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2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale

24 mai 2017 : 2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale ( rapport d'information )

III. VERS 2 % ET PLUS DU PIB POUR NOTRE DÉFENSE : UN EFFORT SOUTENABLE À LA CONDITION DE S'EN DONNER LES MOYENS

Notre sécurité - celle de notre territoire, de nos concitoyens où qu'ils se trouvent, et de nos intérêts dans le monde -, comme l'accomplissement de l'engagement particulier de la France sur la scène internationale, exige aujourd'hui une mobilisation extrême de notre défense. Cette situation justifie les très importants déploiements actuels de nos armées, sur le territoire national comme à l'extérieur, et donc elle implique de répondre aux besoins de celles-ci pour assurer convenablement la mission que la Nation requiert d'elles. Aussi s'agit-il désormais d'ériger la solidité de notre outil militaire en éminente priorité de l'action publique, en lui consacrant les moyens nécessaires : 2 % du PIB, au moins, serait-ce à titre de simple repère dans cet effort ; davantage en tant que de nécessité.

L'atteinte de cet objectif est possible, l'ambition raisonnablement soutenable, sous réserve de prendre les dispositions qui s'imposent. À cet effet, trois axes d'effort sont ici tracés par vos rapporteurs : un élan politique, indispensable, est à donner clairement et sans tarder ; la trajectoire budgétaire de notre défense doit être rendue crédible, par une double exigence de sécurisation des ressources et d'efficience des dépenses ; enfin, la consolidation de la base industrielle et technologique de défense (BITD) doit être résolument poursuivie.

A. IMPULSER UN ÉLAN POLITIQUE INDISPENSABLE

Définir les priorités de l'action publique, et organiser cette dernière en conséquence, constituent la toute première des conditions permettant de donner, à la défense, le niveau de ressources que réclament les enjeux de sécurité actuels. Dans un cadre général ainsi clarifié, il restera à déterminer le niveau exact de nos ambitions de défense et à fixer le juste calendrier de la future programmation militaire.

1. Arbitrer avec conséquence les priorités de notre action publique

Tout budget est un choix, ou plus exactement la somme d'un ensemble de choix. La situation préoccupante des finances publiques françaises - marquée par une dette publique atteignant les 96 % du PIB et un déficit public à hauteur de 3,4 % du PIB69(*) -, et les engagements européens de notre pays en la matière, appellent plus que jamais, comme chacun le sait, des arbitrages budgétaires difficiles.

La défense, garante de la sécurité et de la souveraineté du pays, représente au sein du budget de l'État dans son ensemble, pour les autres politiques publiques, une forme de condition de possibilité. Dans le contexte des très fortes menaces que nous traversons, elle doit en conséquence être placée au premier rang des priorités ; et cette priorisation doit naturellement se traduire dans le niveau de son financement.

Du reste, il convient de ne pas opposer les enjeux et les engagements nationaux en matière de finances publiques à ceux qui s'attachent à la défense : ils sont, en réalité, profondément convergents. D'une part, la trajectoire des finances publiques visant à améliorer le solde structurel et résorber l'endettement, en augmentant les marges de manoeuvre budgétaires autorise, notamment, un meilleur financement de la politique de défense et, en réduisant la dépendance de notre pays aux détenteurs étrangers de sa dette70(*), participe directement, elle aussi, d'une exigence de préservation de la souveraineté. D'autre part, si le respect des règles de l'Union européenne impose une contrainte forte sur nos financements publics, l'atteinte d'un niveau de dépenses militaires à hauteur de 2 % du PIB au moins constitue également un engagement international de la France, souscrit dans le cadre de l'OTAN. Enfin, force est de constater que la défense, aujourd'hui, est devenue l'un de nos tout premiers secteurs d'excellence économique, producteur d'emplois et de haute valeur ajoutée, donc de richesse nationale. Les souverainetés économiques et de défense ne s'opposent pas.

Cependant, à partir de ce constat, il y a manifestement lieu pour l'Exécutif de mieux veiller à la cohérence interministérielle de la politique de défense. La difficulté notoire et persistante des relations entre le ministère chargé des finances et le ministère de la défense s'avère en effet préjudiciable à celle-ci, et vos rapporteurs sont frappés par le degré de méfiance, sinon de défiance, qui semble s'être mutuellement établi entre les sphères « Balard » et « Bercy ». Ils appellent donc vivement à une amélioration des rapports de travail qui doivent associer les deux administrations ; la fluidité qu'il convient de retrouver en la matière favoriserait sans doute une meilleure efficacité commune - en particulier lors des opérations de dégel des crédits à mener en fin d'exercice budgétaire71(*).

Un même souci d'efficacité conduit à prôner également une cohérence renforcée, dans la mesure où l'autorise le fonctionnement des institutions, entre les arbitrages du Gouvernement et ceux que peut rendre le Président de la République en sa qualité de chef des armées. Ces décisions présidentielles, dans l'esprit de la Constitution de la Cinquième République, doivent prévaloir sans ambiguïté, même si, notamment, la préparation des projets de loi de finances adoptés en conseil des ministres et celle des choix entérinés en conseil de défense suivent des processus autonomes.

2. Déterminer clairement le niveau de nos ambitions de défense

De nos armées, aujourd'hui, comme l'a souvent affirmé leur chef d'état-major, « le modèle est bon ; mais il fut taillé au plus juste. L'accélération du tempo des engagements et la multiplication des crises le mettent sous extrême tension et l'usent. Or, rien ne laisse penser que la tendance puisse s'inverser prochainement72(*). » Il s'agit de préserver ce modèle, puisqu'il est jugé apte à remplir les missions que lui a assignées le Livre blanc sur la défense de 2013, en lui donnant les moyens de poursuivre ces missions, sans s'étioler du fait de l'intensité de l'activité opérationnelle en cours.

En tout état de cause, il n'apparaît pas possible de revoir à la baisse l'actuel effort de défense de notre pays ; le contexte et les menaces qui pèsent sur nous l'empêchent évidemment. Si, demain, l'Exécutif venait à souhaiter faire mieux encore, en re-calibrant le modèle d'armée à partir d'ambitions plus élevées ou plus vastes - parmi lesquelles s'inscrivent, singulièrement, la perspective d'un deuxième porte-avions et le projet d'un nouveau service national obligatoire -, il faudrait alors se doter des moyens supplémentaires correspondants, sans évincer les investissements d'ores et déjà nécessaires.

a) L'impossible recul de notre effort

Au regard de l'état de nos finances publiques et des nombreux besoins d'intervention publique, une sorte de « tentation de gestionnaire » pourrait inciter à la réduction de notre dispositif de défense, en abaissant nos objectifs actuels en la matière. Cette hypothèse, toutefois, ne tient guère au vu de l'état du monde et de l'importance des périls potentiels.

