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2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale

24 mai 2017 : 2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale ( rapport d'information )

B. CRÉDIBILISER LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE

Le difficile contexte des finances publiques qu'on a rappelé ci-dessus inscrit aujourd'hui les arbitrages budgétaires de l'État dans un cadre très contraint. Cette évidence, en ce qui concerne la défense, impose à la fois de veiller à la sécurisation du budget, tant sur le plan des ressources que dans le domaine de la gestion, et à l'efficience de chaque euro dépensé, en l'occurrence en poursuivant la transformation entreprise par le ministère. Ces deux aspects apparaissent comme des conditions sine qua non d'une trajectoire budgétaire crédible de la prochaine programmation militaire.

1. Sécuriser le budget de la défense
a) Quant aux ressources

Préconisés ci-dessus par vos rapporteurs, les « resoclages » budgétaires du « surcoût OPEX » et du « surcoût OPINT », au plus près des hypothèses réalistes qui peuvent être retenues à cet égard au stade de l'élaboration de chaque projet de loi de finances initiale, ainsi que la valorisation du SOUTEX au profit des armées89(*), constitueront autant de mesures contribuant à fiabiliser et renforcer les ressources du budget de la défense. Dans le même but, deux règles essentielles paraissent à respecter dans la définition de ces ressources.

(1) Limiter le recours aux ressources extrabudgétaires

Il s'agit en premier lieu de limiter le recours aux ressources extrabudgétaires dans le budget de la défense, en évitant ainsi de renouveler l'expérience de la LPM pour les années 2014 à 2019 qui, dans sa version initiale de 2013, avait dû massivement recourir à l'expédient de « ressources exceptionnelles » (REX), susceptibles d'aléa.

On rappellera ici que l'actualisation de la LPM opérée par la loi du 28 juillet 2015 a permis de « re-budgétiser », et donc de sécuriser, à compter de 2015, l'essentiel des ressources du budget de la défense qui, dans la version initiale de la programmation, étaient attendues de ces REX. En particulier, cette loi a substitué une prévision de crédits budgétaires à celle des produits de la cession de fréquences hertziennes - principalement la vente de la bande passante dite des 700 mégahertz (MHz) aux opérateurs de téléphonie mobile90(*). Au titre de REX, seuls demeurent actuellement inscrits dans la programmation militaire les produits de cessions de biens immobiliers et de matériel du ministère de la défense.

Cependant, il convient de souligner que, par rapport à la prévision de recettes de cessions immobilières inscrite dans la version initiale de la LPM - 480 millions entre 2015 et 2019 -, la loi du 28 juillet 2015 a procédé à un quasi doublement de ces REX subsistantes, cessions immobilières et cessions de matériel confondues (930 millions d'euros sur cinq ans). La loi de finances initiale pour 2017 a amplifié la tendance, en ce qui concerne cette année, en prévoyant une recette de cession immobilière additionnelle à hauteur de 100 millions d'euros afin de contribuer au financement des mesures formalisées lors du conseil de défense du 6 avril 2016 (cf. supra) ; ce faisant, la prévision actuelle de crédits de cessions immobilières et de matériels représente plus du double de la prévision qui figurait dans la LPM, dans sa version initiale, pour la période 2015-2019, et même le quintuple pour ce qui concerne la seule année 2017.

Recettes de cessions affectées au budget de la défense

(CP, en milliards d'euros courants)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2015-2019

LPM initiale

0,23

0,20

0,05

0

0

0,48

Actualisation (loi du 28 juillet 2015 et LFI pour 2017*)

Total

0,23

0,25

0,25

0,15

0,15

1,03

Immobilier

0,23

0,20

0,20

0,10

0,10

0,83

Matériels

0

0,05

0,05

0,05

0,05

0,20

Variation

en volume

0

+ 0,05

+ 0,20

+ 0,15

+ 0,15

+ 0,55

en proportion

0

+ 25 %

+ 500 %

-

-

+ 215 %

(*) : Prise en compte de la majoration des recettes de cessions immobilières à hauteur de 100 millions d'euros.

