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Brexit : pour une séparation ordonnée

15 février 2017 : Brexit : pour une séparation ordonnée ( rapport d'information )

II. LA MISE EN oeUVRE DE L'ARTICLE 50

A. LE CADRE GÉNÉRAL DU RETRAIT

1. La mise en oeuvre de l'article 50 par le gouvernement britannique est prévue pour fin mars 2017 au plus tard, mais pourrait intervenir dès le 9 mars

En octobre 2016, lors de la convention Parti Conservateur, dans le discours dit de Birmingham, la Première ministre britannique Mme Theresa May a fait part de sa détermination à tirer toutes les conséquences du référendum du 23 juin, et de l'obligation faite au Gouvernement de recouvrer le contrôle des frontières.

Une telle conclusion entraînait la nécessité de renoncer à la libre circulation des personnes. Or, au même moment, l'Union européenne réaffirmait d'une voix unanime que les quatre libertés de circulation (biens, capitaux, services, personnes) étaient indivisibles et que leur scrupuleux respect constituait la condition essentielle pour accéder au marché unique.

 Un choix difficile : accès au marché unique ou contrôle des frontières

À Birmingham, Theresa May a affirmé qu'elle souhaitait que le Royaume-Uni redevienne une nation pleinement indépendante et souveraine, qu'elle reprenne le contrôle de ses frontières et qu'elle cesse d'être sous la juridiction de la Cour de justice européenne.

 Quel rôle pour le Parlement ?

C'est peu après Birmingham que le Parlement britannique a choisi d'intervenir à son tour dans le débat de manière plus pressante, exigeant que le Parlement soit associé non seulement à la décision d'activer l'article 50, mais aussi aux négociations et à l'accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l'Union. Une exigence s'est manifestée : la nécessité d'un vote préalable à l'activation de l'article 50. Le Gouvernement a alors répondu qu'il n'entendait pas demander une habilitation ni une autorisation au Parlement dans la mesure où, en matière de traités, il jouissait de la prérogative royale, c'est-à-dire du droit de conclure et de dénoncer les traités sans l'avis du Parlement tel qu'Henri VIII l'avait établi.

 L'intervention du juge

La question de la compétence a été posée devant le juge et la Haute Cour de justice a été amenée à la trancher dans un sens favorable au Parlement le 3 novembre dernier. Le juge a considéré que les droits créés par le Parlement ne peuvent être modifiés ou supprimés par le pouvoir exécutif sans que le Parlement ait dûment mandaté l'exécutif pour ce faire. Ainsi, le grand nombre de droits créés et désormais acquis par les citoyens britanniques grâce aux traités européens rendus effectifs par la loi « European Communities Act » de 1972, sont des droits statutaires octroyés par le Parlement. C'est pourquoi le Gouvernement ne peut y mettre un terme sans autorisation préalable du Parlement. Or, en activant l'article 50, on met fin à l'application de ces traités et aux droits qu'ils ont créés pour les citoyens. En conséquence, la mise en oeuvre de l'article 50 ne peut se faire qu'avec l'autorisation expresse du Parlement.

Le Gouvernement britannique a fait appel de cette décision devant la Cour suprême.

 L'arrêt de la Cour suprême

Le 24 janvier 2017, la Cour suprême a confirmé l'arrêt de la Haute Cour de justice et déclaré que le Gouvernement devait demander l'accord du Parlement et travailler en étroite collaboration avec lui pendant les négociations. La Cour suprême, comme la Haute Cour, considère que des droits ont été créés par un acte parlementaire et ne peuvent être supprimés que par un autre acte parlementaire. La Cour juge que les parlements régionaux ne sont pas concernés et n'ont pas à être consultés.

 Les rapports du Parlement britannique

Les Lords ont publié plusieurs rapports en décembre 2016 sur les implications du Brexit et les écueils à éviter, relayant les craintes de l'administration britannique et celles des milieux d'affaires. En janvier dernier, ce sont les Communes qui ont fait connaître leur position et plus précisément la nouvelle commission parlementaire ad hoc chargée du retrait (« Committee for exiting the EU »). Le premier rapport est sorti le 14 janvier, trois jours avant le discours de Lancaster House dans lequel Mme May a précisé la position du Gouvernement britannique. Trois points importants sont abordés dans ce rapport : les modalités d'association du Parlement aux négociations de l'article 50 (mars 2017-mars 2019) ; les conséquences d'une sortie de l'Union sans période transitoire et la stratégie de négociation.

Comme on pouvait s'y attendre, le Parlement demande à être associé à l'ensemble du processus, tout d'abord par un vote formel d'autorisation de mise en oeuvre de l'article 50, et il exige que le Gouvernement présente sa stratégie de négociation le plus rapidement possible aux parlementaires sous la forme d'un Livre blanc à la mi-février au plus tard. Le Parlement souhaite être informé tout au long des négociations et recevoir des évaluations précises et chiffrées sur les implications et les coûts de chaque scenario. Enfin - et c'est le point le plus important -, le Parlement exige un vote formel du Parlement sur l'accord de sortie et la relation future entre le Royaume-Uni et l'Union. Il précise que le calendrier doit être fait de manière à lui laisser le temps de se prononcer.

