Ce calendrier est très ambitieux sur le fond - les accords de commerce « classiques » sont beaucoup plus longs à négocier. Surtout, sur le plan juridique, mener ces deux négociations concomitamment soulève d'importantes questions ; il serait plus clair que l'accord de retrait soit entré en vigueur avant que les négociations sur les relations futures ne puissent commencer ; ne serait-ce que pour la raison que le Royaume-Uni ne pourrait siéger au sein du Conseil tout en étant dans la position de la partie tierce négociant un accord commercial : il serait alors en quelque sorte juge et partie.

Même si Theresa May rappelle dans son discours l'importance de l'immigration, elle souhaite que son pays reste maître du niveau de l'immigration et ne subisse pas les conséquences de la quatrième liberté ; elle demande que le statut des ressortissants européens résidant actuellement au Royaume-Uni soit garanti comme celui des Britanniques vivant sur le sol continental de l'Union, et que cette question soit réglée dès le début des négociations.

Theresa May a, d'autre part, apporté un démenti à ceux qui laissaient croire que le niveau actuel des droits des travailleurs ne serait pas maintenu.

b) Vers un nouvel accord de libre-échange

Theresa May a annoncé clairement qu'elle chercherait à négocier un accord de libre-échange avec l'Union et que cet accord pourrait comporter des éléments du marché unique, c'est-à-dire des accès « sectoriels » au marché unique (par exemple pour les secteurs automobiles ou pour les services financiers). En conséquence, elle n'a pas exclu, en contrepartie de ces accès sectoriels, le versement de contributions limitées à ces secteurs.

Ce dernier point ne serait pas forcément conforme à l'intangibilité des quatre libertés, compte tenu de la priorité que Mme May a donnée au contrôle de l'immigration intra-européenne et son refus de la compétence de la Cour européenne de justice, tout comme son refus de contributions budgétaires significatives. Il ne doit pas revenir, dans les faits, à un « «chery-picking » qui consisterait à garder les bénéfices de l'adhésion sans en assumer les responsabilités.

c) Les incertitudes de la phase de transition

Le Royaume-Uni ne souhaite pas se retrouver sans accord pour l'avenir au bout des deux ans de négociation et devoir affronter un saut dans l'inconnu. C'est pourquoi, dans son discours, Theresa May a appelé de ses voeux une phase transitoire et des arrangements provisoires négociés en amont pendant ces deux années et limités dans le temps. À cela devrait s'ajouter une phase de mise en oeuvre progressive du nouvel accord définitif, période dont la longueur variera en fonction des secteurs.

d) Un mélange de menaces voilées et de gages de bonne volonté

Theresa May a présenté son discours comme la déclaration d'ouverture au monde d'un pays qui se veut le champion du libre-échange ; elle a affirmé que le Royaume-Uni restait l'ami et l'allié de l'Union ; elle n'a pas exclu des contributions ciblées au budget de l'Union et elle a souligné l'importance de conserver une étroite relation entre les deux partenaires en matière de sécurité, de défense, de recherche et d'innovation.

Cependant, tout comme son ministre des finances P. Hammond précédemment, T. May a laissé entendre que le Royaume-Uni pourrait avoir recours au dumping fiscal s'il n'obtenait pas un accès suffisant au marché européen. Ce bouleversement possible de son modèle économique, coûteux pour l'Union européenne, le serait aussi pour le Royaume-Uni. Il est probable que les conséquences en termes de réduction du périmètre de l'État soulèveraient des objections au sein de l'opinion publique britannique.

e) La zone d'ombre du discours de Lancaster House

Le discours de Lancaster House ne révèle rien sur les termes financiers du divorce, c'est-à-dire sur les conditions financières du retrait britannique.

À propos de l'accord de libre-échange, rien n'est dit sur la manière dont s'organisera le libre-échange avec les pays tiers qui entraînera l'entrée sur le territoire britannique de biens qui pourront aussitôt profiter de l'accord avec l'Union européenne.

Les demandes d'accès sectoriels au marché unique méritaient, elles aussi, d'être un peu mieux expliquées et leurs contreparties élucidées.