On a rappelé plus haut dans le présent rapport la forte accentuation, dans la période récente, des « menaces de la force » et des « risques de la faiblesse », celle de l'imprévisibilité des évènements, et donc de la dangerosité de notre environnement73(*). À lui seul, le combat où nous sommes engagés, dans la guerre que nous a déclarée le terrorisme islamiste radical, contre les groupes et individus qui s'en revendiquent, proscrit tout retrait ; nous n'avons pas le choix.

Les orientations adoptées par nos partenaires ou par des puissances militaires comparables à la France confortent cette analyse. Ainsi, d'après les statistiques publiées par le SIPRI74(*) :

- les États-Unis restent le pays dont les dépenses militaires sont les plus élevées au monde ; leur budget de défense a augmenté de 1,7 % entre 2015 et 2016 et représentait ainsi, l'année dernière, 611 milliards de dollars. Or le président américain, en février dernier, a avancé la proposition d'une « hausse historique » du budget militaire du pays à hauteur de 54 milliards de dollars supplémentaires en 201875(*), ce qui constituerait une augmentation de 9 % ;

- les dépenses militaires de la Chine, classée au deuxième rang mondial par le budget de la défense en 2016, ont cru l'année dernière de 5,4 %, s'établissant à 215 milliards de dollars ;

- celles de la Russie, au troisième rang avec un budget de 69,2 milliards de dollars, ont progressé de 5,9 % ;

- en Europe occidentale, les dépenses militaires ont augmenté, globalement, de 2,6 % en 2016. L'Italie, en particulier, a enregistré la hausse de dépenses la plus forte entre 2015 et 2016 : + 11 %.

Pour ce qui concerne le Royaume-Uni, la revue stratégique de défense et de sécurité (Strategic Defense and Security Review) publiée en novembre 2015 a entériné le maintien du budget de la défense à 2 % du PIB au moins, l'augmentation annuelle de ce budget à hauteur de 0,5 % au-dessus de l'inflation sur la période 2015-2020, et une augmentation de 1 % par an du budget des équipements militaires.

Rappelons encore que l'Allemagne, comme on l'a déjà signalé ci-dessus, s'est engagée dans l'atteinte de l'objectif des 2 % du PIB consacrés à sa défense. D'ores et déjà, pour 2017, son budget militaire marque une hausse d'environ 8 % par rapport à l'année dernière, à 37 milliards d'euros hors pensions - soit un montant supérieur de 12 % au budget français de la défense inscrit en loi de finances initiale (32,7 milliards d'euros hors pensions).

Qu'on le veuille ou non, il n'est pas sérieusement concevable de s'inscrire à rebours de cette tendance générale. Il faut donc, nous aussi, intensifier notre effort de défense, en retrouvant une pente de financement ascendante, en ce domaine, quittée depuis longtemps déjà.

En effet, hors plan de relance économique mis en oeuvre en 2008-2009, le seuil des 2 % du PIB n'a plus été atteint par le budget de défense français depuis 2006, contre un effort qui se montait encore, durant les décennies 1970 et 1980, à plus ou moins 3 % du PIB, et à environ 2,5 % du PIB au milieu des années 1990. D'après les projections de la trajectoire financière associée aux dernières décisions de programmation militaire arrêtées à ce jour par la loi - l'actualisation en 2015 de la LPM pour 2014-2019 -, sans réajustement l'effort national de défense pourrait encore représenter 1,70 % du PIB en 2019, mais il chuterait à 1,63 % à l'horizon 2023.

Évolution des dépenses de défense de la France

(en % du PIB)

b) L'impérative préservation du socle de cet effort : vers un financement étanche d'un nouveau « service national universel » ?

À l'inverse d'un recul qui n'est guère envisageable en l'état des menaces et de nos besoins de sécurité, plusieurs propositions se font jour pour réintroduire, sous une forme ou sous une autre, le service national. Il en va ainsi, notamment, du projet de « service national de durée courte [« un mois »], obligatoire et universel » qu'a porté, durant la campagne de son élection, le Président de la République élu le 7 mai dernier. Selon les termes mêmes de celui-ci lors de son principal discours de campagne sur le thème de la défense76(*), ce service s'adresserait « aux jeunes femmes et hommes aptes de toute une classe d'âge - soit environ 600 000 jeunes par an », « dans les trois ans suivant le dix-huitième anniversaire de chacun », et devrait être « encadré par les armées et la gendarmerie nationale ».

Les armées ont à porter un rôle particulier pour la cohésion sociale de notre pays. Elles y sont naturellement disposées, comme l'a montré l'investissement réalisé pour la réussite du service militaire volontaire (SMV), mis en place, après les attentats de janvier 2015, à des fins de formation des publics les plus difficiles. Pour autant, le rôle premier des armées est la défense de notre pays.

Le projet de service national universel, tel que les contours en ont été présentés, relève bien davantage d'un projet de société que d'un enjeu de défense. Le cas échéant, il conviendra donc de séparer clairement le budget de la défense du financement de cette proposition, dans laquelle les armées peuvent naturellement prendre toute leur part, mais à côté d'autres partenaires et à condition de bénéficier d'un financement distinct.

(1) Un projet ne répondant pas aux besoins de la défense nationale mais à des enjeux de société

Il s'agirait en l'occurrence, certes, de « renforcer le lien armées-nation, en permettant à l'ensemble de notre jeunesse de faire l'expérience de la vie militaire et d'être des acteurs à part entière de l'esprit de défense » ; et de la sorte, si l'objectif est atteint, d'« ancrer en profondeur la relation entre la défense et le pays ». Néanmoins, comme il a été énoncé très clairement, il s'agirait surtout d'« un projet de société majeur, un véritable projet républicain, qui doit permettre à notre démocratie d'être plus unie et d'accroître la résilience de notre société ».

Il est clair qu'il ne s'agit pas, en l'état, d'« un défi de sécurité ». En revanche, vos rapporteurs conviennent sans difficulté que ce défi, comme il a été exposé, soit « d'éducation, un défi économique et social », car le futur service national devrait permettre « de détecter les difficultés, notamment l'illettrisme », et proposer « une remise à niveau scolaire des appelés lorsque cela sera nécessaire. Il aidera ainsi les jeunes à préparer leur entrée dans la vie professionnelle comme dans leur vie de citoyens. » Il s'agirait même, ce faisant, d'« un défi moral et de civilisation », dans la mesure où le but serait que « chaque jeune Français [aille] ainsi à la rencontre de ses concitoyens, [fasse] l'expérience de la mixité sociale et de la cohésion républicaine ».

