Allez au contenu, Allez à la navigation

2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale

24 mai 2017 : 2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale ( rapport d'information )

B. DES BESOINS DE COURT TERME CLAIREMENT IDENTIFIÉS POUR PRÉSERVER NOTRE MODÈLE D'ARMÉE

Si les opérations militaires déployées, notamment, depuis 2013 à l'extérieur de nos frontières et depuis 2015 sur le territoire national, sont conduites, non seulement avec le plus grand professionnalisme, mais avec une efficacité reconnue, c'est toutefois au prix d'une extrême sollicitation des hommes et des équipements qui s'y trouvent engagés. De fait, le modèle d'armée défini en 2013 par le Livre blanc sur la défense tend à s'user plus rapidement qu'il n'était prévu.

Pour éviter « l'embolie » qui priverait les armées de la faculté de remplir leur mission, il est à présent indispensable de relever leurs contrats opérationnels au niveau de la menace et des engagements effectifs, et de pourvoir aux besoins en ressources humaines, équipements et infrastructures nécessaires pour combler les lacunes et se prémunir des ruptures capacitaires, sans négliger l'impératif de préserver la crédibilité de la dissuasion nucléaire.

Il s'agit également de dégager les financements requis, d'une part, pour trouver une issue à la forme d'« impasse budgétaire » liée aux décisions arrêtées en conseil de défense le 6 avril 2016 et, d'autre part, pour surmonter la « bosse budgétaire » tenant aux restes à payer des programmes d'équipement déjà lancés.

1. Relever les contrats opérationnels au niveau des engagements effectifs

Comme on l'a déjà signalé, du fait de l'importance de l'engagement de nos forces en OPEX, dans la bande sahélo-saharienne et au Levant principalement, depuis 2013-2014, et du déploiement sur le territoire national de l'opération « Sentinelle » depuis les attentats perpétrés en 2015, les contrats opérationnels fixés dans le Livre blanc sur la défense de 2013, sur la base desquels avait été conçue la LPM pour 2014-2019, ont en pratique tous été dépassés, de façon durable, de 25 % à 30 %.

Contrats opérationnels et engagements effectifs des armées

Contrats opérationnels fixés en 2013

Engagements effectifs depuis 2014

- 2 à 3 théâtres d'opérations simultanés dont 1 en tant que contributeur majeur

- 5 théâtres d'opérations simultanés dont 2 en tant que contributeur majeur

- 2 à 3 déploiements maritimes simultanés dont 1 à 2 permanents

- 4 à 5 déploiements maritimes simultanés dont 3 à 4 permanents

- 1 base aérienne projetée (BAP)

- 3 BAP

- 7 000 hommes déployés sur le territoire national, avec possibilité de pic à 10 000 hommes pendant 1 mois

- Pics de déploiement nombreux et durables à 10 000 hommes déployés sur le territoire national

Source : état-major des armées

Il convient donc de réajuster les contrats opérationnels des armées au niveau de la réalité de leurs engagements, dans la mesure où un abaissement du niveau des menaces pesant sur notre pays n'est malheureusement pas crédible à brève échéance. En effet, comme on l'a souligné plus haut, la nouvelle donne stratégique internationale se caractérise notamment par son extrême incertitude, grosse de tous les dangers, et le combat contre le péril terroriste lié à l'islamisme djihadiste ne pourra se gagner que dans la durée, sur notre sol comme ailleurs. Aussi paraît-il difficile, à court terme, de réorienter à la baisse nos engagements militaires - que ce soit en OPEX, par exemple en cherchant à se désengager du Levant, alors que Daech n'y est pas encore vaincu, ou sur le territoire national, par exemple en essayant d'alléger substantiellement les moyens humains requis pour les besoins de l'opération « Sentinelle », alors que les modalités actuelles de celle-ci ont corrigé les défauts constatés dans la première période de sa mise en oeuvre56(*) et que l'intensité de la menace terroriste ne cesse de se rappeler à nous, parfois tragiquement.

Du reste, ce rehaussement des contrats opérationnels ne devrait pas se borner à une énumération de théâtres d'opérations et de moyens militaires à déployer en conséquence, mais prendre en considération la capacité de régénération des forces. Bien compris, il implique notamment une remise à niveau de la préparation opérationnelle, que le sur-engagement a fortement détériorée dans la période récente. En effet, les centres d'entraînement de l'armée de terre, le CENTAC (Centre d'entraînement au combat) et le CEPC (Centre d'entraînement des postes de commandement), ne présentent plus aujourd'hui qu'un taux d'occupation de 50 % ; en ce qui concerne la marine, le nombre de jours de préparation opérationnelle des bâtiments de surface a chuté de 25 % ; pour l'armée de l'air, moins de 60 % des équipages de transport tactique sont qualifiés à l'atterrissage sur terrain sommaire... Il est donc désormais urgent de rétablir la cohérence entre engagement et préparation opérationnelle.

2. Combler les lacunes capacitaires

La programmation militaire établie en 2013, ni même l'actualisation de la LPM réalisée en juillet 2015, n'ont pu tenir compte de l'ampleur de la dégradation du contexte sécuritaire qui s'est manifestée et approfondie depuis deux ans et demi, et de la durée des engagements intenses assumés en conséquence par nos armées, sur le territoire national comme en opérations extérieures, de façon durable. Aussi, certaines réductions de capacités qui d'abord ne paraissaient pas entraver l'accomplissement des missions de défense, sont devenues des lacunes susceptibles de s'avérer rédhibitoires.

Dans le nouveau contexte, il s'agit avant tout de « boucher les trous », suivant la formule du chef d'état-major des armées57(*), « c'est-à-dire de récupérer des capacités auxquelles il avait fallu renoncer temporairement, pour des raisons budgétaires, à un moment où le contexte sécuritaire et le niveau d'engagement étaient différents et où les capacités n'étaient pas à ce point menacées par le phénomène d'usure ». La récupération, à cet égard, concerne les ressources humaines et les équipements, mais aussi les infrastructures.

a) Dans le domaine des ressources humaines

S'agissant des effectifs, la période récente a été caractérisée par une interruption de la trajectoire de déflations mise en oeuvre depuis 2008.

Il convient de rappeler ici que La LPM pour les années 2008 à 2013 avait prévu un drastique plan de déflations, portant sur 54 000 postes, dont 36 000 au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et 18 000 dans le cadre de l'adaptation du ministère de la défense au nouveau format des armées redéfini par le Livre blanc sur la défense de 2008. Dans le prolongement de ce premier plan, la LPM pour les années 2014 à 2019, dans sa version initiale de 2013, avait défini un nouveau plan de réduction d'effectifs, portant sur un total de 33 675 équivalents temps plein (ETP), dont 10 175 ETP correspondaient à un reliquat de déflations de la précédente programmation et 23 500 ETP constituaient de nouvelles déflations.