Sur l'immigration, le discours passe sous silence les milliers d'emplois que les ressortissants européens viennent régulièrement occuper dans le secteur médical, l'agriculture et plusieurs autres secteurs où une main-d'oeuvre peu qualifiée est nécessaire. On ne sait pas non plus si les ressortissants de l'Union seront prioritaires sur ceux du reste du monde.

Il est clair que le Royaume-Uni veut se soustraire à la Cour de justice européenne, mais Theresa May ne dit rien sur l'organe supranational qui arbitrera les différends commerciaux à venir.

Le problème irlandais est présenté comme une priorité sans qu'aucune ligne précise ne soit définie.

2. La position française et européenne
a) La direction de la négociation

Le Brexit a dans un premier temps laissé les parties en présence dans une certaine incertitude sur la méthode de négociation à employer.

L'article 50 du traité sur l'Union européenne est ainsi rédigé : « L'État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l'Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l'Union. Cet accord est négocié conformément à l'article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il est conclu au nom de l'Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen. ». C'est donc au Conseil européen qu'est notifiée la décision de retrait. C'est lui qui détermine les orientations de la négociation et qui, après un vote à la majorité qualifiée, conclut cet accord, après approbation du Parlement européen. Au sein du conseil européen se sont donc les États membres qui mèneront les négociations sur le Brexit.

Le président du Conseil européen Donald Tusk a nommé, dès le 25 juin, Didier Seeuws, à la tête de la « task force » sur le Brexit pour identifier les sujets prioritaires et les éventuels points conflictuels et réfléchir aux scénarios possibles de Brexit. Une fois que le Royaume-Uni, après plus de 43 ans de vie commune, aura officiellement notifié sa volonté de quitter l'Union, le Conseil européen ne disposera que de quelques semaines pour préparer et adopter ses lignes directrices qui serviront de base au mandat de négociation préparé par la Commission.

En effet, aux termes de l'article 218 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la Commission présente des recommandations au Conseil qui adopte une décision autorisant l'ouverture des négociations, d'une part, et désignant le chef de la négociation, d'autre part.

La Commission a créé sa propre task force, dirigée par Michel Barnier22(*), organisée autour de trois grands sujets?:

- le marché intérieur et les sujets transversaux?;

- le budget et les questions financières?;

- le commerce et les relations extérieures.

Une entité chargée de la stratégie, de la coordination et de la communication a par ailleurs été constituée.

La task-force est chargée de coordonner le travail de la Commission sur toutes les questions stratégiques, opérationnelles, légales et financières en lien avec les négociations et pourra s'appuyer sur l'expertise des différentes directions générales. Elle doit identifier les sujets et politiques concernés par l'article 50, avec pour objectif d'être opérationnel dès que la notification aura eu lieu. Une grande tournée des vingt-sept capitales a été organisée.

Lors de la réunion informelle précitée, tenue à l'issue du Conseil européen du 15 décembre 2016, les dirigeants des 27 autres États membres se sont rencontrés pour évoquer la façon dont le processus de sortie du Royaume-Uni sera mis en oeuvre une fois que ce pays aura notifié sa décision et ont salué la nomination, comme négociateur en chef de l'Union, de M. Michel Barnier, qui voit ainsi sa position clarifiée et confortée.

Michel Barnier a indiqué que la négociation du Brexit devrait être conclue d'ici octobre 2018 pour laisser le temps de mener la procédure à son terme avant les élections européennes de mars 2019. En effet un délai de six mois est nécessaire pour permettre l'approbation du projet d'accord par le Parlement européen avant qu'il ne soit soumis au vote du Conseil.

Le Parlement européen, qui souhaite être associé très en amont à la réflexion sur le Brexit, a quant à lui nommé, le 8 septembre 2016, Guy Verhofstadt représentant du Parlement européen pour les négociations dans le dossier du Brexit. Associé à la task force dirigée par Michel Barnier, il devra tenir pleinement informée la Conférence des présidents du Parlement européen des développements. Il devra aider à définir la position du Parlement européen, en étroite consultation avec la Conférence des présidents.