Source : Jacques Gautier, Daniel Reiner et Xavier Pintat, rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VIII

Même si les recettes de cessions ne représentent qu'une fraction mineure du budget de la défense (0,75 % des crédits de paiement, hors pensions, pour 2017), et malgré la confiance témoignée par le ministre en ce qui concerne la réalisation de cessions immobilières au niveau requis91(*), l'accroissement de l'importance relative du produit de ces ventes dans la prévision budgétaire fragilise celle-ci, eu égard au caractère aléatoire que revêtent les calendriers et les montants de telles opérations. Cette fragilisation s'avère d'autant plus que le plafonnement à 30 % prévu par la loi du 28 juillet 2015, à l'initiative conjointe de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et de la commission des finances du Sénat, en ce qui concerne la décote praticable en faveur du logement social - jusqu'à 100 % - sur la valeur vénale des immeubles vendus par le ministère de la défense92(*), a été abrogé, à l'initiative de l'Assemblée nationale, par la loi de finances initiale pour 2016.

Certes, aux termes de l'article 2 (IV) de la loi du 28 juillet 2015 introduit, à titre de « clause de sauvegarde », par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, « dans l'hypothèse où le montant des ressources issues de cessions ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants sont affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la [...] loi de programmation, ces ressources seraient intégralement compensées par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel ». Le mieux, toutefois, est d'éviter au maximum de faire appel à ce type de ressources : mission régalienne, la défense exige des crédits dont l'État détienne la pleine maîtrise, c'est-à-dire budgétaires.

(2) Rester prudent quant aux économies issues de l'évolution du coût des facteurs

Une seconde recommandation visant les ressources de la défense tient à la prudence à observer s'agissant des économies qu'est susceptible d'engendrer, pour le budget de la défense, l'évolution du coût des facteurs (prix du pétrole, prix de certains marchés de fourniture, cours de la monnaie). Cette situation tient au fait que la LPM pour 2014-2019 a été construite en euros courants, ce qui conduit à constater des écarts entre l'inflation prévue et l'inflation réelle93(*).

Des « économies de désinflation » ont ainsi été observées entre la construction de la LPM en 2013 et son actualisation en 2015, à hauteur de 2,8 milliards d'euros au total pour la période 2014-2019, selon une méthodologie désormais partagée de façon interministérielle. Elles ont été utilisées pour partie afin de couvrir des charges additionnelles, devant être supportées par le ministère de la défense mais qui n'avaient pas été prises en compte lors de l'élaboration de la programmation militaire initiale - en pratique, essentiellement des mesures touchant le personnel -, et pour une autre partie afin de financer les mesures nouvelles décidées au moment de l'actualisation, ce qui a permis de limiter l'abondement net des ressources de la défense, par la loi du 28 juillet 2015, à hauteur de 3,8 milliards d'euros94(*).

La désinflation s'est poursuivie après l'actualisation de la LPM : l'économie globale qui en résulte, par rapport aux prévisions de la LPM initiale, est désormais évaluée à près de 4,9 milliards d'euros pour la période 2014-2019, soit 2,1 milliards de plus que l'économie calculée en 2015.

Économies issues pour le budget de la défense du coût des facteurs

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Entre la construction de la LPM en 2013 et son actualisation en 2015

322

334

344

481

589

680

2 751

Entre l'actualisation de la LPM en 2015 et le constat de mars 2017

-

205

451

466

484

511

2 116

Total

322

539

795

947

1 073

1 191

4 867

Source : ministère de l'économie et des finances

Néanmoins, les prévisions en ce domaine comportent des risques intrinsèques, identifiés dès l'examen du projet qui allait devenir la loi du 28 juillet 201595(*) :