La trajectoire d'effectifs de la défense prévue en 2013

(En ETP)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2014-2019

Déflations LPM 2014-2019

 

-5 000

-7 500

-7 500

-3 500

 

-23 500

Créations de postes au titre des réformes précédentes

   

+ 103

+ 103

   

+206

Déflation résiduelle au titre des réformes précédentes

-7 881

-2 500

       

-10 381

Total

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

Source : Robert del Picchia et Gilbert Roger, rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VII

Cette déflation visait à permettre une meilleure maîtrise de la masse salariale dont les dérives récurrentes grevaient le budget de la défense, au détriment de l'investissement. Elle avait vocation à porter en priorité sur le soutien (services interarmées, divers organismes du ministère de la défense), afin de préserver les forces opérationnelles, et devait s'accompagner d'un rééquilibrage des effectifs au profit du personnel civil dans les secteurs non opérationnels. C'est un effort sans équivalent dans l'administration qui a ainsi été demandé aux armées, alors que le ministère de la défense a supporté 40 % des réductions d'effectifs engagés au titre de la de la révision générale des politiques publiques (RGPP), entre 2008 et 2013.

La cible fixée pour 2014, première année d'exécution de cette programmation, avait été atteinte et même dépassée (8 007 déflations réalisées en 2014, soit 126 de plus que prévu). L'évolution du contexte - le surgissement meurtrier de la menace terroriste sur le territoire national, en 2015 - a remis en cause la prévision pour la suite.

En effet, après les attaques terroristes de janvier 2015, la mise en place de l'opération « Sentinelle » va exiger le déploiement de 7 000 à 10 000 militaires, et la décision du Président de la République, lors du conseil de défense du 29 avril 2015, renforce significativement les effectifs de la force opérationnelle terrestre (FOT) afin de permettre le maintien dans la durée de cette opération, sans renoncer à nos engagements extérieurs. L'objectif de déflations initialement fixé est révisé à la baisse lors de l'actualisation de la programmation militaire par la loi du 28 juillet 2015, qui ramène le nombre de déflations à réaliser à hauteur de 14 925 ETP sur la période 2014-2019, au lieu des 33 675 ETP initialement prévus, soit 18 750 « moindres déflations ».

La trajectoire d'effectifs de la défense prévue en 2015

(En ETP)

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

-8 007

0

+2300

-2600

-2800

-3818

-14 925

Source : Robert del Picchia et Gilbert Roger, rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VII

Les 18 750 déflations ainsi évitées sur la période 2017-2019 devaient permettre :

- d'une part, 15 250 créations de postes au titre des nouvelles missions du ministère de la défense, réparties de la manière suivante :

? 13 400 destinées à renforcer la mission de protection, dont 11 000 pour renforcer la FOT (dont les effectifs seront portés de 66 000 à 77 000 hommes). Le solde (2 400) servait à assurer le soutien de l'opération « Sentinelle », ainsi que la mission « Cuirasse » de protection des installations militaires (qui concerne les trois armées) ;

? près de 900 pour le renseignement et la lutte informatique active ;

? enfin, environ 950 consacrés au soutien à l'exportation (SOUTEX), notamment dans le cadre de la vente d'avions Rafale à l'Égypte et au Qatar, au renforcement des systèmes d'information et des infrastructures opérationnelles, ainsi qu'à la mise en oeuvre de matériels nouveaux ;

- d'autre part, le maintien de postes dont la suppression s'avérait difficilement réalisable, à hauteur de 3 500 sur un total de 7 000 prévues - ce qui signifie que 3 500 suppressions problématiques devraient encore être réalisées.

Au total, 95 % de l'allègement des déflations devait bénéficier directement aux forces armées.

Les attentats de novembre 2015 ont marqué une nouvelle inflexion dans l'évolution des effectifs prévue. Dans le discours qu'il a prononcé devant le Parlement réuni en Congrès, le lundi 16 novembre 2015, le Président de la République a en effet annoncé qu'« il n'y aurait aucune diminution d'effectifs dans la défense jusqu'en 2019 », au bénéfice des unités opérationnelles, de la cyberdéfense et du renseignement. Cette décision s'est traduite par la définition d'une nouvelle trajectoire d'effectifs, validée lors du conseil de défense du 6 avril 2016.

La trajectoire d'effectifs de la défense prévue en 2016

(En ETP)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

LPM initiale de 2013

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

LPM actualisée

(loi du 28 juillet 2015)

-8 007

0

+2 300

-2 600

-2 800

-3 818

-14 925

Trajectoire actualisée

(conseil de défense du 6 avril 2016)

-8 007

0

+2 300

+400

+200

+182

- 4 925

Source : Robert del Picchia et Gilbert Roger, rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VII

L'évolution nette des effectifs de la défense sur la période 2014-2019 s'établira ainsi, au total, à - 4 925 ETP, soit 10 000 « moindres déflations » par rapport à ce que prévoyait la loi du 28 juillet 2015 actualisant la LPM, et 28 750 par rapport à la LPM initiale. Comme celles qu'avait prévues l'actualisation de 2016, ces 10 000 « moindres déflations » supplémentaires visent à permettre :

- un renforcement des unités opérationnelles, notamment la FOT et les forces spéciales ;

- un renforcement des moyens dévolus à la protection des installations et sites sensibles ainsi que de la chaine d'expertise et de commandement « sécurité-protection » ;

- la consolidation des organismes de soutien (SCA, SSA et SGA), justifiée par la nécessité de prendre en charge 10 000 personnels supplémentaires ;

- la montée en puissance des fonctions « cyberdéfense » et « renseignement » (2 000 postes supplémentaires entre 2017 et 2019, qui s'ajoutent aux 1 200 créés entre 2014 et 2016) ;

Les postes créés ou maintenus au ministère de la défense le seront à hauteur de 8 000 postes au profit du personnel militaire et 2 000 postes au profit du personnel civil, la déflation des ouvriers de l'État étant atténuée de 1 300 postes alors que les 700 autres postes sont destinés à des agents de catégorie A, notamment dans les domaines de la cyberdéfense et du renseignement.

Au terme de cette évolution, soit début 2020, l'effectif total du ministère de la défense s'établira à 271 161 agents équivalents temps plein, contre 276 086 postes au début de la programmation en vigueur (fin 2013).

La défense n'en a pas moins supporté quelque 50 000 suppressions nettes de postes depuis 2008. Le maintien de notre modèle d'armée et d'un niveau élevé d'engagements, à l'intérieur comme à l'extérieur, ne permet donc pas d'envisager une reprise des déflations à compter de 2020. En effet, selon les estimations de vos rapporteurs, 2 500 créations nettes de postes par an, soit 15 000 sur la durée de la prochaine programmation (6 ans), seraient nécessaires pour mettre en oeuvre le modèle d'armée dans des conditions satisfaisantes pour les trois armées.