Au-delà de la légitimité de ce projet politique - et indépendamment de la possibilité d'en discuter les modalités -, on répondrait donc davantage, ici, à un besoin de cohésion sociale qu'à un besoin de défense. Au vrai, comment en irait-il autrement ? On ne forme pas des soldats en un mois, et les exigences techniques de la guerre moderne supposent une armée professionnalisée, ainsi que la loi du 28 octobre 199777(*), suspendant la conscription attachée au service national à compter du 31 décembre 2002, en a tiré les conséquences.

Le projet en question semble ainsi s'apparenter à une nouvelle manifestation de ce qu'on peut appeler « la nostalgie du service national » - pour reprendre une formule employée par nos collègues députés dans un rapport d'information consacré aux dispositifs citoyens du ministère de la défense78(*). En s'appuyant sur ce rapport, nos collègues Jean-Marie Bockel et Gisèle Jourda, dans leur propre rapport consacré à la Garde nationale79(*), ont relevé que « le service national a joué, longtemps, un rôle décisif en faveur de la cohésion nationale, en favorisant le brassage géographique et social. Le "deuil" de cette époque n'est pas facile à faire, sans doute, concédaient nos collègues, mais, poursuivaient-ils, il est nécessaire : outre qu'il est avéré que le service militaire obligatoire, dans sa dernière période d'existence, ne remplissait plus que de façon marginale sa fonction d'intégration civique, le rétablissement de la conscription, à le supposer budgétairement et matériellement possible - ce qu'il ne serait pas, suivant la vraisemblance, en l'état de nos finances publiques et des infrastructures de défense -, ne répondrait plus, de toute façon, aux besoins militaires opérationnels actuels. »

Avec nos collègues, en citant encore leur rapport, vos rapporteurs tiennent ici à souligner que « les armées [...] restent, par nature, un outil de défense ; si, à l'image de l'officier moderne que décrivait Lyautey, elles peuvent remplir une fonction d'"éducation de la Nation", c'est en accomplissant les tâches qui correspondent à leur vocation fondamentale. Elles prendront donc toute leur part, mais ne pourront prendre que celle qui leur revient, dans l'effort de résilience et de renforcement interne aujourd'hui attendu du pays. »

En tout état de cause, la finalité du nouveau « service » proposé devrait être mieux définie. La conscription avait été instaurée, initialement, pour répondre à un besoin militaire, son impact social bénéfique constituant, en quelque sorte, une conséquence secondaire, au profit du lien social. Si la visée sociale devient première, encore faudrait-il déterminer précisément la vocation exacte du dispositif. Celui-ci ne doit pas avoir pour effet secondaire d'ébranler les capacités opérationnelles des armées.

(2) Un projet qui s'ajoute aux dispositifs d'insertion déjà en place

Les armées ont longtemps prouvé, avec le service national, et démontrent encore, notamment dans le cadre du service militaire adapté (SMA) outre-mer et du service militaire volontaire (SMV) en cours d'expérimentation depuis 2015, qu'elles savent remplir avec efficacité, grâce à leur professionnalisme spécifique, un incomparable rôle d'éducation et de formation. De fait, la proposition formulée par le Président de la République, comme l'a relevé l'Institut Montaigne expertisant ce projet80(*), rejoindrait en grande partie les objectifs qui se trouvent associés à ces dispositifs existants.

L'encadré ci-dessous recense les différents dispositifs existant auxquels contribuent déjà les armées. Une complémentarité et la bonne articulation entre eux et le dispositif proposé serait, le cas échéant, à trouver.

Les dispositifs citoyens et de réinsertion sociale de la défense

Pour pallier la suspension du service national décidée en 1997, un « service national universel » s'adressant à l'ensemble des jeunes Français des deux sexes et destiné à garantir la pérennité du lien armées-Nation a été proposé sous la forme d'un « parcours de citoyenneté ». Ce parcours national comprend des séquences obligatoires : enseignement de défense à l'école (en classes de troisième et de première), recensement à seize ans et journée « défense et citoyenneté » (JDC), auparavant dénommée « journée d'appel de préparation à la défense », intervenant entre le recensement et l'anniversaire des dix-huit ans.

Sous la responsabilité de la direction du service national, l'organisation de la JDC incombe à cinq établissements du service national (ESN) auxquels sont rattachés 33 centres du service national (CSN) chargés de mettre en oeuvre 11 000 sessions annuelles sur 261 sites. 8 000 militaires, dont un peu moins de 20 % de réservistes, animent les JDC, chacun quelques jours par an, en contrepartie d'une indemnité. Chaque année, 800 000 jeunes Français sont concernés par ce rendez-vous. En 2014, le coût de la JDC s'est élevé à un peu plus de 111 millions d'euros, dont près de 84 millions d'euros de masse salariale, soit 142,5 euros par jeune.

Le « parcours de citoyenneté » comprend aussi des formes volontaires d'engagement : les périodes militaires, qui offrent aux jeunes français de 16 à 30 ans la possibilité de découvrir l'institution militaire (16 000 en profitent chaque année) selon des modalités variées (de l'immersion sur quelques jours à la formation complète étalée sur une année scolaire), le volontariat dans les armées, qui permet à des jeunes de s'engager sous statut militaire pour une durée d'un an renouvelable, jusqu'à 5 ans (seuls 1 415 volontaires étaient concernés en 2014), les réserves (opérationnelle et citoyenne), mais aussi le volontariat de service civique - qui reprend les activités d'intérêt général que les appelés pouvaient accomplir au titre des formes civiles du service national) et le programme des « cadets de la défense ».

Inspiré du modèle canadien, le programme des cadets de la défense, lancé en 2008, vise à accueillir hors temps scolaire des collégiens de 14-16 ans au sein de formations militaires afin de les sensibiliser aux questions de défense et aux valeurs portées par les armées. Il comporte une formation théorique et des activités sportives, en général deux demi-journées par mois, la participation à des « activités patriotiques » et à un camp d'été d'une durée de cinq jours. Si ce dispositif rencontre localement un succès certain, sa montée en puissance est contrainte par le faible nombre de places proposées (300 cadets en 2015), l'absence de pilotage national et de crédits dédiés. De fait, le programme est animé de manière volontaire par les formations militaires, le coût par cadet étant estimé à environ 1 000 euros par an.

Nos collègues députés Marianne Dubois et Joaquim Pueyo, dans leur rapport d'information cité ci-dessous, ont mis en avant le programme de cadets de la base aérienne 105 d'Évreux. Votre rapporteur Daniel Reiner témoigne des intéressantes expériences réalisées, de même, avec les cadets de la base aérienne 133 de Nancy-Ochey d'une part et ceux de la gendarmerie de Nancy d'autre part.

