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Brexit : pour une séparation ordonnée

15 février 2017 : Brexit : pour une séparation ordonnée ( rapport d'information )

B. LES ENJEUX DE LA RELATION FUTURE ENTRE L'UNION EUROPEENNE ET LE ROYAUME-UNI APRÈS 2019

1. Risques économiques et enjeux budgétaires
a) Les perspectives du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne après 2020

Le Brexit aura des répercussions sur la négociation du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne.

Le retrait du Royaume-Uni modifiera le cadre financier pluriannuel 2020-2027, qui est en cours de préparation. Selon les chercheurs de l'Institut Jacques Delors, le déficit découlant du Brexit pour le budget européen atteindrait environ 10 milliards d'euros par an. Ceci correspond à la contribution nette du Royaume-Uni au budget européen. Les effets à prévoir sur la structure du budget européen, qui s'élève à 145 milliards d'euros, sont plus importants que ce déficit, qui représente un peu moins de 7 % du budget total, dû au retrait britannique. Les priorités du budget européen, la part de la politique agricole commune, des fonds de cohésion, feront sans doute l'objet de discussions plus poussées encore que lors des précédentes négociations des cadres financiers pluriannuels. L'absence du Royaume-Uni aura des effets sur les équilibres qui prévalaient.

Il reviendra donc aux États membres de l'Union européenne de décider s'il convient de s'adapter à ce déficit en augmentant les contributions nationales ou en réduisant les dépenses. De nombreux États ont déjà fait savoir qu'ils ne souhaitaient pas augmenter leur contribution au budget européen.

À cela s'ajoute le fait que le départ des Britanniques devrait signifier la fin des rabais accordés à certains États membres sur le chèque britannique et de fait modifier les clés de répartition des contributions entre États membres au budget européen.

L'Institut Delors estime que le Brexit peut aussi être l'occasion de réformer en profondeur le budget de l'Union européenne : les pays contributeurs nets pourraient convenir d'une augmentation de leur participation en échange d'une profonde réforme des dépenses européennes. Cette perspective serait toutefois conditionnée à un consensus politique fort sur une Refondation ambitieuse de l'Union européenne qui sera l'objet d'un prochain rapport du groupe de suivi.

b) Des conséquences économiques du Brexit qui se feront sentir sur le moyen terme

Les conséquences économiques potentielles du Brexit ont été évaluées par la commission des Finances du Sénat dans un rapport d'information de juin 2016 : « Le « Brexit » : quelles conséquences économiques et budgétaires ? » présenté par M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, (Sénat, n° 656 - 2015-2016).

On soulignera que plusieurs secteurs économiques pourront subir les effets du Brexit. Le secteur de la pêche est en particulier particulièrement concerné et méritera une attention particulière.

Le groupe de suivi ne peut que renvoyer à cette très solide analyse pour mesurer plus précisément les conséquences économiques potentielles du Brexit sur le moyen terme.

En 2015, le Royaume-Uni effectuait 48 % de ses exportations au sein de l'Union européenne, dont 42 % pour la seule zone euro. Une étude britannique, publiée en septembre 2016, évaluait à 4,5 milliards de livres sterling par an le coût pour les exportateurs britanniques d'une sortie du Royaume-Uni du marché unique qui impliquerait un retour direct aux règles de l'OMC.

À court terme, l'économie britannique semble toutefois avoir plutôt mieux résisté au Brexit que ne le prévoyaient les analystes. Les perspectives restent cependant très dégradées pour 2017 avec un taux de croissance estimé à 0,7 % illustrant l'adage « later but harder » de l'OCDE.

Le Royaume-Uni met en avant ces bons indicateurs économiques. La moyenne des prévisions de croissance pour l'année 2016 a atteint 1,7 % en septembre alors qu'elle avait été revue à la baisse au mois d'août. Les signaux économiques de court terme se sont donc améliorés entre août et septembre. De même, le marché de l'emploi demeure solide avec un taux de chômage stable à 4,9 % de la population active. L'inflation reste en dessous de la cible de 2 % fixée par la Banque d'Angleterre.

Ces résultats relativement bons du troisième trimestre, en tout cas meilleurs que ceux attendus, repose en partie sur la relance monétaire annoncée en août par la banque d'Angleterre et la dépréciation de la livre sterling. Ainsi, six mois après le référendum, le Brexit ne semble plus être le risque principal pesant sur la stabilité financière britannique. Il pourrait toutefois amplifier quatre faiblesses actuelles de l'économie britannique : l'augmentation de la dette des ménages, l'affaiblissement du marché immobilier commercial, le déficit courant et la dévaluation de la livre sterling.