Au-delà du renforcement des moyens dévolus aux domaines prioritaires que sont, outre les capacités opérationnelles, le renseignement et la cyberdéfense, il s'agirait notamment de conforter les effectifs alloués à la protection des sites et de redonner des marges de manoeuvre à des secteurs tels que le soutien, particulièrement pénalisé par les récentes déflations. À titre d'exemple, le ministère de la défense manque cruellement de personnels qualifiés nécessaires pour passer les marchés liés au renouvellement des programmes d'armement. Le service de santé des armées, qui a consenti d'importants sacrifices dans le cadre d'un projet de réforme d'une ampleur sans précédent, et dont les personnels sont soumis, compte tenu de la suractivité des armées et de la réduction de format, à des rythmes de travail très soutenus, a manifestement besoin de renforts.

Dans ces conditions, vos rapporteurs estiment que l'éventuelle application aux militaires de la directive européenne de 2003 sur le temps de travail serait particulièrement inopportune58(*). Celle-ci, en effet, remettant en cause l'obligation de disponibilité qui constitue l'une des spécificités du métier de militaire, imposerait une réduction du temps de service rendant nécessaires, à charge de travail constante, des créations de postes supplémentaires pour la compenser. Cette application aurait en pratique un effet dévastateur en venant percuter frontalement l'effort de remontée en puissance des armées.

L'enjeu de l'application aux militaires de la directive européenne sur le temps de travail

La directive 2003/88/CE relative au temps de travail définit, entre autres, la durée hebdomadaire de travail ainsi que les périodes minimales de repos : un repos journalier de onze heures consécutives au moins par période de vingt-quatre heures, un temps de pause dès lors que le temps de travail journalier est supérieur à six heures, un repos hebdomadaire de vingt-quatre heures au cours de chaque période de sept jours et un congé annuel de quatre semaines. Elle fixe aussi à quarante-huit heures la durée maximale du travail hebdomadaire et à huit heures celle du travail de nuit.

La directive prévoit la possibilité de dérogations dès lors que des périodes équivalentes de repos compensateur sont accordées.

La France a jusqu'à présent considéré que cette directive n'était pas applicable aux activités militaires dans la mesure où son article 1 précise qu'elle « s'applique à tous les secteurs d'activités, privés ou publics, au sens de l'article 2 de la directive 89/391/CEE», lequel exclut de son champ d'application « certaines activités spécifiques dans la fonction publique, par exemple dans les forces armées ou la police [...] ».

Cependant, la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a restreint significativement le champ de cette exclusion, en précisant que les dérogations n'étaient pas applicables à des corps ou à des secteurs dans leur globalité, comme les forces armées ou la police, mais seulement à certaines des missions qu'ils assurent, notamment « dans le cas d'événements exceptionnels à l'occasion desquels le bon déroulement des mesures destinées à assurer la protection de la population dans des situations de risque collectif grave exige que le personnel [...] accorde une priorité absolue à l'objectif poursuivi par ces mesures afin que celui-ci puisse être atteint ». Ainsi, lorsque les activités menées sont effectuées dans des conditions habituelles, la directive s'applique.

Pour l'heure, la France n'a pas encore transposé cette directive, à la différence de l'Allemagne qui l'a fait dans le cadre d'une loi relative à l'augmentation de l'attractivité de la Bundeswehr adoptée le 26 février 2015 et entrée en vigueur début 2016. Elle devra cependant le faire avant la fin de l'année 2017.

Source : 9e rapport du Haut comité d'évaluation de la condition militaire, rapport thématique « La condition militaire en perspectives », juin 2015.

b) Dans le domaine des équipements

Du côté des équipements, les lacunes à combler sont nombreuses, et beaucoup des besoins en cause sont pressants. Certaines capacités, compte tenu des exigences des engagements en opérations extérieures notamment, se révèlent « au bord de la rupture », pour reprendre les termes du chef d'état-major des armées - lequel a révélé que « parfois, en tant que chef des opérations, [il] renonce à certaines cibles par incapacité, c'est-à-dire par insuffisance de capacités59(*) ».

Les plus vives urgences tiennent principalement à quatre domaines, aujourd'hui clés pour les combats engagés :

- les moyens de surveillance et de reconnaissance (ISR), drones, mais aussi avions voire hélicoptères légers, pour développer les capacités de renseignement par le ciel, cruciales sur les théâtres d'opération. Les drones MALE (moyenne altitude, longue endurance) Reaper, actuellement en possession de nos armées, leur ont fait franchir une marche significative dans la capacité opérationnelle, et ils servent de manière intensive dans la bande sahélo-saharienne ; mais seuls deux systèmes (de trois vecteurs chacun) ont à ce jour été livrés aux forces, sur un total de quatre prévu d'ici 2019. Par ailleurs, la livraison de deux avions légers de surveillance et de reconnaissance (ALSR) est attendue, respectivement, en 2018 et en 2019, cette capacité étant actuellement satisfaite par le recours à des solutions locatives ;

- la flotte aérienne de transport, autre besoin stratégique majeur, très fortement sollicitée dans le cadre d'opérations sur des théâtres aussi étendus que la bande sahélo-saharienne. Comme l'a mis en relief le récent rapport d'information établi, sur ce sujet, par notre collègue député François Cornut-Gentille60(*), nos équipements actuels couvrent à peine un quart des besoins en la matière, et ils accusent une usure critique ; le recours à de la location s'avère donc comme un palliatif obligé. Le remplacement de cette flotte est en cours, mais on rappellera brièvement ici que, du fait des difficultés de développement et de production industriels, sur 15 avions de transport A400 M qui doivent avoir été livrés à l'armée de l'air d'ici 2019, huit appareils seront au simple standard initial, essentiellement logistique et ne satisfaisant pas les besoins opérationnels des armées61(*) ;

- les ravitailleurs, qu'il s'agisse de navires pétroliers ou d'avions, qui conditionnent l'aptitude des forces tant à tenir la posture de dissuasion nucléaire qu'à être projetées de façon autonome. Les équipements actuels ont en moyenne plus de cinquante ans d'âge. Les pétroliers ravitailleurs, vieillissants ne satisfont plus aux normes actuelles ; la flotte d'avions C135, de même, est devenue particulièrement vétuste. Le premier des 12 avions ravitailleurs MRTT destinés à remplacer progressivement ces derniers doit être livré en 2018, la livraison des autres étant programmée jusqu'à 2025 ;

- enfin, les hélicoptères d'une façon générale, dont le rôle s'avère cricial, en OPEX, dans la lutte contre-terroriste, en particulier l'hélicoptère de combat Tigre, qui équipe l'armée de terre. La loi du 28 juillet 2015, actualisant la LPM pour 2014-2019, a prévu la livraison, sur la durée de cette programmation, de sept Tigre supplémentaires, par rapport à la prévision initiale, comme celle de six hélicoptères NH90 nouveaux. Cependant, malgré la mise en place en 2015 d'un plan de réorganisation du maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de l'armée de terre, la disponibilité technique de ce parc reste très médiocre, avec un taux 38 %, en moyenne, estimé pour 201662(*). Par ailleurs, la commande de 160 à 190 hélicoptères H160 annoncée en mars dernier, par le ministère de la défense, au titre du programme « hélicoptère interarmées léger » (HIL), ne vise à remplacer qu'à partir de 2024 la flotte actuelle, vieillissante - Alouette III, Dauphin SP, Fennec.