Parallèlement à ces dispositifs à vocation universelle ont été progressivement mis en place - pour certains avant même la disparition du service national - des dispositifs destinés à faciliter la réinsertion sociale voire professionnelle de jeunes en difficulté, reprenant en quelque sorte la fonction sociale que remplissait le service national supprimé en 1997.


· Le service militaire adapté (SMA)

Créé en 1961 pour répondre à la situation sociale dans les Antilles, le service militaire adapté (SMA) est à l'origine une forme particulière du service militaire accordant une large place à la formation professionnelle.

Placé sous la tutelle du ministre en charge de l'outre-mer, ce dispositif est destiné à des jeunes volontaires ultra-marins, de 18 à 25 ans rencontrant des difficultés d'insertion. Il offre à ses bénéficiaires des parcours d'une durée de six à douze mois comportant à la fois une remise à niveau scolaire et une formation militaire, citoyenne et professionnelle.

En 2014, il avait accueilli 5 666 volontaires, pour un coût d'un peu plus de 210 millions d'euros, soit un coût par stagiaire de l'ordre de 28 000 euros par an. L'encadrement est constitué de quelque 650 militaires, assistés de 350 formateurs.

Ce dispositif connaît un succès certain et bénéficie d'une image très positive outre-mer grâce un taux d'insertion à la sortie de plus de 77 %.


· L'Établissement public d'insertion de la défense (EPIDE)

La création de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDE) en 2005 est une tentative de transposition du SMA en métropole dans le cadre d'un « plan d'urgence pour l'emploi ».

En effet, l'EPIDE a pour objet « l'insertion sociale et professionnelle des jeunes sans diplômes ou sans titres professionnels ou en voie de marginalisation sociale ». Les jeunes volontaires, âgés de 18 à 25 ans, signent un « contrat de volontariat pour l'insertion » d'une durée de six mois, renouvelable trois fois, et sont internes dans l'un des 18 centres.

A l'EPIDE, l'encadrement « s'inspire du modèle militaire ». Un tiers des personnels sont d'anciens militaires, les autres étant des enseignants et éducateurs sociaux. Pourtant, la formation dispensée est en réalité peu militaire et les jeunes ne sont pas placés sous statut militaire. Le ministère de la défense ne finance pas le programme et s'est progressivement retiré de la gouvernance de cet établissement, dont il exerçait initialement la tutelle, conjointement avec le ministère du travail et le ministère de la ville.

De l'ordre de 3 000 chaque année, les volontaires, suivent un parcours d'insertion d'une durée moyenne de 10 mois, qui inclut un apprentissage des règles de vie en société, un rappel des principaux acquis scolaires et une aide à l'élaboration d'un projet professionnel, mais ne comprend pas de véritable formation professionnelle, l'objectif poursuivi étant plutôt celui d'une réinsertion sociale. Ils reçoivent une allocation de 210 euros par mois.

Plus de la moitié des sorties du dispositif sont positives (emploi, formation, contrats aidés).


· Le service militaire volontaire (SMV) et le volontariat militaire d'insertion (VMI)

Créé pour deux ans et à titre expérimental par la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire, le SMV vise à délivrer à de jeunes citoyens français âgés de 17 à 26 ans, en situation de décrochage et de chômage, un parcours individualisé d'insertion vers l'emploi. Ce parcours est dispensé dans un cadre militaire par l'armée de terre, qui en assure le commandement organique et opérationnel.

L'encadrement est assuré par 256 militaires d'active et une quarantaine de réservistes. Destiné à accueillir 1 000 volontaires sur la durée de l'expérimentation, le SMV offre une formation militaire et comportementale élargie (secourisme, instruction civique, permis, missions citoyennes, remise à niveau scolaire) de quatre mois puis une formation professionnelle de deux à six mois mettant l'accent sur l'acquisition des « prérequis » métiers et sur l'orientation vers des cycles courts.

Les volontaires du SMV se répartissent entre volontaires stagiaires et volontaires techniciens. Les volontaires stagiaires sont peu ou pas diplômés et sont souvent éloignés des structures de formation et de l'emploi. Leur parcours dure de 6 à 12 mois, selon la filière de formation choisie. Les volontaires techniciens sont, quant à eux, diplômés mais en recherche d'une première expérience professionnelle. Employés comme assistants formateurs, ils passent un contrat d'un an, renouvelable une fois après avoir suivi une formation. Nourris et logés, les volontaires bénéficient de la gratuité de l'enseignement au permis de conduire ainsi que du tarif militaire pour le transport ferroviaire. Entre septembre 2015 et juin 2016, le SMV a incorporé 309 volontaires, répartis entre 259 volontaires stagiaires (VT) et 50 volontaires techniques (VT).

Pour le recrutement, le SMV s'appuie essentiellement sur les organismes en charge de l'emploi des jeunes : Pôle emploi, missions locales et direction du service national (DSN) via la Journée défense et citoyenneté (JDC).

Afin de maîtriser les coûts d'infrastructures, le SMV utilise des centres de formation existants présentant des capacités d'accueil variables (80 à 100 places environ) et des modules de formation adaptés au bassin d'emploi dans lequel ils se situent (Montigny-lès-Metz, Brétigny-sur-Orge, La Rochelle, Châlons-en-Champagne).

Chaque centre propose plusieurs filières de formation, déterminées avec les acteurs régionaux de l'emploi et offrant de bonnes perspectives d'insertion. Ces filières sont à vocation nationale (ex.: agent d'entretien du bâtiment), à vocation régionale ou créées en coopération avec une entreprise partenaire (ex. : SNCF, Disneyland Paris, PSA). Elles sont révisées chaque année, pour s'adapter au mieux au marché régional de l'emploi.

Le coût du SMV est évalué à 40 M€ pour sur 2 ans, l'étude d'impact de la loi mentionnant un coût moyen complet par volontaire de 35 000 euros.

Instauré à titre expérimental, le SMV devait faire l'objet, dans les seize mois suivant le début de l'expérimentation) d'un rapport d'évaluation proposant les suites à lui donner. Transmis au Parlement en novembre 2016, ce rapport en dresse un bilan très positif en ce qui concerne l'accès à des formations, des diplômes et à l'emploi de jeunes en grandes difficultés. Ainsi le taux d'insertion serait proche de celui du SMA (de 67 à 75 % selon les centres).