De plus, selon l'OCDE, la croissance britannique pourrait connaître un fort ralentissement à moyen terme en lien en particulier avec une éventuelle dégradation de la confiance des ménages et des entreprises et du climat des affaires. Ceci se traduirait par des reports ou des annulations d'investissements dans l'attente du résultat des négociations.

Le comité de politique monétaire de la banque d'Angleterre a ainsi estimé que les différents secteurs de l'économie britannique devraient être affectés dans des délais différents par l'incertitude. L'investissement des entreprises dans l'immobilier devrait être le premier à ralentir. Selon une étude de la banque Lloyds, en juillet 2016, 26 % des entreprises interrogées seulement attendaient une hausse des commandes, ventes, et bénéfices contre 38 % en janvier de la même année. Plus d'un quart des entreprises citaient l'incertitude comme principale menace à la croissance de leur activité. Enfin, le nombre d'entreprises attendant une progression de leurs exportations a diminué de 15 points entre janvier et juillet 2016 pour s'établir à 20 %.

La consommation des ménages devrait quant à elle faiblir sur le moyen terme malgré la bonne tenue des indicateurs de confiance au troisième trimestre 2016.

Les estimations sur l'évolution de l'inflation sont pessimistes, estimant que la cible de 2 % devrait être dépassée à l'horizon 2017, ce qui aura un impact sur les salaires réels et donc sur la consommation des ménages. Cette évolution de l'inflation tient à la dépréciation de près de 10 % depuis le mois de mai 2016 de la livre sterling.

La réduction du déficit public est plus lente qu'anticipée en raison de l'impact du ralentissement de l'activité économique sur les recettes publiques.

Le groupe de suivi estime que le choc négatif reste à venir. Des prévisions ont toutefois servi à préparer les acteurs économiques et donc à réduire les risques de conséquences immédiates du référendum.

La hausse de l'inflation se confirme (cette hypothèse a été reprise dans le rapport sur l'inflation de février 2017, en parallèle d'une prévision de croissance économique en hausse, à 2 % pour 2017, et 1,6 % pour 2018).

2. Des opportunités pour la finance continentale européenne ?

Le fait de renoncer au marché unique apparaît comme une menace grave pour la City dont une partie plus ou moins importante des activités financières pourrait rejoindre le continent.

La place financière de Londres

Londres est la première place financière européenne, et les effectifs liés au secteur financier atteignent 730 000 personnes pour le Grand Londres dont 369 000 emplois indirects, dans les services connexes (avocats, consultants, comptables, etc.) en juin 2015. Les services financiers représentent 8 % de la valeur ajoutée totale de l'économie britannique en 2014 (127 Md£), contre 4,5 % en France (88 Md€). En décembre 2014, 1,2 million de personnes travaillaient dans le secteur financier (banques, fonds, assureurs) soit 4 % de l'emploi britannique total (2,2 millions avec les métiers annexes, soit 7 % du total).

Londres est en première position sur plusieurs segments du secteur financier :
Bourses : le Royaume-Uni est à la 1ère place des pays développés en termes de ratio capitalisation boursière sur PIB (170 %).

Banques : en avril 2016, le Royaume-Uni représente 37 % des transactions mondiales sur le marché des changes (1ère place mondiale) et 39 % du trading des dérivés de taux (2ème place mondiale).

Assurances : le secteur emploie 82 000 employés à Londres. Fin 2014, le secteur de l'assurance britannique est, en termes de parts de marché, le troisième au monde et le premier en Europe.

Gestion d'actifs : le Royaume-Uni est 1er en Europe avec une part de marché de 37 % des actifs sous gestion européens à fin 2013 et 2ème dans le monde (12 %) après les États-Unis.

Source : SER de Londres

Deux menaces plus précises pèsent en effet sur la City à partir du moment où la Grande-Bretagne annonce un renoncement au marché unique européen : le retrait du « passeport européen financier », indispensable pour faire des affaires dans toute l'Union à partir de Londres, et l'installation des chambres de compensation traitant l'euro, actuellement à Londres, sur le territoire continental européen dans un des États membres de l'Union.