De multiples autres besoins, à peine moins urgents, peuvent être cités : reconstitution des stocks de munitions air-sol, dont la consommation est importante sur les théâtres d'OPEX ; acquisition de moyens de transport et de protection pour les forces terrestres, au profit des soldats déployés dans le cadre de l'opération « Sentinelle » essentiellement, et de moyens spécifiques pour les forces spéciales ; de matériels de cyberdéfense et d'équipements pour les services spécialisés de renseignement... Des décisions en ce sens ont été formalisées à l'occasion du conseil de défense du 6 avril 2016.

Un enjeu particulier tient aux véhicules de l'armée de terre : ceux de ces engins qui se trouvent engagés en opérations ne sont réellement protégés, actuellement, qu'à 40 % ; en particulier, les véhicules de l'avant blindés (VAB), conçus dans les années 1970, ne sont plus au niveau des exigences actuelles sur ce point. Ces VAB, sur-sollicités, usés, n'étaient techniquement disponibles qu'à 42 % en 2016. Par conséquent, il est désormais impératif d'accélérer le renouvellement de ces équipements.

Cette modernisation est en cours, dans le cadre du programme « Scorpion » ; suivant la programmation actuelle, des véhicules blindés multi-rôles (VBMR) lourds Griffon doivent remplacer les VAB à partir de 2018, et des engins blindés de reconnaissance et de combat (EBRC) Jaguar se substitueront à l'AMX10RC, à l'ERC Sagaie et au VAB HOT à compter de 2020. Toutefois, vos rapporteurs souscrivent à cet égard au raisonnement d'optimisation, à la fois économique et opérationnelle, soutenu par le chef d'état-major de l'armée de terre auditionné, à l'automne dernier, par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées63(*) : « on s'échine à remettre en état, voire à reconstruire, le VAB qui va fêter ses quarante ans, alors que l'industriel qui l'entretient est un acteur majeur de "Scorpion". Sous réserve de soutenabilité financière et de faisabilité industrielle, ne vaut-il mieux pas accélérer la livraison de "Scorpion" et réduire le maintien en condition des VAB ? La réponse est évidente [...]. »

Les entreprises concernées ont fait connaître à la DGA, cet hiver, leur capacité à augmenter les cadences de production, tant pour le VBMR Griffon que pour l'EBRC Jaguar. Cette accélération du programme « Scorpion » doit donc maintenant être inscrite dans la programmation militaire.

Par ailleurs, les navires patrouilleurs en service outre-mer se trouvent en déclin accéléré : d'ici 2020, hors Guyane, six sur huit de ces bâtiments auront été désarmés. Les quatre bâtiments multi-missions (B2M) prévus par la LPM dans sa version actualisée de 2015, même s'ils permettent d'assurer le maintien de la capacité en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie, à La Réunion et aux Antilles, ne constituent qu'une solution d'attente d'un rattrapage promis à l'horizon 2023 seulement. Ce « trou » capacitaire outre-mer se révèle peu cohérent avec la volonté de la France d'affirmer sa souveraineté sur les espaces maritimes et de jouer un rôle, notamment, dans le Pacifique... Comment y être crédible sans moyens ?

Au-delà de 2020, l'état-major des armées anticipe déjà d'autres lacunes capacitaires, nées de réductions temporaires, en ce qui concerne, notamment, les hélicoptères légers embarqués - dont le remplacement n'est pas programmé, pour l'heure, avant 2028 - les camions lourds, ou les missiles air-air.

Pour le plus long terme encore, l'effort à faire porter passe par un accroissement des crédits d'études amont, afin de disposer des technologies requises pour le développement et la modernisation de nos armements, et pour favoriser l'innovation, dans le contexte d'une très vive « course » technologique internationale. En la matière, les défaillances d'investissement d'aujourd'hui font, en effet, les lacunes capacitaires de demain. Aussi convient-il d'engager dès à présent les programmes qui rendront possibles de réaliser les grands équipements du futur - char successeur du Leclerc ou avion de combat successeur du Rafale, par exemple -, et de faire face, en conservant notre indépendance, à l'évolution des risques dans des domaines extrêmement spécialisés (dissuasion, observation satellitaire, systèmes de renseignement, systèmes de combat, missiles, cybersécurité, radars aéroportés...).

La LPM pour 2014-2019 a prévu, pour ces études amont, une dotation annuelle de 730 millions d'euros en moyenne, soit 100 millions d'euros de plus que la dotation retenue par la programmation militaire pour les années 2008 à 2013. Pour l'avenir, un relèvement de ce budget à hauteur d'un milliard d'euros par an en moyenne semblerait la bonne mesure, en vue de permettre à notre outil militaire de rester compétitif, base industrielle et technologique de défense comprise (cf. infra).

c) Dans le domaine des infrastructures

Le maintien à niveau des infrastructures est l'une des clefs de réussite du tournant opéré en 2015 sur la trajectoire des effectifs. La préservation de notre modèle d'armée, ainsi que le maintien de conditions décentes de travail et de vie, donc celui du moral des personnels, en dépendent.

(1) Une situation globalement critique

Les crédits consacrés à la politique immobilière ont connu une hausse significative au cours des trois dernières années (+ 7 % en 2017), mais les ressources demeurent toutefois très insuffisantes pour répondre aux besoins opérationnels et maintenir en état le patrimoine. L'équilibre initial fixé par la LPM pour 2014-2019 entre les ressources prévues pour financer les infrastructures d'accueil des grands programmes d'armement et celles consacrées au patrimoine et aux conditions de vie du personnel s'est déformé sous l'effet de la priorité accordée aux infrastructures opérationnelles, avec des besoins qui ont évolué, tels que ceux liés à l'accueil et au soutien du programme Barracuda ou à la remise à niveau de la sécurité des emprises de la défense.