- d'une part, alors que les économies demeurent, pour l'avenir, prévisionnelles, aucune certitude n'est possible en ce qui concerne d'éventuels retournements de la conjoncture économique, ni d'ailleurs quant au niveau d'activité opérationnelle qui pourra être requis de nos forces à court et moyen termes. De ce point de vue, le prélèvement de 50 millions d'euros sur la trésorerie du compte de commerce des essences prévu, par la loi de finances initiale pour 2017, afin de contribuer au financement des mesures arrêtées lors du conseil de défense du 6 avril 2016 (cf. supra), paraît hasardeux : cette trésorerie, positive aujourd'hui, pourrait être négative demain, selon l'évolution des cours du pétrole ;

- d'autre part, le calcul de ces économies intègre l'effet théorique de l'évolution du coût des facteurs concernant des programmes d'équipement qui sont encore à lancer, de sorte que la prévision ne repose pas entièrement sur des devis stabilisés ou des formules contractuelles de révision de prix déjà fixées.

Vos rapporteurs prônent donc la retenue dans l'emploi de ces prévisions d'économies pour les besoins de la construction du budget de la défense, qu'elles affectent d'un risque. Il convient de rappeler à cet égard que, pour parer à toute mauvaise surprise en la matière, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, rejointe dans son initiative par la commission des finances du Sénat, a introduit dans la loi du 28 juillet 2015 (article 2, III) une « clause de garantie » prévoyant que, « dans l'hypothèse où l'évolution des indices économiques ne permettrait pas de dégager les ressources financières permettant d'assurer la soutenabilité financière de la trajectoire d'équipement des forces fixée par la [...] loi de programmation, la compensation nécessaire au respect de celle-ci serait assurée au moyen de crédits budgétaires ». En outre, à l'initiative de l'Assemblée nationale, une disposition de la même loi (article 2, II) prévoit plus spécifiquement qu'« en cas de hausse du prix constaté des carburants opérationnels, la mission "Défense" bénéficie de mesures financières de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires sont ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l'activité opérationnelle des forces ».

b) Dans la gestion

Dans le cours de la gestion, la rigueur visant à sécuriser le budget de la défense doit imposer une triple discipline.

(1) « Sanctuariser » le budget de la défense

La défense, dès lors que l'on admet son éminente priorité parmi les politiques publiques, doit être absolument « sanctuarisée » au sein du budget de l'État. Il faut donc avant tout proscrire les ponctions financières qui ne seraient pas compensées. Ce principe doit notamment trouver à s'appliquer dans le cadre des régulations de fin d'exercice budgétaire.

À cet égard, il convient de rappeler ici que la fin de gestion de l'année 2015, et plus encore celle de l'année 2016, ont été relativement exemplaires pour la mission « Défense », alors que les annulations de crédits avaient atteint, en 2013 et en 2014, respectivement 500 et 600 millions d'euros. Ainsi, fin 2015, ce budget n'a eu à subir que 200 millions d'euros d'annulations de crédits, couvertes pour l'essentiel par les intérêts générés par les versements français présents dans les comptes de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr), et il a bénéficié du financement quasi-complet des surcoûts nets d'OPEX et d'OPINT par la contribution d'autres missions du budget général96(*). Fin 2016, les surcoûts d'OPEX et d'OPINT ont été intégralement financés, à due concurrence du besoin constaté, par des contributions interministérielles et, d'autre part, nonobstant une consommation budgétaire rendue difficile par un dégel des crédits « au compte-goutte » et tardif, aucune annulation nette n'a été pratiquée sur la mission97(*).

(2) Exécuter « nominalement » les dépenses

Suivant la même logique, il sera essentiel, pour la bonne mise en oeuvre de la programmation militaire des prochaines années, d'assurer de façon « nominale » l'exécution des dépenses prévues, quant à leur volume et quant à leur rythme, sans « impasses » ni « à-coups » budgétaires.