Toutefois, il est apparu opportun de repousser la date prévue pour la fin de l'expérimentation afin de mieux apprécier l'opportunité de pérenniser le dispositif. Ainsi, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a prolongé l'expérimentation du SMV jusqu'au 31 décembre 2018.

Parallèlement, la loi n° 2017-258 du 27 février 2017 relative à la sécurité publique a introduit, suivant les conclusions du rapport, l'expérimentation jusqu'à la même date d'un volontariat militaire d'insertion (VMI) proche du SMV mais dont les volontaires bénéficient d'un statut mixte militaire/stagiaire de la formation professionnelle, qui leur ouvre droit formations financées par les partenaires de la formation professionnelle et leur permet de percevoir la rémunération prévue par le code du travail, l'encadrement des centres restant assuré par des militaires.

À l'issue de cette double expérimentation, le législateur pourra choisir de pérenniser ce dispositif ou d'y mettre fin.

Sources : Mariane Dubois et Joaquim Pueyo, rapport d'information n° 3322 (AN, XIVe législature), « Le service national universel », décembre 2015, et commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat

(3) Un projet a priori particulièrement coûteux en infrastructures, en ressources humaines et en fonctionnement

À supposer que, demain, l'armée se voit investie de la responsabilité d'un nouveau service national obligatoire qui serait instauré sur les bases précitées, il convient de bien mesurer l'ampleur des besoins et des coûts qui s'attacheraient à cette réforme. Le promoteur de celle-ci ne les a d'ailleurs pas dissimulés : « Ce projet a bien sûr un coût significatif et je l'assumerai », affirmait, dès sa présentation, M. Emmanuel Macron. Vos rapporteurs, en première approximation, estiment que ce coût pourrait aller jusqu'à 30 milliards d'euros sur 5 ans.

Le nouveau dispositif comporterait, en premier lieu, un important besoin d'investissement initial en infrastructures, afin d'héberger et de permettre l'instruction des appelés. En effet, les casernements requis n'existent plus à l'heure actuelle, et ils ne paraissent guère pouvoir être réalisés sur les terrains dont dispose aujourd'hui la défense, compte tenu de l'ampleur des cessions effectuées, depuis une dizaine d'années, au titre de la politique immobilière de l'État et de la réorganisation sévère de la carte militaire - les emprises immobilières de la défense ont diminué d'un cinquième en dix ans81(*). Les armées elles-mêmes font face à une pénurie d'infrastructures, mise en évidence par les difficultés d'organisation de l'opération « Sentinelle ».

M. Macron a d'abord82(*) lui-même estimé ces coûts d'infrastructure « entre 15 et 20 milliards d'euros ». Une première évaluation établie par vos rapporteurs, en se basant sur une hypothèse d'accueil de 60 000 jeunes par mois sur dix mois, répartis dans une soixantaine de centres en métropole qui formeraient 1 000 appelés par mois, conduit à retenir un montant de l'ordre de 10 à 15 milliards d'euros hors acquisitions foncières, de 13 à 17 milliards avec ces acquisitions. Ce coût serait sensiblement renchéri sous l'hypothèse de 120 centres formant, chacun, 500 jeunes - soit des conditions plus satisfaisantes de formation.

L'institut Montaigne, dans son expertise susmentionnée, a retenu une estimation basse : observant que « la mise en oeuvre de cette proposition imposerait vraisemblablement de mobiliser des implantations immobilières nouvelles ou reconfigurées, les bases de défense maintenues ou les casernes de gendarmerie ne permettant plus d'accueillir en hôtellerie et restauration 50 000 jeunes en permanence [nombre utilisé pour réaliser cette évaluation, en lissant sur douze mois la charge des « 600 000 jeunes par an » annoncés] », il a considéré que « les coûts immobiliers associés à la création de sites dédiés au service national universel et obligatoire ou à l'adaptation de sites existants pourrait représenter un surcoût de l'ordre de 0,8 à 1,1 Md€ ». Vos rapporteurs ont une évaluation nettement plus élevée du besoin.

En ce qui concerne, en second lieu, les besoins de fonctionnement du dispositif envisagé, vos rapporteurs relèveront avant tout que l'encadrement d'une classe d'âge, même contenue à 600 000 personnes par an83(*), ne pourra pas être assuré au seul niveau des effectifs actuellement programmés pour nos armées, déjà sur-engagées sur le territoire national comme en opérations extérieures et, notamment, mobilisées par la reconstitution - recrutement et formation - de la force opérationnelle terrestre (FOT). Notons ainsi que, d'après l'étude d'impact préalable qui a été associée à la création du SMV84(*), dans chacun des centres mettant en oeuvre le dispositif, il est prévu que 80 stagiaires soient encadrés par 40 à 45 personnes, militaires d'active et, subsidiairement, réservistes opérationnels, soit un taux d'encadrement des bénéficiaires supérieur à 50 % (plus d'un encadrant pour deux stagiaires) ; en conservant une hypothèse de 60 000 appelés par mois, le service national en projet, même avec un taux d'encadrement de l'ordre de 30 % seulement, correspondant à celui qui est actuellement en vigueur pour les classes d'incorporation et qu'on peut tenir pour légitime s'agissant d'un dispositif qui ne viserait pas spécifiquement des jeunes en difficulté, exigerait de mobiliser, au minimum, quelque 16 000 à 18 000 encadrants - auxquels il faudrait ajouter les personnels de direction et de sélection, soit environ 1 600 ETP (mais avec la possibilité de redéploiements de postes de la direction du service national). Il s'agirait d'un effort colossal en termes de ressources humaines, dont on peut craindre qu'elle absorbe l'énergie des armées.

En tout état de cause, le fonctionnement courant de ce dispositif, tenant non seulement à l'encadrement et aux activités des appelés, mais aussi à leur hébergement, leur restauration, leur habillement et leur équipement, comportera un coût significatif. Celui-ci, d'après M. Macron, a été « estimé à un ordre de grandeur de 2 à 3 milliards d'euros par an en régime de croisière ». Ce chiffrage s'avère corroboré par la première évaluation effectuée par vos rapporteurs : sous l'hypothèse de 60 000 appelés par mois sur dix mois, le coût de fonctionnement au sens strict, notamment hors équipement, pourrait être, en effet, de l'ordre de 2,5 à 3 milliards d'euros annuels, dont la moitié en masse salariale, le « taux de soutien-vie courante », de 10 %, conduisant à mobiliser environ 8 000 ETP pour le soutien. Le cas échéant, les ressources humaines requises n'étant pas disponibles, aujourd'hui, au sein des armées, la question de l'externalisation de ce soutien, par recours à des prestataires extérieurs, devrait être posée.