Enfin, il semble essentiel, pour répondre aux attentes des citoyens européens, de prévoir également l'association des Parlements nationaux à la procédure sur le Brexit, ce qui constitue une recommandation unanime du groupe de suivi. Il est indispensable que les Parlements nationaux soient informés et consultés. La démarche de Michel Barnier, entendu par notre groupe de suivi le 8 février 2016, va dans le bon sens. Après avoir consulté les pouvoirs exécutifs nationaux, il a entrepris de dialoguer avec les Parlements nationaux des 27 États membres.

b) Les quatre lignes rouges

Il revient d'ailleurs au Parlement de contribuer à l'affirmation des lignes rouges de la position française, ces invariants politiques sur lesquels la marge de négociation n'est pas envisageable. Dans ces temps où le projet européen est fragilisé par la crise de la dette, la crise des réfugiés, la montée de la sécurité aux frontières de l'Europe, l'Union européenne ne pourrait supporter qu'un coup fatal lui soit porté : il est des murs porteurs qu'on ne peut abattre sans en payer les conséquences.

Dans ce contexte, les lignes rouges qui doivent être réaffirmées sont les suivantes :

- sans aucune volonté punitive, qu'agitent parfois les tenants d'un « Brexit dur » sans doute pour rendre plus difficiles les négociations, il convient de rappeler le principe évident selon lequel un État ne peut prétendre obtenir plus d'avantages en étant en dehors de l'Union européenne qu'en en étant membre. Ceci signifie que ni pendant les négociations, ni durant une éventuelle phase transitoire, ni après le retrait effectif du Royaume-Uni de l'Union européenne, celui-ci ne pourra obtenir de conditions plus favorables ou aussi favorables que celles d'un État membre de l'Union européenne ;

les quatre libertés sont indissociables et constituent la contrepartie de l'accès au marché intérieur. La libre circulation des personnes ne saurait être remise en cause sans que les principes et les valeurs de l'Union européenne ne le soient également. Des propositions raisonnables avaient été faites dans le cadre du paquet Tusk en réponse aux demandes britanniques constituant en la création d'un mécanisme de frein d'urgence encadré. Le Brexit a rendu caduque cette proposition. À partir de là, il ne saurait être envisagé de contourner l'indissociabilité des quatre libertés en segmentant l'accès au marché unique dans le cadre d'un accord de libre-échange. Un accord de libre-échange, conformément à la première ligne rouge énoncée, ne pourra donc être plus avantageux que les conditions obtenues par les États membres du marché unique.

l'unité et la cohésion des 27 États membres sont une priorité. Cela a deux conséquences : comme cela été le cas avant la notification de l'article 50 par le Royaume-Uni, aucune négociation bilatérale ne doit être menée, d'une part, chaque État membre doit s'attendre à devoir consentir certains compromis pour maintenir cette cohésion, d'autre part ;

- les Parlements nationaux doivent être étroitement associés aux négociations. C'est indispensable pour la démocratie européenne. Cela répond aux attentes exprimées dans divers votes des citoyens européens dont le Brexit constitue le paroxysme. De plus, si l'accord sur les modalités de retrait ne nécessite pas une procédure de ratification parlementaire, tel n'est pas le cas de l'accord sur le cadre des relations futures entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, qui devra être ratifié par les Parlements nationaux des 27 États membres.

Recommandations du groupe de suivi du Sénat pour les négociations :

L'Unité et la cohésion des 27 États membres sont une priorité ;

Les Européens doivent proposer une relance du projet européen : le Brexit est l'affaire des Britanniques, le sursaut européen l'affaire des Européens ;

Les parlements nationaux doivent être informés et consultés sur la procédure de Brexit ; ils devront ratifier le futur accord entre le Royaume-Uni et l'UE ;

Un État ne peut prétendre obtenir plus d'avantages en étant en dehors de l'Union européenne qu'en en étant membre ;

Les quatre libertés sont indissociables et constituent la contrepartie de l'accès au marché intérieur. Il ne saurait être envisagé de contourner l'indissociabilité des quatre libertés en segmentant par secteur l'accès au marché unique, tant dans l'accord de retrait que dans un accord fixant le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni.


* 22 L'ancien ministre des Affaires étrangères et ancien commissaire européen a pris ses fonctions le 1er octobre 2016. Il est secondé par Mme Sabine Weyand, jusqu'alors directrice générale adjointe au Commerce.