Au total, sur les six années à venir, les besoins exprimés sont supérieurs d'environ 2,5 milliards d'euros aux ressources prévues, dont 1,5 milliard d'euros pour les infrastructures, 800 millions d'euros pour la maintenance, et 200 millions d'euros pour des opérations diverses. Ces besoins étaient, pour la moitié d'entre eux, déjà connus lors de l'élaboration de la LPM mais avaient été écartés pour respecter le cadrage financier.

Tandis que l'accompagnement des grands programmes d'armement - MRTT, Barracuda, FREMM... - continuera à mobiliser d'importants moyens, trois autres volets de la politique immobilière doivent faire l'objet d'efforts particuliers : le logement familial, le patrimoine et les bâtiments de vie ainsi que la protection des sites.

(2) Le logement familial

La politique de logement familial vise à compenser les fortes obligations de disponibilité et de mobilité géographique imposée aux militaires ; elle répond par ailleurs à une préoccupation sociale, au profit des militaires dont les revenus sont les plus modestes. Le parc de logements du ministère de la défense est constitué d'environ 45 000 logements, dont 20 % sont la propriété de l'État et 80 % sont réservés auprès de bailleurs. 27 % de ces logements sont situés en région parisienne.

Pour répondre aux besoins engendrés par la remontée en puissance, l'adaptation de ce parc doit être tant quantitative que qualitative. Sur le plan quantitatif, pour tenir compte des non-déflations, la cession d'une centaine de logements domaniaux a été abandonnée en 2015-2016. De même, les conventions de réservation, qui sont le principal outil employé en métropole, doivent pouvoir être renouvelées lorsqu'elles arrivent à expiration. Sur le plan qualitatif, l'amélioration du parc existant doit être poursuivie et intensifiée. Ce parc demeure très hétérogène, avec des logements de qualité variable. En 2016, le niveau des engagements pour la rénovation du parc s'est élevé à 19 millions d'euros. Les besoins sont estimés, pour la période 2017-2022, entre 20 et 23 millions d'euros par an.

Le taux de réalisation des demandes de logement du personnel militaire muté, c'est-à-dire le rapport entre le nombre de demandes déposées et le nombre de logements attribués, demeure insatisfaisant. Il s'établit en 2015 à 52,4 % (51,6 % en 2014) et à 66,9 % pour le personnel affecté en Ile-de-France en 2015. Ce taux a légèrement baissé en Ile de France, où il a manqué 250 logements en 2015, soit 10 % des logements disponibles sur une année moyenne, en raison d'un plus faible nombre de mutations hors Ile de France, et d'indisponibilités dues à la réalisation de diagnostics amiante. Cette situation est d'autant plus préjudiciable que les prix immobiliers sont particulièrement élevés en région parisienne.

Un effort important doit être réalisé dans le domaine du logement, afin d'éviter à l'avenir une dégradation progressive de la condition des personnels militaires.

(3) Le patrimoine et les bâtiments de vie

Le choix a été fait de répondre à la montée en puissance de la FOT par la densification des emprises existantes, c'est-à-dire en construisant de nouveaux bâtiments dans les unités plutôt qu'en créant de nouveaux sites. À ce titre, un montant de 100 millions d'euros a été engagé en 2016.

L'effort à réaliser est d'autant plus soutenu que la remontée en puissance intervient alors que l'état de nombreuses infrastructures est déjà jugé préoccupant. Selon les prévisions actuelles, le patrimoine dit « à risque élevé » devrait pratiquement doubler dans les prochaines années, passant de 11 % en 2015 à 22 % en 2024. La situation reste critique pour de nombreux ensembles d'alimentation et d'hébergement qui ne sont toujours pas aux normes du plan « Vivien », lancé il y a vingt ans.

Un plan d'urgence de réhabilitation des bâtiments de vie les plus dégradés (plan dit « infra Condipers ») a été lancé en 2014. Il a permis d'identifier 697 opérations sur des « points noirs », dont la remise en état nécessitera 627 millions d'euros sur la période 2014-2021. Au 1er juillet 2016, 267 millions d'euros avaient été investis dans le cadre de ce plan. Les opérations les plus techniques, et les plus coûteuses, restent à réaliser. Ce plan, en tout état de cause, ne permet de répondre qu'aux urgences les plus criantes. Au-delà, l'effort doit être poursuivi dans la durée, afin de contenir la dégradation des bâtiments par un entretien régulier, et de sortir d'une logique de traitement dans l'urgence.

En outre, les mises aux normes environnementales des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et l'application des réglementations thermiques ou d'accessibilité, qui ont souvent été repoussées, doivent être engagées.

(4) La protection des installations

Une augmentation du nombre d'incidents de sécurité sur des installations militaires a été constatée depuis 2015. Ainsi, en 2016, les installations de la défense ont fait l'objet de 31 intrusions ou tentatives d'intrusion, dont deux aériennes et douze survols de drones. À la suite du vol de munitions au dépôt de Miramas (juillet 2016), un plan d'urgence pour la sécurité des dépôts de munitions a permis l'octroi de moyens et le renforcement des effectifs.

Par ailleurs, le schéma directeur fonctionnel « sécurité protection » a été réactualisé en novembre 2015 puis en juillet 2016. Il s'attache à améliorer les dispositifs de protection des emprises de la défense au travers d'un plan d'équipement échelonné sur la période 2017-2022.

Les actions entreprises en 2015-2016 pour améliorer la protection des enceintes militaires

1. Un plan d'urgence propre aux dépôts de munitions, décidé le 28 juillet 2015 comportant :

- l'octroi de moyens financiers permettant d'assurer la remise à niveau des installations et la priorisation des besoins de protection par les bases de défense (BdD) et le service d'infrastructure de la défense (SID), estimé initialement à 6 M€ pour 2015 et 58,2 M€ pour les années suivantes ;

- la mise en oeuvre de renforts humains (y compris des équipes cynophiles). Ainsi, le taux de renforcement des effectifs dédiés à la protection des dépôts de munitions par rapport à l'état 0 (Miramas) s'élève à 68 %.

2. Un schéma directeur fonctionnel « sécurité protection » (SDFo) optimisé et réactualisé dès novembre 2015 et plus récemment en juillet 2016

La mise à jour du SDFo est coordonnée par l'état-major des armées (EMA) à partir de l'analyse exhaustive des armées, directions et services (ADS) qui ont identifié les sites les plus sensibles et proposé des solutions de protection adaptées concernant les installations militaires mais aussi les activités et le personnel des ADS.