L'Institut Montaigne, pour sa part, comme en ce qui concerne les dépenses d'infrastructure, est parvenu à une estimation plus faible : à partir du « coût unitaire » annuel des dispositifs existants - « 36 000 € par tête pour le SMA ; 33 000 € par tête pour l'EPIDE ; 40 000 € par tête pour le SMV » -, il a retenu un coût annuel moyen de 36 300 euros, soit 3 025 euros pour un mois, qui conduirait à estimer le coût de fonctionnement du nouveau service proposé, sur un an, à hauteur de 1,8 milliard d'euros au plus, sur la base d'une mobilisation de 600 000 jeunes (50 000 par mois) ; 1,6 milliard d'euros, à titre médian, « en retenant une hypothèse plus conservatrice de 520 000 jeunes effectivement mobilisés tous les ans » ; voire 1,6 milliard d'euros seulement, mais au moins, « sur la base d'une hypothèse de 450 000 jeunes par an, en considérant que les jeunes déjà engagés, volontaires, intégrés dans les dispositifs SMA et EPIDE ainsi que service civique ne sont pas assujettis à l'obligation du service national ».

Cependant, les évaluations susmentionnées lissent la dépense sur l'année - sur dix mois pour ce qui concerne les estimations de vos rapporteurs -, alors qu'il est peu vraisemblable que toutes les périodes seraient également propices, pour les intéressés, à se libérer un mois durant, de leurs études ou de leur emploi, afin de satisfaire à leur nouvelle obligation militaire. De fait, s'il devait apparaître nécessaire, comme il est vraisemblable, d'organiser l'essentiel des sessions pendant les périodes de vacances scolaires, à titre principal durant l'été probablement85(*), le coût d'accueil devrait se révéler sensiblement plus élevé - et les difficultés d'organisation, pour les armées, plus grandes encore.

Enfin, comme l'a fait observer l'Institut Montaigne, le coût pour les finances publiques pourrait être supérieur aux estimations susmentionnées si un dispositif de rémunération des appelés, par exemple au niveau du SMIC, devait être proposé - ce que le projet présenté initialement, il est vrai, ne comporte pas.

Première approximation des coûts initiaux et récurrents d'un service national universel obligatoire

(sous l'hypothèse de 10 sessions annuelles de 60 000 appelés)

Besoins

Coûts estimés

Infrastructures (hors acquisitions foncières)

(pour 60 centres de formation de 1 000 personnes)

10 à 15 milliards d'euros

(coût initial)

Acquisitions foncières

2 à 3 milliards d'euros

(coût initial)

Encadrement :

- Encadrement des appelés (taux de 30 %*) : 16 000 à 18 000 ETP

- Centre de sélection (40 centres de 40 ETP) : 1 600 ETP**

2,5 à 3 milliards d'euros par an

= 12,5 à 15 milliards d'euros sur 5 ans

Fonctionnement :

- Soutien-vie courante (taux de 10 %) : 8 000 ETP

- Habillement (400 millions d'euros en coût initial, puis 80 millions d'euros par an)

Équipement

(à définir en fonction de la finalité du dispositif***)

Non défini

Transport

Non défini

Rémunération des appelés

Non défini

Total

20 à 30 milliards d'euros sur 5 ans

(*) : Ce taux, qui correspond actuellement à celui des classes d'incorporation, semble requis par un dispositif nécessitant une présence permanente (7j/7,H24).

(**) : Possibilité de redéploiements d'effectifs la direction du service national.

(***) : La question de l'armement des appelés devrait être tranché au regard de son utilité militaire et des risques encourus.

(4) Une organisation budgétaire étanche à mettre en place, le cas échéant

Si ce projet devait être concrétisé, il ne devrait pas affecter la trajectoire financière prévue pour la défense. Il faut ici souligner que le Président de la République, à l'appui de la proposition qu'il formulait en tant que candidat, a d'emblée indiqué que « son financement comme les effectifs d'encadrement nécessaires s'inscriront au-delà de l'enveloppe de 2 % du PIB de la programmation militaire, la mise en oeuvre du service national universel étant indépendante du renforcement planifié de notre outil de défense ». Vos rapporteurs souhaiteraient pouvoir se tenir pour certains de cette étanchéité des enveloppes budgétaires, et appellent à la plus grande vigilance à cet égard.

Il s'agit d'éviter que la trajectoire financière de la future LPM soit exposée au risque d'éventuels ajustements que requerrait la couverture des besoins tenant au nouveau service national obligatoire - d'autant que, dans cette hypothèse, l'ajustement serait probablement effectué au détriment du programme d'équipement des forces, habituelle variable d'équilibre. Aussi, le cas échéant, vos rapporteurs préconisent d'aménager, dans l'architecture du budget général de l'État, une nouvelle mission ad hoc, laissée en dehors du périmètre de ressources couvert par la programmation militaire86(*) ; cette organisation garantirait la séparation des budgets.

On pourrait concevoir, a minima, la création d'un nouveau programme au sein de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », laquelle n'est pas intégrée au périmètre de la LPM actuelle, voire simplement la mise en place d'une nouvelle action au sein du programme 167 « Liens entre la nation et son armée » que comporte cette mission. Toutefois, un programme ne peut relever de la responsabilité que d'un seul ministère, alors qu'une mission, comportant nécessairement plusieurs programmes, peut être, à travers ces derniers, interministérielle : ainsi conçue, une nouvelle mission du budget de l'État dédiée au service national universel traduirait mieux la nature de politique mixte du dispositif. Celui-ci, en effet, eu égard à son objet essentiellement éducatif et social comme on l'a noté plus haut, quand bien même la mise en oeuvre en serait, pour l'essentiel, militaire, devrait impliquer légitimement, en sus du ministère de la défense et de celui de l'intérieur (pour la gendarmerie), le ministère de l'éducation nationale et celui ou ceux qui se trouveraient en charge de la jeunesse, de la formation professionnelle, de la cohésion sociale...

En tout état de cause, les suites concrètes qui pourront être données au projet, pour assurer leur viabilité, devront naturellement s'appuyer sur l'expérience et l'évaluation des dispositifs actuels du ministère de la défense - soit principalement, pour ce qui concerne les dispositifs citoyens volontaires, les périodes militaires, le volontariat dans les armées et les « cadets de la défense » et, pour ce qui concerne les dispositifs visant à faciliter la réinsertion sociale voire professionnelle, les SMA et SMV-VMI. Comme pour ce dernier, il conviendrait également de prévoir la nécessaire expérimentation progressive de la réforme, sans vouloir précipiter la marche alors que le SMV lui-même est encore en cours d'expérimentation.