Sur le fond, le Parlement met le Gouvernement en garde contre le retour des tarifs douaniers et des contraintes réglementaires et bureaucratiques qui nuiront au commerce pour les deux parties. Le Parlement demande au Gouvernement de lui faire savoir si le Royaume-Uni conserve son accès au marché unique et son appartenance à l'union douanière, et ce avant l'activation de l'article 50. Une mention spéciale est accordée au secteur des services financiers de manière à ce qu'il conserve un accès au marché unique. Le Parlement manifeste son attachement à la quatrième liberté en demandant qu'on prenne en compte les avantages liés à la présence de ressortissants européens sur le sol britannique et appelle de ses voeux une confirmation de leur statut avant le début des négociations. Le Parlement souhaite également que la coopération entre le Royaume-Uni et l'Union se poursuive en matière de défense et de sécurité. Enfin, le rapport du 14 janvier insiste sur la nécessité de maintenir la stabilité en Irlande et donc celle de préserver l'accord dit du Vendredi Saint.

Sur la stratégie de négociation, le Parlement préconise que la négociation du retrait ou des modalités du divorce soit menée de front avec la négociation de la relation future entre le Royaume-Uni et l'Union.

 Le vote de la loi autorisant la mise en oeuvre de l'article 50

Le projet de loi autorisant le gouvernement à activer l'art. 50 a été présenté le 26 janvier, en vue d'une adoption définitive d'ici la mi-mars.

L'examen, directement en deuxième lecture, a débuté le 31 janvier. L'opposition a principalement déposé des amendements de procédure visant à permettre au Parlement de contrôler le processus, voire de pouvoir rejeter l'accord dans deux ans.

La principale inconnue à ce jour est l'examen du texte par les Lords fin février, qui pourraient théoriquement retarder le processus.

Le groupe de suivi du Sénat, qui a pu s'entretenir avec l'ensemble des commissions concernées du Parlement britannique les 6 et 7 février derniers, juge qu'il y a cependant très peu de chances pour que les débats parlementaires n'empêchent l'activation de l'article 50 dans les temps.

Calendrier prévisionnel d'examen du projet de loi sur l'activation de l'article 50

- 26 janvier 2017 : présentation du projet de loi au Parlement

- 8 février 2017 : adoption du texte à la chambre des communes

- 9 février : dépôt du texte à la House of Lords  

- 20-21 février : examen du texte en seconde lecture par les Lords

- 27-28 février : committee stage : examen des amendements des Lords

- à compter du  7 mars : Report stage, et adoption finale prévue en 3ème et dernière lecture.

- Le Royal assent (promulgation) pourrait donc avoir lieu à compter du 7 mars 2017 (au plus tôt)

2. L'Europe réaffirme sa solidarité lors du Sommet de Bratislava

Lors du Sommet de Bratislava, le 16 septembre 2016, les Vingt-Sept sont apparus unis. Les Chefs d'Etat et de gouvernement ont adopté une déclaration commune avec les présidents du Conseil européen et de la Commission sur l'organisation de la négociation de retrait.

Tout en confortant le rôle de la Commission et du négociateur en chef de l'Union européenne M. Michel Barnier (directement nommé), ce texte permet également d'assurer que le Conseil européen soit pleinement informé tout au long de la négociation et que le Conseil, grâce à une organisation ad hoc (groupe de travail dédié avec une présidence stable), puisse y participer. Les modalités de l'information du Parlement européen y sont également présentées.

Il reviendra ensuite au Conseil européen d'établir les orientations de la négociation une fois que le Royaume-Uni aura procédé à la notification prévue à l'article 50.

Il ressort que les Vingt-Sept s'opposeront à toute pré-négociation avant la mise en oeuvre officielle de l'article 50, et que l'accès au marché unique exige le respect des quatre libertés indivisibles.

Dans la déclaration de Bratislava, les Vingt-Sept soulignent : « Bien qu'un pays ait décidé de la quitter, l'UE demeure indispensable au reste d'entre nous. »

3. Un calendrier de négociation très serré jusqu'en 2019

La date butoir de fin mars 2017 pour activer l'article 50 découle de la nécessité pour le Royaume-Uni de se retirer de l'Union avant les prochaines élections européennes, qui auront lieu au printemps 2019. Ce calendrier sera très serré.

Si l'article 50 est invoqué en mars 2017, l'Union va répondre dans le mois qui suit et présenter les lignes directrices de la négociation. Le Conseil confiera alors un mandat à la Commission qui conduit la négociation, mais six mois seront peut-être nécessaires pour franchir ces deux étapes liminaires d'autant plus que les Vingt-Sept ne pourront pas décider utilement avant l'élection ou la réélection des dirigeants en Allemagne et en France. Ensuite, afin de laisser le Parlement européen et le Parlement britannique approuver l'accord, il convient de compter quatre à six mois, si bien que l'année 2018 risque de n'être que la seule année utile.

Sur la base d'une notification d'ici fin mars, le temps « utile » de négociation serait de quinze mois à dix-huit mois environ, afin que la procédure de retrait soit achevée avant les élections européennes du printemps 2019.

Les principales étapes de la procédure visée à l'article 50 se présenteraient comme suit :

Mars 2017 : notification de la mise en oeuvre de l'article 50 ;

Avril 2017 : adoption par le Conseil européen de ses orientations générales et présentation par la Commission de ses recommandations ;

Mai 2017 : décision par le Conseil ;

Juin 2017 : début des négociations ;

Septembre 2018 : proposition d'accord de retrait ;

Octobre 2018 : approbation par le Parlement européen et adoption par le Conseil ;

Mars 2019 : conclusion et retrait.

Le Parlement européen devrait en effet être saisi pour approbation suffisamment à temps avant la suspension des travaux parlementaires en février/mars 2019 du fait des élections européennes.

Ce calendrier est extrêmement serré et exigeant. Le risque d'une sortie sans accord est réel.