Ce lissage financier est en effet de nature à garantir le respect des échéances majeures qui auront été fixées. Vos rapporteurs ont exposé, ci-dessus, les deux grandes séquences qu'ils retiennent pour une programmation militaire permettant de préserver le modèle d'armée au niveau des besoins actuels de notre pays : d'abord, une « recharge » budgétaire à accomplir dès 2018 pour permettre, notamment, la remontée en puissance rapide des programmes d'armement conventionnel ; puis, à partir de 2021, l'engagement des dépenses requises pour la modernisation de la dissuasion nucléaire, sans effet d'éviction sur les autres programmes.

(3) Maintenir la vigilance sur le report de charges

Corollaire de la bonne exécution des volumes et des rythmes de dépenses, pour sécuriser ce budget, la plus grande vigilance devra être maintenue sur le niveau du report de charges de la mission « Défense », lequel grève l'entrée en gestion, chaque année, d'une somme de dépenses obligatoires importantes qui auraient dû être réglées l'année précédente. Par définition, ce report entrave d'autant la mise en oeuvre des actions prévues pour l'année nouvelle, en particulier les opérations d'armement, habituelle variable d'ajustement, dont l'éventuel décalage est à même d'alimenter le report de charges global de la mission.

Certes, un report de charges, en l'occurrence, semble inévitable : il est inhérent à un volume de crédits aussi important que demeurent impayées, à la fin d'un exercice donné, des dettes qui seront acquittées sur l'exercice suivant. Mais l'enjeu est de contenir ce report à un niveau soutenable, au regard du budget auquel il se rapporte. Il est actuellement de l'ordre de 3 milliards d'euros pour l'ensemble de la mission « Défense », et orienté à la baisse ; le report propre au programme 146 « Équipement des forces », d'ordinaire, représente à lui seul les deux tiers environ du montant total.

Évolution du report de charges de la mission « Défense »

(en millions d'euros)

Composantes du report de charges

Fin 2011

Fin 2012

Fin 2013

Fin 2014

Fin 2015

Fin 2016 (prévision)

Dettes fournisseurs

1 489,1

1 896,4

1 735,0

2 293,9

1764,4

-*

Charges à payer

1 245,4

1 254,4

1 683,8

1 068,6

103

-*

Avances dues

n.c.

8,6

33,0

135,6

1221,6

-*

Total

(Évolution)

2 734,5

3 159,5

(+ 15,5 %)

3 451,8

(+ 9,2 %)

3 498,1

(+1,3 %)

3 088,9

(- 11,7 %)

2 531

(- 12,1 %)

(*) : Il n'est pas possible d'anticiper la structure du report de charges, laquelle dépend, au jour près, des dates comptables d'enregistrement des actes de paiement.

Source : Jacques Gautier, Daniel Reiner et Xavier Pintat, rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, n° 142 (2016-2017), tome VIII

2. Poursuivre la transformation du ministère de la défense

Le ministère de la défense a engagé quelque 35 chantiers de transformation. La poursuite de ces travaux doivent permettre de progresser dans trois secteurs particuliers : le maintien en condition opérationnelle (MCO), et notamment l'entretien programmé du matériel (EPM) ; les fonctions dites « support » ; la masse salariale.

a) L'amélioration du MCO
(1) Un effort financier réel mais encore insuffisant

Les enveloppes financières des lois de programmation militaire précédant la LPM pour les années 2014 à 2019 se sont révélées sous-calibrées par rapport aux besoins de nos armées en MCO, et particulièrement en EPM. La programmation pour la période 2014-2019 a pris acte de la nécessité de faire de l'activité opérationnelle un objectif prioritaire, d'une part, et de produire un effort financier important au service d'une préparation opérationnelle renouvelée, d'autre part.