(5) Une concertation préalable et approfondie impérative

Vos rapporteurs invitent à respecter la méthode de travail dont la proposition du nouveau service national obligatoire a d'emblée été assortie par le Président de la République, en poursuivant « une large concertation associant étroitement les parlementaires, la société civile et les ministères concernés ». Cette méthode est la bonne ; à l'instar de celle qui avait été retenue pour préparer la suspension du service national en 199787(*), elle est indispensable.

Plus précisément, vos rapporteurs souhaitent que les décisions que pourrait prendre le Président de la République soient éclairées par un travail préalable d'expertise mené par une commission indépendante de haut niveau, associant les ministres concernés et des personnalités qualifiées. Cette commission serait chargée :

- de définir la finalité du service universel obligatoire, et d'en établir la « doctrine d'emploi » ;

- de proposer en conséquence de réorganiser « l'écosystème » des dispositifs citoyens et de réinsertion sociale de la défense existants, dans une logique de complémentarité ;

- de déterminer le rôle de chacun des acteurs directement ou potentiellement concernés : les ministères de la défense et de l'intérieur, mais aussi le ministère de l'éducation nationale, les services de la formation professionnelle, éventuellement les régions, etc. ;

- de préciser les modalités de mise en oeuvre, en particulier le rythme des flux de formation visé et celui du déploiement du dispositif, ainsi que les modalités d'expérimentation ;

- d'examiner les questions de sécurité en jeu - dont la protection contre les risques d'attaque terroriste des centres de formation (qui pourraient constituer des cibles faciles) et l'éventuel armement des appelés ;

- enfin, de bâtir un plan de financement et l'architecture budgétaire correspondante (cf. les propositions ci-dessus de vos rapporteurs).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sera naturellement très attentive à ce sujet. Elle se tient à la disposition du Gouvernement comme du Président de la République pour y travailler avec eux.

3. Fixer le calendrier optimal de la future programmation militaire

En vue de donner en temps utile, à nos armées, les moyens d'accomplir leur mission, en satisfaisant des besoins qui, on l'a dit, sont pressants, il importe d'établir un calendrier de programmation militaire qui, conçu de façon optimale, permettra d'éviter les impasses de financement comme d'éventuels effets d'éviction entre dépenses. En la matière, les échéances de réalisations doivent commander le rythme de la préparation.

a) Commencer dès 2018 la remontée en puissance...

La manoeuvre, bien conduite, consiste à organiser au plus vite la remontée en puissance nécessaire pour nos forces conventionnelles, que l'intensité et la durée de leurs engagements actuels menacent d'usure ; une attente excessive, en la matière, risquerait en effet de conduire à des ruptures capacitaires, en hommes ou en matériels. Ce rattrapage doit être mené avant que ne viennent entrer en concurrence, avec lui, les besoins d'investissement requis par le renouvellement des deux composantes de la dissuasion nucléaire - en particulier, à partir de 2020, la réalisation du sous-marin nucléaire lanceur d'engins de nouvelle génération (SNLE 3G). Comme on l'a signalé ci-dessus, il faudra avoir atteint à l'horizon 2025 un quasi-doublement, progressif, du budget dédié à la dissuasion ; il s'agit donc de parer le risque de phénomènes d'éviction, susceptibles d'affecter les forces conventionnelles comme la dissuasion elle-même.

Il paraît donc judicieux de programmer dès l'année 2018, et chaque année du triennal 2018-2020, une augmentation du budget de la défense dont la trajectoire tendrait vers l'objectif, politiquement mobilisateur, de 2 % du PIB.

Partant du budget prévu par la loi de finances initiale pour 2017 (32,7 milliards d'euros), d'après les évaluations de l'état-major des armées, pour atteindre l'objectif de 2 % du PIB, dépenses d'opérations extérieures et intérieures et pensions incluses, en 2022, l'effort à consentir est de l'ordre de deux milliards d'euros supplémentaires par an, le budget de la défense se trouvant ainsi porté à 35,5 milliards d'euros constants en 2018, 37,5 milliards d'euros constants en 2019 et 39,5 milliards d'euros constants en 2020. La première « marche » - l'annuité 2018 - est évidemment essentielle pour pouvoir gravir les suivantes, eu égard aux difficultés du contexte budgétaire. Cette projection paraît convergente avec la proposition, plus haut citée déjà par le présent rapport, que le Président de la République élu le 7 mai dernier a avancée afin de « porter les ressources de la défense à 2 % de la richesse nationale, mesurée en termes de produit intérieur brut, en 2025 », mais en prenant pour base du calcul un budget de la défense « hors pensions et hors surcoûts OPEX ».

Prévision de programmation du budget de la défense pour 2018-2020

(CP, hors pensions, en milliards d'euros constants 2017)

 

2018

2019

2020

Total

2018-2020

Trajectoire prévue en 2013

(LPM 2014-2019 initiale)

31,3

31,5

32,0

94,8

Actualisation de 2015

(loi du 28 juillet 2015)

+ 1,0

+ 1,4

+ 1,1

+ 3,5 

Décisions de 2016

(conseil de défense du 6 avril 2016)

+ 1,0

+ 1,2

+ 0,8

+ 3,0

Ressources supplémentaires

(évaluation état-major des armées)

+ 2,2

+ 3,4

+ 5,6

+ 11,2

Total

35,5

37,5

39,5

112,5

Source : état-major des armées

Ces « marches » budgétaires de 2018, 2019 et 2020 représenteraient, ensemble, une « première vague » de ressources supplémentaires de la défense à inscrire dans une programmation militaire nouvelle ; elle couvrirait prioritairement et principalement le rattrapage capacitaire des forces conventionnelles. L'augmentation prévue au rythme d'environ deux milliards par an, compte tenu des contraintes inhérentes, en particulier, au recrutement et à la formation des hommes et, d'autre part, à la réalisation des équipements et infrastructures, paraît correspondre au volume de crédits supplémentaires qu'il sera effectivement possible de consommer. Les augmentations annuelles suivantes, à compter de 2021, feraient figure de « deuxième vague » ; celle-ci, sans percuter la première, viserait à financer le renouvellement des équipements propres à la dissuasion : la réalisation du SNLE 3G pour la composante océanique, celle du missile successeur de l'ASMP-A et de l'aéronef porteur qui devrait lui être associé pour la composante aéroportée.