Ainsi, le SDFo s'attache à améliorer les dispositifs de protection des emprises de la Défense au travers d'un plan d'équipement échelonné sur la période 2017-2022. Il prend en compte toutes les installations des ADS dans les domaines suivants :

- la protection périmétrique des emprises : clôtures, éclairages, détection, surveillance, accès, sas, postes de contrôle ;

- les postes d'accueil/filtrage et les postes de commandement et de protection ;

- les chenils ;

- la protection des bâtiments, locaux, ou zones sensibles : barreaudages, détection, serrures, etc. ;

- les systèmes informatiques d'analyse et de contrôle ainsi que les reports d'information associés ;

- la fourniture de l'énergie associée, normale et secours.

S'agissant de la sécurité spécifique des dépôts de munition, les besoins pour les prochaines années sont estimés à 58 millions d'euros. S'agissant du plan « Secpro », les besoins estimés sur la période 2017-2022, hors dissuasion, sont estimés à 600 millions d'euros (imputés tant sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense » que sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces »).

Au-delà de la seule sécurité des infrastructures, la protection des personnels militaires est plus généralement une question prioritaire, qui implique d'importants investissements.

3. Préserver la crédibilité de la dissuasion nucléaire

La puissance de notre pays, une part notable de son influence internationale - à commencer par celle que lui confère son siège de membre permanent du conseil de sécurité des Nations unies -, la certitude de pouvoir décider et agir, tant au plan diplomatique qu'en termes strictement militaires, d'une façon absolument indépendante, et sa meilleure arme contre les velléités de menaces d'autres États contre ses intérêts vitaux, c'est à la dissuasion nucléaire qu'il les doit. Aussi, l'importance des efforts à consentir afin de combler les lacunes capacitaires conventionnelles plus haut passées en revue ne doit pas oblitérer les exigences qui tiennent au maintien de la crédibilité de la dissuasion, cette ultime garantie de notre souveraineté, dans le respect du principe de « stricte suffisance » défini par notre doctrine en la matière.

Nos collègues Xavier Pintat et Jeanny Lorgeoux viennent de présenter un rapport d'information sur le sujet de la modernisation de notre outil de dissuasion64(*), préparé dans le même temps que le présent rapport et en cohérence avec celui-ci. Vos rapporteurs se borneront donc à rappeler succinctement, ici, que les moyens de la dissuasion se trouvent actuellement dans une phase de mise à niveau des matériels lancée de longue date, programmée jusqu'en 2019 par la LPM en vigueur et jusqu'en 2025 dans la trajectoire physico-financière approuvée par le Président de la République, en conseil de défense dans sa configuration de conseil des armements nucléaires, en avril 2013.

De la sorte, aujourd'hui, trois de nos sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (SNLE) peuvent déjà recevoir la dernière version du missile M51, la version M51.2 mise en service en septembre 2016 et munie de la nouvelle tête océanique (TNO) ; le quatrième SNLE est entré en phase d'adaptation au M51. D'autre part, les opérations de rénovation et de modernisation des missiles ont été lancées pour ce qui concerne chacune des deux composantes de la dissuasion : pour la composante océanique, le M51 dans sa future version M51.3, dont les travaux de développement ont démarré en 2016, et, pour la composante aéroportée, l'ASMP-A dans sa future version rénovée, dont le passage au stade de réalisation a été prononcé fin 2016, doivent tous deux être mis en service à l'horizon 2025. La rénovation des systèmes de transmissions nucléaires se trouve également en cours, pour un déploiement progressif prévu dans les années 2020. Enfin, sur les 12 avions ravitailleurs MRTT prévus par la LPM, 9 ont été commandés et doivent être livrés entre 2018 et 2024 ; le reliquat reste à commander, pour une livraison jusqu'en 2025.

Pour l' avenir, s'agissant de la composante océanique, même s'il a été prévu que celle-ci s'inscrive dans la continuité avec des SNLE et des missiles de caractéristiques dimensionnelles semblables à la génération actuelle, le maintien d'une excellence technologique reste indispensable. Il faut en effet garantir le maintien de l'invulnérabilité de nos SNLE face à l'évolution de la menace et des technologies, principalement en matière de détection, ce qui conduit notamment à améliorer la discrétion acoustique des bâtiments et leur furtivité, ainsi que leurs capacités de détection sonar.

Dans le domaine de la composante aéroportée, la France dispose, avec l'ASMP-A, d'une filière originale : celle des missiles aéroportés supersoniques. La vitesse, l'altitude de vol et la manoeuvrabilité de ces armes leur confèrent, à ce jour, des capacités de pénétration non vulnérables à la défense antibalistique. Cependant, dans ce domaine, une rupture technologique se profile : l'avènement des systèmes aéroportés de type hypersonique, c'est-à-dire capable d'évoluer à une vitesse supérieure à Mach 5. Ces technologies sont d'ores et déjà l'une des priorités des études amont du domaine de la dissuasion.

Notons au passage l'intérêt de préserver deux composantes à notre dissuasion, dans la mesure où, notamment, la composante aérienne permet d'éviter l'alternative du « tout ou rien » des frappes massives que suppose la composante océanique. Au contraire, capacité « visible », elle offre une large palette d'options stratégiques et, par conséquent, élargit significativement la gamme des outils diplomatico-militaires qui sont à la disposition de l'Exécutif. Cette complémentarité opérationnelle constitue aussi une prudente redondance capacitaire : elle prémunit notre dissuasion contre l'effet privatif d'un problème technique majeur qui viendrait à empêcher l'une ou l'autre des composantes.

Les grands « rendez-vous » associés au renouvellement des principaux matériels de la dissuasion se situent, pour les deux composantes, à l'horizon 2035, avec les mises en service prévues à cette échéance du sous-marin nucléaire lanceur d'engins de troisième génération (SNLE 3G) et du missile M51.4, ainsi que celle du missile successeur de l'ASMP-A. Or, dans cette perspective, les décisions d'investissement les plus significatives devront être prises dès la prochaine loi de programmation militaire : d'une part, le lancement de la réalisation du SNLE 3G, à effectuer en 2020, et du missile M51.4, en 2022 ; d'autre part, des choix structurants pour le renouvellement de la composante aéroportée, concernant non seulement le concept de missile mais également les incidences de celui-ci sur l'aéronef porteur. Il s'agit de cadencer convenablement ce renouvellement parallèle, sur la prochaine décennie, tout en préservant une « base » budgétaire, destinée à l'exploitation et au maintien en condition opérationnelle, au sein de l'opération stratégique « dissuasion ».