La LPM, dans sa version initiale de 2013, prévoyait que les crédits alloués à l'entretien programmé du matériel devaient progresser en moyenne de 4,3 % par an en valeur pour s'établir à un niveau moyen de 3,4 milliards d'euros courants par an sur la période. La loi d'actualisation du 28 juillet 2015 a prévu d'augmenter de 500 millions d'euros les crédits dédiés à l'EPM, afin de permettre la régénération de matériels soumis à de fortes pressions lors de leur utilisation en opérations extérieures. C'est ainsi en moyenne annuelle 125 millions d'euros supplémentaires qui seront consacrés à l'EPM sur la période 2016-2019 ; au total, les crédits d'EPM devraient s'établir à un niveau moyen de 3,5 milliards d'euros courants par an sur la période 2014-201998(*).

Cependant, l'obsolescence de certains parcs d'équipement, la surconsommation de ressources en équipements en raison du nombre d'OPEX et des conditions climatiques dans lesquelles elles sont conduites créent des besoins d'EPM supplémentaires. L'enveloppe nécessaire pour couvrir les besoins serait plus proche des 800 millions d'euros que des 500 millions d'euros distribués entre 2016 et 201799(*).

En outre, la construction budgétaire de la LPM a fait la part belle aux gains liés à l'évolution du coût des facteurs (cf. supra), transférés du programme 178 « Préparation et emploi des forces » au programme 146 « Équipement des forces ». Dans la loi de finances initiale pour 2017, ce transfert représentait 117 millions d'euros, dégagés principalement sur le carburant opérationnel, le fonctionnement et les petits équipements. Il semble que ce modèle ait été exploité au plus loin des possibilités ouvertes par la situation des indices économiques.

(2) Des pistes de réflexion organisationnelles insuffisamment appliquées

La Cour des Comptes en 2014100(*) notait que l'ensemble des actions de maintenance préventive et curative avait augmenté de 22 % en euros constants depuis 2000, « sans que les problèmes d'insuffisance de disponibilité des matériels relevés à l'époque n'aient été résolus ». Elle a formulé des recommandations, sans doute insuffisamment suivies d'effets :

fiabiliser les données relatives au coût complet, aux effectifs et à la dépense budgétaire du MCO, en déployant des comptabilités analytiques adaptées. Sur ce point, les progrès semblent très lents alors qu'ils permettraient d'affiner la programmation budgétaire et d'orienter les efforts de productivité ;

- donner le plus rapidement possible aux acteurs du MCO une visibilité sur l'évolution de leurs effectifs, afin qu'ils puissent conduire efficacement les restructurations nécessaires. Dans ce domaine, la décision d'embaucher des ouvriers d'État en 2016 et 2017 pour permettre au service industriel de l'aéronautique (SIAé) de tenir son plan de charge a été longuement débattue et est intervenue tardivement ; son articulation avec les différents plans de redressement de la disponibilité opérationnelle des équipements aériens était peu aisée. Il conviendrait également d'évaluer finement les effets de l'évolution des différentes composantes du MCO : le nouveau modèle de maintien en condition opérationnelle à objectif 2025 repose sur une évolution de la maintenance industrielle ; il s'inscrit en effet dans une approche duale, séparant d'un côté la maintenance industrielle (étatique et privée) en charge de la régénération, et de l'autre la maintenance opérationnelle en charge de la disponibilité. En comité ministériel des investissements, il a été décidé de conserver une maintenance étatique, mais d'un périmètre beaucoup plus limité ; 1 600 personnes devraient être recrutées en 10 ans, contre 2 500 départs en retraite. Le seul financement du délestage d'activités vers le privé, donc le besoin d'augmentation des crédits d'EPM, a été chiffré à près de 500 millions d'euros sur la période 2017-2022. En l'état, le financement du nouveau modèle de maintien en condition opérationnelle permet globalement d'initier le projet sur 2017-2018 mais, d'après les informations dont disposent vos rapporteurs, les crédits prévus à l'horizon 2019 ne sont pas suffisants ;

- engager la réduction du nombre de sites, la densification et la spécialisation des emprises de MCO ;