Pour l'Europe continentale, au contraire, de possibles délocalisations pourraient profiter à des places comme Paris, Francfort ou Amsterdam. Certes, Londres est la première place financière d'Europe, mais plus de la moitié de ceux qui y travaillent sont des étrangers et, pour beaucoup, des ressortissants de l'Union européenne. C'est pourquoi, en cas de Brexit ne ménageant pas d'accord particulier pour la City, cette dernière pourrait perdre sa prééminence sur une partie de ses activités. Les banques HSBC, UBS, JP Morgan et Goldman Sachs ont fait savoir qu'elles prévoyaient déjà de déplacer des emplois vers le continent.

D'après certaines estimations, la perte d'accès au marché intérieur pourrait affecter 20 % des revenus des banques d'investissement au Royaume-Uni (selon le Financial Times), soit une perte de revenus d'environ 9 Md£. En termes d'emplois, la fourchette de 10 à 20 % est généralement citée, ce qui correspondrait à la perte d'environ 30 000 à 60 000 emplois (sur un total d'environ 360 000 emplois directs à Londres dans le secteur financier).

a) La fin du passeport financier européen

Sans accord particulier, le retrait de l'Union privera le Royaume-Uni du « passeport financier européen 25(*)». Le passeport européen est utilisé aujourd'hui par 5 500 sociétés basées à Londres ou au Royaume-Uni (dont un grand nombre bancaires et financières) ; il leur permet d'agir sur l'ensemble du territoire de l'Union à partir de leur base britannique : il habilite en effet un établissement de crédit ou de financement agréé dans un État membre à exercer au sein de l'ensemble du marché unique. Dès lors, certaines banques américaines, japonaises, suisses, et les start-up de la Fintech, qui rayonnaient en Europe depuis Londres, pourraient envisager, à court terme, de demander un agrément dans un autre État membre et d'y transférer des équipes.

On sait que l'industrie britannique de gestion d'actifs a en charge 5 500 milliards de livres dont 1 200 sont gérés pour le compte de clients d'Europe continentale. 80 % des OPCVM et 40 % des fonds d'investissement alternatifs européens ont un passeport européen.

b) Les chambres de compensation en euros rapatriées sur le territoire de l'Union ?

La règle européenne veut que les chambres de compensation traitant l'euro soient installées sur le sol de l'Union. Or, aujourd'hui, elles sont presque toutes à Londres où il y a à la fois une tradition et de solides garanties en capital. Ce système, qui permet de se couvrir contre la défaillance d'une contrepartie, est opéré à plus des deux tiers par LCH Clearnet qui est une filiale du London Stock Exchange, en passe de fusionner avec Francfort.

La BCE avait essayé, en 2011, de rapatrier les chambres de compensation en zone euro, car considérées comme pouvant faire courir un risque important de stabilité financière à la zone euro sans qu'elle n'ait la capacité de les superviser. La Cour de justice avait considéré, en 2015, que Londres pouvait poursuivre cette activité puisqu'elle appartenait à l'Union européenne et que la Banque centrale européenne (BCE) ne disposait pas de la compétence juridique pour édicter une telle règle, sans pour autant statuer sur le fond.

La sortie de l'Union européenne exacerbe le risque lié à cette situation dominante de Londres sur la compensation en euros, puisque, toutes choses égales par ailleurs, les mécanismes de supervision coopérative prévus par la règlementation européenne ne trouveraient plus à s'appliquer. Une localisation de la compensation en euros dans la zone Euro semble donc devoir s'imposer.

Au cours de leur échange avec le groupe de suivi, les acteurs de la City ont mis en avant les économies d'échelle réalisées par l'existence de chambres de compensation au Royaume-Uni capables de traiter plusieurs devises, et le risque de fragmentation (et donc de coûts) des marchés si les opérations en euros devaient migrer vers la zone euro.

Sans rejeter tout fondement à ce raisonnement, le groupe de suivi considère qu'il doit cependant être mis en balance avec le risque très important que créerait le maintien de la situation actuelle (la BCE serait prêteur en dernier ressort d'institutions non supervisées par la zone euro).

Si le continent récupérait cette activité, ce sont jusqu'à 200 000 emplois qui pourraient quitter Londres. Aujourd'hui, 40 % des compensations sur l'euro se font à Londres. Ses interlocuteurs à la City de Londres ont fait valoir au groupe de suivi que l'écosystème londonien était irremplaçable, non réplicable sur le continent, et avait besoin d'une « masse critique ». Certains financiers britanniques ont déjà avancé une proposition pour maintenir les chambres de compensation à Londres : une supervision conjointe des autorités britannique et européenne. Cependant, ce compromis a peu de chances de voir le jour, car on sait que le régulateur local aura toujours tendance à prévaloir sur le régulateur supranational et à privilégier la sécurité des chambres plutôt que la stabilité de l'euro.

c) Le « private equity » (investissement dans des sociétés non cotées) peut-il se développer davantage sur le continent ?