Au titre de cette dernière, la loi de finances initiale pour 2017 comporte 3,9 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 22,5 % de l'agrégat « équipement » du budget de la défense prévu cette année ; cette proportion est d'ailleurs restée relativement constante depuis une quinzaine d'années. La projection des besoins65(*) fait apparaître la nécessité, à l'horizon 2025, d'un quasi-doublement, par rapport à 2013, du volume de crédits de paiement consacrés à la dissuasion, de façon à atteindre un niveau de 5,5 à 6 milliards d'euros, à valeur 2017 constante. Cette augmentation devrait être quasi-linéaire sur la prochaine décennie, en fonction d'un calendrier très contraint eu égard aux indispensables marges de sécurité. Tel est, en dernière analyse, le prix de notre souveraineté.

Du reste, il convient de noter que les exigences d'excellence de la dissuasion conduisent au développement de systèmes de commandement, de renseignement ou d'autoprotection, de capacités industrielles et technologiques, et d'un niveau de qualification opérationnelle, qui bénéficient à l'ensemble de notre outil de défense. Elles tirent incontestablement « vers le haut » nos armées comme notre base industrielle.

4. Financer les restes à payer des engagements passés
a) L'« impasse budgétaire » des décisions arrêtées en conseil de défense le 6 avril 2016

Pour faire face aux besoins commandés par l'évolution du contexte sécuritaire, la trajectoire capacitaire et financière de la LPM pour 2014-2019, actualisée par la loi du 28 juillet 2015, a de nouveau été révisée par l'Exécutif, sans recourir au législateur cette fois, en plusieurs étapes entre l'automne 2015 et le printemps 2016 :

- d'abord, à la suite des attentats du 13 novembre, devant le Parlement réuni en Congrès le 16 novembre 2015, le Président de la République a fait part de sa décision de stopper les diminutions d'effectifs du ministère de la défense jusqu'en 2019, avec l'objectif de renforcer les unités opérationnelles, la cyberdéfense et le renseignement ;

- ensuite, à l'occasion de ses voeux aux armées prononcés en janvier 2016, le Président de la République66(*) a annoncé des mesures tendant à améliorer la condition du personnel militaire. Il s'agissait notamment d'appliquer à ce dernier le protocole relatif aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations des fonctionnaires (PPCR) ;

- ces décisions ont été entérinées et précisées lors du conseil de défense du 6 avril 2016. Un accroissement net des effectifs du ministère de la défense a alors été retenu sur la période 2017-2019, à hauteur de 782 postes en équivalents temps plein (ETP) au total ;

- enfin, lors du conseil de défense du 16 août 2016, une revalorisation de l'indemnité pour sujétion d'alerte opérationnelle a été décidée.

L'impact financier des mesures formalisées lors du conseil de défense susmentionné du 6 avril 2016 a été porté à la connaissance du Parlement en octobre 2016, par la voie d'un rapport du Gouvernement, d'initiative propre67(*). Ce document fait apparaître que les coûts induits, pour les trois dernières années couvertes par la LPM pour 2014-2019, par l'essentiel des décisions prises depuis l'actualisation législative de 2015 s'élèvent, au total, à près de 3 milliards d'euros (2,993 milliards) : 775 millions d'euros pour 2017, 996 millions d'euros pour 2018 et 1,2 milliard d'euros pour 2019.

On notera que la dépense doit se concentrer pratiquement aux trois quarts sur des mesures relatives aux ressources humaines : la hausse des effectifs, armée active et réserve opérationnelle ensemble, représente un coût de 1,176 milliard d'euros sur 2017-2019 ; l'amélioration des conditions du personnel, mesures interministérielles et mesures spécifiques au ministère de la défense confondues, entraînera une dépense de 1,005 milliard d'euros sur la même période. Le quart restant concerne l'acquisition de nouveaux équipements - munitions, moyens de protection du territoire national et d'interventions opérationnelles, ainsi que de cyberdéfense - et l'entretien programmé du matériel afférent, auxquels sont associés, globalement, 812 millions d'euros de dépenses nouvelles sur les trois ans68(*).

Le coût des mesures nouvelles arrêtées en conseil de défense le 6 avril 2016

(CP, en millions d'euros)

 

2017

2018

2019

Total 2017-2019*

(et part du total, en %)

Ressources humaines

Effectifs

216

960

1 176 (39%)

2 181 (73%)

Condition du personnel**

287

366

351

1 005 (34%)

Capacitaire (équipements et EPM)

271***

541

812 (27 %)

Total*

775

996

1 222

2 993 (100 %)

(*) : Montants donnés par le rapport du Gouvernement relatif à la programmation militaire pour les années 2017-2019. Les distorsions arithmétiques du présent tableau résultent de l'utilisation d'arrondis.

(**) : Hors effet de la revalorisation de l'indemnité pour sujétion d'alerte opérationnelle décidée en conseil de défense le 16 août 2016.

(***) : Ce montant intègre un besoin pour 2017 de 73 millions d'euros afin de compléter la couverture en CP des AE ouvertes en LFI 2016 par l'adoption d'un amendement du Gouvernement.

Source : Jacques Gautier, Daniel Reiner et Xavier Pintat, rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VIII

Or le financement correspondant, que par définition la LPM actualisée en juillet 2015 n'a pas pu prendre en compte, a été laissé à la prévision budgétaire annuelle. De la sorte, les ressources nécessaires ont été inscrites dans la loi de finances initiale pour 2017, mais les marges de manoeuvre restent à trouver, en ce qui concerne les années suivantes, par chaque projet de loi de finances - à hauteur de près d'un milliard d'euros pour 2018 et de 1,2 milliard d'euros pour 2019, pour s'en tenir aux exercices compris dans la programmation militaire en vigueur. Cette forme d'« impasse budgétaire » constitue une fragilisation de la trajectoire financière définie par la LPM, à rebours de la sécurisation des ressources de la défense que la loi d'actualisation de 2015 avait permise ; en dernière analyse, il s'agit aussi d'une fragilisation de la trajectoire capacitaire, eu égard au risque constant qu'un besoin de masse salariale du ministère de la défense excédant la prévision soit couvert au moyen d'un prélèvement sur le budget d'équipement des forces.

Au demeurant, le plan de financement bâti pour 2017 s'avère lui-même affecté de risques. En effet, la couverture des 775 millions d'euros de dépenses engendrées cette année par les mesures arrêtées en conseil de défense le 6 avril 2016 ne doit être assurée par une « rallonge » de crédits budgétaires, suivant les prévisions de la loi de finances initiale, qu'à hauteur de 317 millions d'euros (soit plus de 40 % du besoin). Le reste devrait être financé :

- pour 100 millions d'euros, au moyen de recettes de cessions immobilières additionnelles ;

- pour 358 millions d'euros, grâce à une économie globale à redéployer, dont 205 millions d'euros escomptés de gains sur le coût des facteurs (prix du pétrole, prix de certains marchés de fourniture, cours de la monnaie) ;

- pour 50 millions d'euros, par un prélèvement sur la trésorerie du compte de commerce des essences (accrue du fait de l'évolution favorable du prix des carburants) ;

- pour le solde de 103 millions d'euros, à partir de l'actualisation « fine » des échéanciers financiers des programmes d'armement.