- sur les sites pérennes, assurer le renouvellement de compétence des personnels civils là où le besoin est avéré par le recours à des personnels contractuels qualifiés ;

prendre davantage en compte le MCO dès la phase de conception des matériels ;

- améliorer l'enchaînement entre les contrats de maintenance initiale et en service ;

harmoniser les règles de maintenance entre les différentes armées ;

mieux contractualiser avec les industriels, en les mettant davantage en concurrence, en regroupant les achats de prestations ou de pièces détachées et en appliquant une politique de pénalités plus exigeante ;

- enfin, améliorer la capacité de négociation de l'État auprès des industriels, notamment en renforçant les prérogatives des enquêteurs de couts sur les marchés monopolistiques.

(3) Le « point noir » du MCO aéronautique

Le maintien en condition opérationnelle des équipements aéronautiques représente un « point noir » de l'exécution de cette LPM. Malgré les efforts entrepris dès 2014, les résultats sont décevants.

Décidés lors de la tenue d'un comité exécutif de mai 2014, des efforts de rationalisation du MCO aéronautique ont en effet été entrepris afin de remonter les trop faible taux de disponibilité. Ces efforts s'articulaient autour de quatre axes : la réforme de la gouvernance du MCO ; la mise en place d'une chaîne logistique (« supply chain ») efficiente ; la mise en oeuvre du projet « CAP 2016 » de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère la défense (SIMMAD), en développant l'expertise du MCO avec les grands acteurs du ministère (création du Collège du MCO aéronautique), en réorganisant la structure et en améliorant les différents processus ; enfin, le développement d'une meilleure synergie entre la DGA et la SIMMAD.

Ainsi, une organisation ad hoc intitulée « plateau d'amélioration de la disponibilité rapportée aux hélicoptères » (PADRHé) visait la réduction des délais d'immobilisation des appareils, la satisfaction du besoin technique, la dynamisation des flux logistiques, l'amélioration de la performance des structures de soutien et l'optimisation des relations avec les industriels. Toutefois, le niveau de disponibilité des matériels aéronautiques des forces projetées à près de 80 % n'a progressé que de 0,5 % grâce à ce plan. Dans le même temps, la disponibilité opérationnelle des hélicoptères de l'armée de terre plafonnait à 57 % et à 55 % pour la marine.

Les données récemment publiées par le Gouvernement en réponse à une question écrite de notre collègue député François Cornut-Gentille, reproduites ci-dessous, confirment ces résultats médiocres : fin 2016, aucune flotte d'hélicoptères ne présentait un taux de disponibilité supérieur à 50 %, même des appareils de nouvelle génération comme le NH-90.

Taux de disponibilité des hélicoptères militaires en 2015 et 2016

Type d'hélicoptère

Nombre d'appareils
en service

Taux de disponibilité
(en %)

Age moyen au 31/12/2016 (en années)

Coût du maintien en condition opérationnelle en 2016 en crédits de paiement (en millions d'euros)

au 31/12/2015

au 31/12/2016

au 31/12/2015

au 31/12/2016

Alouette III

21

20

47,60

33,90

42,30

18,54

Gazelle

115

101

42,10

45,10

31,40

54,13

Fennec

58

58

43,80

37,10

24,70

31,27

Tigre

51

59

21,40

25,60

5,50

88,61

Cougar

27

26

12,20

9,90

26,30

40,27

Puma et Super Puma

105

105

32,70

27,70

41,40

106,95

EC 725 Caracal

18

18

34,40

31,70

10,90

40,40

Dauphin et Panther

27

27

51,10

49,60

23,70

50,89

Lynx

20

18

17,50

26,70

35,80

27,31

NH 90 NFH Caïman

15

18

32,00

38,40

3,40

47,00

NH 90 TTH Caïman

17

21

47,60

41,40

3,00

61,53

Source : Réponse à la question n° 101 806 de M. François Cornut-Gentille, député, publiée au J.O. du 9 mai 2017, p. 3 348

Les causes sont connues. Le nombre de mécaniciens (part MCO) est jugé très insuffisant. Dans le cas des hélicoptères de type Caracal, de plus, les dommages conséquents subis au combat et l'hostilité du milieu de la bande sahélo-saharienne (abrasivité du sable, vents violents) expliquent en partie la situation. S'agissant de l'A400M et du NH90, l'immaturité des flottes a été mise en avant.