La City domine le « private equity » européen : Londres est la capitale de tous les grands noms du non-coté (Blackstone, Carlyle, Apollo...) sans compter tous les grands fonds de pension. Dans ce domaine, Londres pèse deux fois plus lourd que Paris qui fait pourtant bonne figure dans ce secteur (20,5 milliards levés en 2015 contre 10,7 milliards à Paris). Tous les grands « business » modernes l'ont compris et viennent chercher leurs fonds à Londres (Facebook, Snapchat, Apple...). Il faut ajouter que la City est très compétitive en matière de coûts (même si 60 % du capital provient du continent). Alors comment mesurer le risque que lui fait courir le Brexit dans le « private equity » : les financières britanniques ont-elles beaucoup à perdre si les circuits deviennent moins fluides et plus coûteux ? Le premier risque évident est que les investisseurs continentaux se tournent vers d'autres classes d'actifs alors qu'ils sont les premiers pourvoyeurs en capital. Le feront-ils pour autant en faveur des banques et des fonds continentaux ? Autre question cruciale pour les places financières continentales.

d) Une opportunité pour les places financières continentales ?

Outre la question de souveraineté qui résiderait après le Brexit dans l'anomalie d'une Union européenne dont la place financière serait hors de son territoire, la question de la dépendance de l'Europe à l'égard de Londres, dans le domaine des services financiers, se pose avec acuité. Si on pressent que Londres fera tout pour rester le premier centre financier mondial, il est de bonne politique, pour les places concurrentes, de se préparer à tirer profit du Brexit. Même si l'appauvrissement de Londres pourrait profiter à New York, Singapour et Hong Kong, les places de Paris, Dublin, Francfort, Luxembourg, Amsterdam et Milan pourraient en tirer bénéfice.

Paris, par sa taille, son histoire, ses équipements, sa qualité de vie, l'emporte sur ses concurrentes et montre aujourd'hui une belle énergie à défendre son attractivité, comme l'a constaté le groupe de suivi lors de son déplacement à Londres où M. Mestrallet et Mme Pécresse étaient présents pour présenter les atouts de la place financière de Paris, particulièrement attractive notamment pour les fintech et le private equity.

e) L'accès aux talents

Lors de ses entretiens à Londres, le groupe de suivi a pu mesurer l'inquiétude des acteurs économiques britanniques (pas seulement financiers) s'agissant de leur possibilité de recruter, à l'avenir, des travailleurs européens.

La City a fait part de sa crainte de perdre l'accès aux travailleurs qualifiés européens. Outre la question des ressortissants qui pourrait faire l'objet d'engagements réciproques, le gouvernement envisagerait un système de permis de travail, sur le modèle américain.

Les autres secteurs économiques seront également touchés : notamment les secteurs dépendant de personnels moins qualifiés (ex. bâtiment ou restauration).

3. Les coopérations qu'il faut maintenir dans le long terme

L'accord futur entre l'Union européenne et le Royaume-Uni doit permettre de maintenir et renforcer les coopérations, notamment dans le domaine de la sécurité.

De la même façon, le groupe de suivi estime que la relation bilatérale entre le Royaume-Uni et la France, déjà très dense, doit encore être renforcée, du fait du Brexit, dans au moins trois domaines : défense, sécurité et lutte anti-terroriste, nucléaire civil.

a) La défense, le renseignement et la lutte contre le terrorisme

Au sein de l'Union européenne, le Royaume-Uni a un rôle particulier en matière de défense et de politique étrangère. Membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU, il dispose d'une diplomatie globale, d'une armée robuste et d'une tradition de projection extérieure.

Rappelons que la France et le Royaume-Uni collaborent de façon très étroite, dans le cadre des traités de Lancaster House (2010) dans le domaine de la défense. C'est avec le Royaume-Uni que la France est intervenue en Libye en 2011. Les conflits au Moyen-Orient et la lutte contre le terrorisme ont été l'occasion d'échanges fructueux et constructifs avec la diplomatie et les services de renseignements britanniques.

La sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, conjuguée aux nouvelles orientations de l'administration américaine, pourrait peut-être finalement être un élément favorisant la construction d'une réponse européenne aux défis sécuritaires qui menacent l'Union.