Or, sur toutes ces ressources non budgétaires, pèsent un aléa tenant à leur nature même ; il paraît d'autant plus grand qu'au total ont été prévus, pour 2017, quelque 200 millions d'euros de produits de recettes de cessions immobilières du ministère de la défense et, au moment de la rédaction du présent rapport, environ 950 millions d'euros d'économies sur le coût des facteurs.

Évolution de la programmation du budget de la défense jusqu'en 2019

(CP, hors pensions, en milliards d'euros courants)

 

2016

2017

2018

2019

Total

2017-2019

Total

2016-2019

LPM initiale de 2013 (a)

31,38

31,56

31,77

32,52

95,85

158,61

Actualisation de 2015 (loi du 28 juillet 2015 et LFI 2016) (b)

31,98

32,26

32,77

34,02

99,05

162,41

Variation 2013-2015 (b/a)

en valeur

+ 0,6

+ 0,7

+ 1,0

+ 1,5

+ 3,2

+ 3,9

en volume

+ 1,9 %

+ 2,2 %

+ 3,1 %

+ 4,6 %

+ 2,6 %

+ 2,4 %

Besoins identifiées en 2016 (conseil de défense du 6 avril 2016) (c)

31,98

32,68

-

-

-

-

Variation 2015-2016 (c/b)

en valeur

0

+ 0,4

n.c.*

(besoin = 1)

n.c.*

(besoin = 1,2)

n.c.*

n.c.*

en volume

0

+ 1,3 %

-

-

-

-

Variation 2013-2016 (c/a)

en valeur

0

+ 1,1 

n.c.*

n.c.*

n.c.*

n.c.* 

en volume

0

+ 3,5 %

-

-

-

-

(*) : Faute d'actualisation du budget prévisionnel de la défense pour 2018 et 2019 compte tenu des mesures nouvelles arrêtées en conseil de défense le 6 avril 2016, le total actualisé jusqu'en 2019 n'est pas possible.

Source : Jacques Gautier, Daniel Reiner et Xavier Pintat, rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VIII

b) La « bosse budgétaire » des programmes d'équipement déjà lancés

Les restes à payer sur l'ensemble des programmes d'équipement déjà lancés au titre de la mission « Défense », tenant aux contrats signés et entrés en vigueur, étaient évalués par la Cour des comptes à plus de 50 milliards d'euros à la fin de l'année 2016, selon les informations recueillies par vos rapporteurs. Ils s'avèrent ainsi en augmentation de plus de 10 % depuis la première annuité de la LPM pour 2014-2019, soit sur une période de quatre ans. Cette « bosse budgétaire » a vocation à être résorbée, au fur et à mesure des paiements pratiqués, sur cinq à quinze ans, selon les programmes - soit bien au-delà de la programmation militaire actuelle.

Pour environ 36 milliards d'euros (plus de 70 %), les restes à payer en cause tenaient à des engagements souscrits dans le cadre de programmes d'armement, imputés sur le programme 146 « Équipement des forces », dont l'exécution, pour des raisons d'ordre à la fois budgétaire et industriel, s'inscrit, souvent, dans des calendriers longs. Ce niveau s'avère stable, par rapport aux années antérieures. On observera cependant qu'afin de satisfaire d'autres commandes, plusieurs livraisons, un temps prévues avant 2019, ont été repoussées au-delà de cette échéance, lors de la construction de la trajectoire capacitaire de la LPM ; c'est le cas, notamment, pour les versions rénovées de six avions de chasse Mirage 2000D, d'un avion de transport tactique C130, de deux avions de patrouille maritime ATL2, et de 60 missiles air-sol SCALP EG. Ce phénomène reporte sur la programmation future, chaque année, environ un milliard d'euros de charge.

En revanche, les restes à payer associés aux programmes 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense » enregistrent une croissance rapide. Cette tendance s'explique, au moins en partie, par le recours à de nouveaux modes de contractualisation, à plus long terme, qui contribuent à rigidifier la dépense, qu'il s'agisse du maintien en condition opérationnelle (MCO) sur longue durée ou du recours à des partenariats public-privé (PPP) pour la réalisation d'infrastructures.

Ce sont autant de données physico-financières que la prochaine LPM devra nécessairement intégrer dans sa trajectoire.


* 56 Cf. notamment le rapport au Parlement, déjà cité, « Conditions d'emploi des armées lorsqu'elles interviennent sur le territoire national pour protéger la population », mars 2016.

* 57 Général Pierre de Villiers, audition déjà citée du 8 février 2017 à l'Assemblée nationale.

* 58 Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

* 59 Général Pierre de Villiers, audition précitée du 8 février 2017 à l'Assemblée nationale.

* 60 Rapport d'information n° 4595 (AN, XIVe législature), « Le transport stratégique », mars 2017.

* 61 Le plan d'action industriel présenté en juillet 2016 pour l'A400 M prévoit la livraison de façon progressive, jusqu'en 2020, des capacités tactiques attendues de cet avion : extraction de charges lourdes par la rampe arrière, parachutage par les portes latérales, autoprotection contre des missiles sol-air à très courte portée, ravitaillement en vol d'hélicoptères et atterrissage sur terrain sommaire. Voir les développements sur ce point de notre ancien collègue Jacques Gautier, votre rapporteur Daniel Reiner et notre collègue Xavier Pintat dans leur rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VIII, novembre 2016.

* 62 Cf. les développements à ce sujet de notre collègue député François Lamy dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 4130 (AN, XIVe législature), tome 4, novembre 2016.

* 63 Général Jean-Pierre Bosser, chef d'état-major de l'armée de terre, audition au titre de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, le 19 octobre 2016.

* 64 Rapport n° 560 (2016-2017), mai 2017.

* 65 Suivant les informations transmises à vos rapporteurs comme à nos collègues Xavier Pintat et Jeanny Lorgeoux dans le cadre de leurs travaux précités, sans qu'ils puissent faire état du détail en raison de sa classification « confidentiel défense ».

* 66 M. François Hollande, président de la République, voeux aux armées prononcés à Saint-Cyr Coëtquidan le 14 janvier 2016.

* 67 Rapport au Parlement « relatif à la programmation militaire pour les années 2017-2019 », 18 octobre 2016.

* 68 Notre ancien collègue Jacques Gautier, votre rapporteur Daniel Reiner et notre collègue Xavier Pintat ont analysé le détail de ces mesures dans leur rapport pour avis, déjà mentionné, sur le projet de loi de finances pour 2017.