Ces deux « vagues » constitueront, au plan budgétaire, les deux grandes séquences de la future programmation militaire. La LPM qui la cristallisera, ainsi paramétrée, doit à court terme soutenir le modèle d'armée retenu par le Livre blanc sur la défense de 2013, en le dotant de moyens au niveau des besoins actuels, et, à moyen terme, assurer son avenir, avec les investissements nucléaires notamment.

b) ... implique une revue stratégique rapide et une nouvelle LPM dès la fin 2017

Dans la mesure où, comme on vient de l'indiquer, afin de permettre la remontée en puissance rapide des programmes d'armement conventionnel une « recharge » budgétaire de la défense est à accomplir dès 2018, la LPM actuellement en vigueur, normalement destinée à courir jusqu'en 2019, doit être refondée dans les meilleurs délais. La trajectoire financière prévue par cette programmation, au demeurant, s'avère déjà partiellement obsolète, puisqu'elle n'intègre pas les décisions arrêtées lors du conseil de défense du 6 avril 2016 (cf. supra) ; une nouvelle LPM pour les années 2018 à 2023, outre qu'elle coïnciderait avec le quinquennat qui s'ouvre, permettrait d'établir sur des bases assainies la trajectoire de remontée en puissance des armées.

Dans cette optique, vos rapporteurs jugent que nous n'avons pas le temps de rédiger un nouveau Livre blanc. Les travaux qui ont abouti au document de 2013, en effet, se sont étalés sur près d'une année. Du reste, les analyses fondant le Livre blanc actuel s'avèrent encore tout à fait valides : les menaces dont le document avait dressé le tableau ont changé d'intensité, mais non pas de nature ; le format d'armée qu'il a défini, ainsi qu'on l'a signalé déjà, demeure considéré comme apte à remplir ses missions Les ajustements nécessaires - précisions sur le contexte géostratégique ou ajustement des contrats opérationnels, notamment - relèvent d'un travail de revue stratégique, dont les conclusions, étayées, en particulier, par les travaux du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et ceux de la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS)88(*), pourront trouver place, le cas échéant, au sein du rapport annexé à la future LPM.

C'est donc une semblable revue stratégique, rapide et efficace, que préconisent vos rapporteurs, plutôt qu'un nouveau Livre blanc qu'il semble à la fois trop long et superflu de mener à bien. Les réflexions qui devraient ainsi aboutir à brève échéance seront de nature à fonder une nouvelle programmation. La future LPM pourrait ainsi être votée, dans l'idéal, d'ici à la fin de l'année 2017, évitant dès lors que l'éventuelle adoption d'un projet de loi de programmation des finances publiques couvrant le triennal 2018-2020 ne « préempte » les arbitrages de la programmation militaire.


* 69 Données publiées par Eurostat le 24 avril 2017. Au moment de la rédaction du présent rapport, pour 2017, la commission européenne estimait le déficit public français à 3 % du PIB.

* 70 Suivant les données publiées par l'agence France Trésor (AFT), au quatrième trimestre 2016, 58,5 % des titres de la dette négociable de l'État se trouvaient détenus par des investisseurs non-résidents.

* 71 Ainsi, comme l'exposait M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, auditionné par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 26 octobre 2016, pour l'examen du budget de la défense dans le projet de loi de finances pour 2017 : « chaque année, le risque principal de la gestion du programme 146 est l'incertitude du devenir des crédits gelés. »

* 72 Général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, « Le prix de la paix, c'est l'effort de guerre », op. cit.

* 73 Cf. supra, II, A, 1.

* 74 Cf. SIPRI Fact Sheet « Trends in World Military Expenditure, 2016 », déjà cité.

* 75 Cf. la déclaration de M. Donald Trump, président des États-Unis, à l'occasion d'une rencontre avec des gouverneurs, le 27 février 2017, à Washington.

* 76 Discours, déjà cité, prononcé le 18 mars 2017, dont toutes les citations de M. Emmanuel Macron sont ici extraites.

* 77 Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

* 78 Mariane Dubois et Joaquim Pueyo, rapport d'information n° 3322 (AN, XIVe législature), « Le service national universel », décembre 2015.

* 79 Rapport d'information déjà cité, n° 793 (2015-2016), « "Garde nationale" : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises », juillet 2016.

* 80 Source : site Internet de l'Institut Montaigne (institutmontaigne.org).

* 81 D'après les éléments fournis à vos rapporteurs par les services du ministère de la défense, au 31 décembre 2016 le parc immobilier du ministère représentait une surface de 275 000 hectares au total, essentiellement située sur le territoire métropolitain. Cette surface s'est réduite d'environ 55 000 hectares au cours des dix dernières années (- 17 %) ; en pratique, cependant, les délaissements fonciers sont supérieurs, compte tenu des instances de cession pour lesquels une déclaration d'inutilité a déjà été réalisée.

* 82 Postérieurement à son discours sur la défense, M. Macron, s'exprimant le 29 mars 2017 sur la chaîne Europe 1, a proposé d'utiliser les infrastructures scolaires et universitaires existantes. Ce recours aux infrastructures de l'enseignement, cohérent avec la logique universelle, sociale et éducative du dispositif proposé, diminuerait les coûts d'infrastructure mais augmenterait sans doute les coûts de fonctionnement en imposant un fonctionnement du dispositif concentré sur les seules périodes de disponibilités des bâtiments en cause.

* 83 L'Institut Montaigne a fait observer que, d'après les données publiées par l'INSEE, les Français nés en 1997 et ayant 18 ans révolus en 2016 représentaient un groupe de 760 256 personnes des deux sexes. « En précisant qu'environ 600 000 jeunes seraient concernés par le service national obligatoire et universel, [M. Macron a donc estimé] qu'environ 160 000 jeunes seraient exemptés, soit de l'ordre de 20 % de la classe d'âge. Pour mémoire, le taux d'exemption du service national avant sa suspension était plutôt de l'ordre de 30 %. »

* 84 Étude d'impact du projet devenu la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.

* 85 Cette situation serait particulièrement requise en cas de recours aux infrastructures scolaires et universitaires, suivant la proposition avancée par M. Macron, comme ci-dessus indiqué, le 29 mars 2017.

* 86 La mise en place de cette nouvelle mission, en l'état des règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires associées à l'article 40 de la Constitution et à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), appartiendrait au Gouvernement.

* 87 Cf. notamment le rapport d'information de notre ancien collègue Serge Vinçon, n° 349 (1995-1996), « L'avenir du service national », mai 1996, et celui de nos anciens collègues députés Philippe Séguin et Olivier Darrason, n° 2810 (AN, Xe législature), « La France et son service », mai 1996.

* 88 Cf. notamment le rapport précité du SGDSN, « Chocs futurs. Étude prospective à l'horizon 2030 », publié en mai dernier, et le rapport « Horizons stratégiques » (anciennement « Prospective géostratégique et géopolitique à 30 ans », « PGG30 ») établi et régulièrement actualisé par la DGRIS.