Elle pourrait constituer un enjeu pour l'armée britannique si le risque d'éclatement du Royaume-Uni n'était pas jugulé. L'Écosse en particulier a marqué son opposition au maintien de la dissuasion britannique sur son territoire en cas d'indépendance, indépendance qui, si elle a été rejetée par référendum le 18 septembre 2014, constitue, comme cela a déjà été dit, la « troisième étape » du plan stratégique présenté en décembre 2016 par son gouvernement.

Le couple franco-allemand a pris dès septembre 2016 une initiative pour favoriser le développement d'une défense européenne. Cette question fera l'objet de développements et de recommandations dans le rapport du groupe de suivi du Sénat sur la Refondation de l'Union européenne.

b) La coopération en matière de nucléaire civil

La coopération dans le domaine de l'énergie nucléaire civile constitue également un élément fondamental de notre relation bilatérale avec le Royaume-Uni. Le lancement, en septembre 2016, du projet Hinkley Point le montre. Nos deux pays se sont engagés sur le long terme et cette dynamique bénéficiera aux industriels britanniques et français.

Le BREXIT ne doit pas altérer cette relation solide.

Il pose toutefois un certain nombre de questions importantes, liées notamment à la sortie -qui semblerait automatique- du Royaume-Uni d'EURATOM, en conséquence de sa sortie de l'Union européenne.

Comme en matière de défense, l'élan donné sur ces questions lors du récent Sommet franco-britannique d'Amiens doit être poursuivi et renforcé.

c) Les liens commerciaux : un modèle d'association à définir pour le long terme

La forme et le contenu de l'accord sur les relations futures entre le Royaume-Uni et l'Union restent, à ce jour, indéterminés (accord de libre-échange, précédent EEE, précédent Suisse, statut OMC...).

LES RÈGLES DE L'OMC

L'OMC s'est fixée comme « principal objectif de favoriser autant que possible l'harmonie, la liberté, l'équité et la prévisibilité des échanges ». L'OMC compte 164 membres qui représentent 95 % du commerce mondial. L'OMC défend les principes suivants :

- la non-discrimination : un pays ne doit pas faire de discrimination entre ses partenaires commerciaux ni entre ses produits et ceux des autres pays ;

- la plus grande ouverture : l'abaissement des obstacles au commerce (droits de douanes, interdictions, contingents, ...) encourage les échanges ;

- la plus grande prévisibilité et la plus grande transparence ;

- la plus grande compétitivité : l'OMC lutte contre les pratiques déloyales comme les subventions à l'importation et la vente de produits à un prix inférieur au coût de production pour gagner des parts de marché ;

- favoriser les pays les moins développés : les accords de l'OMC leur accordent des périodes de transition pour leur permettre de s'adapter aux règles de l'OMC ;

- la protection de l'environnement : l'OMC encourage les mesures de protection de l'environnement à la condition que ces mesures ne soient pas des mesures protectionnistes déguisées.

Les règles de l'OMC résultent des accords conclus par les membres qui permettent de gérer un système commercial non discriminatoire qui énonce les droits et les devoirs des États partenaires commerciaux.

Aux termes des accords de l'OMC, les pays ne peuvent pas, en principe, établir de discrimination entre leurs partenaires commerciaux. Si un pays membre accorde une faveur spéciale à un autre pays en abaissant le droit de douane perçu sur un produit, alors tous les autres pays de l'OMC doivent pouvoir en bénéficier. C'est ce qu'on appelle la clause de la nation la plus favorisée.

La deuxième règle absolue est l'égalité de traitement des partenaires étrangers et des nationaux. Les produits importés et les produits locaux doivent être traités de manière égale, une fois le produit étranger admis sur le marché.

En l'absence d'accord bilatéral du Royaume-Uni avec l'Union européenne, les règles de droit commun s'appliqueront. En application du régime de l'OMC, le Royaume-Uni se verrait en moyenne appliquer un droit de douane de 4,8 % (taux moyen de l'Union européenne vis-à-vis des pays tiers).

L'Union européenne devra veiller à faire respecter non seulement l'intégrité du marché intérieur ; une concurrence équitable (« level playing field ») ; un équilibre des droits et des obligations, mais également le respect des priorités européennes telles que la sécurité sanitaire, la qualité alimentaire etc...

Le tableau ci-dessous récapitule les différentes formes d'accords possibles, entre le statut de membre de l'UE et celui de seul membre de l'OMC.


* 25 Il existe en réalité de multiples passeports suivant le type d'activité.