Les conséquences sont également connues. La première est la persistance de délais d'immobilisation excessifs, surtout dans un contexte opérationnel tendu. La seconde est aussi grave : l'indisponibilité des parcs peut nuire à l'entraînement et à la qualification des pilotes ; elle se traduit également par l'externalisation des coûts pour acheter des heures de vols.

À cela s'ajoute encore le retard pris dans la mise en oeuvre du programme « formation modernisée et entraînement différencié des équipages de chasse » (FOMEDEC) initialement prévu pour 2017 et retardé d'au moins un an101(*). Or ce programme, mettant en oeuvre un principe de différenciation des équipages, devrait permettre de réaliser des économies annuelles à hauteur d'environ 110 millions d'euros, répartis entre le MCO et les ressources humaines.

Six axes de progression ont été identifiés en la matière et sont mis en oeuvre en 2016 et 2017 : faire de la SIMMAD le seul responsable de la performance du MCO aéronautique ; décloisonner le travail des différents acteurs ; raisonner « de bout en bout », c'est-à-dire depuis le théâtre d'opération jusqu'à l'atelier industriel ; doter ce milieu d'un système d'information unique ; renforcer au sein de la SIMMAD la vision stratégique portée sur chaque flotte afin, en particulier, de distinguer les dimensions « direction stratégique » et « conduite » ; enfin, mettre en oeuvre le programme FOMEDEC.

Les résultats ne paraissent pas encore à la hauteur des attentes et des besoins des contrats opérationnels. Il est donc probable que la prochaine loi de programmation militaire devra prévoir les moyens financiers, organisationnels et humains nécessaires au redressement de la disponibilité des flottes aériennes.

b) La consolidation des fonctions support

Des efforts considérables ont été demandés au ministère de la défense pour la rationalisation des fonctions de soutien, afin de dégager des économies.

(1) La gestion des infrastructures

Dans le domaine des infrastructures, le soutien a été récemment réorganisé, dans le cadre de la LPM pour 2014-2019.

Cette réorganisation s'est traduite par  le regroupement des personnels de la fonction infrastructure au sein du service d'infrastructure de la défense (SID) ; celui des crédits de maintien en condition des infrastructures sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense » ; et la définition d'un nouveau projet de service « SID 2020 ». Ce dernier s'articule autour de trois axes : un recentrage sur les domaines stratégiques, un renforcement de la relation avec les bénéficiaires, une simplification du fonctionnement et une amélioration de l'efficience du SID. L'organisation territoriale du SID a été repensée pour favoriser la mutualisation des compétences ; une expérimentation de déconcentration de la conduite d'opérations simples est actuellement réalisée, afin de répondre de façon plus souple aux besoins.

S'agissant du recours à la maîtrise d'oeuvre privée (externalisation), elle s'élève aujourd'hui à 50 % (en montant) du plan de commande, l'objectif à l'horizon 2020 étant de parvenir à 65 %. Dans le domaine de la maintenance des infrastructures, la part externalisée croît également.

Ce mouvement de rationalisation se poursuit. Il conviendra également d'en évaluer précisément les effets en termes de coût et d'efficience globale de la fonction infrastructure.

(2) Les autres fonctions de soutien

Parmi les marges de manoeuvre les plus importantes identifiées par la Cour des comptes, au sein des fonctions « support », outre la question de l'habillement, figure la rationalisation de la fonction restauration. L'économie potentielle, d'après la Cour, est de l'ordre de 200 millions d'euros par an. La Cour recommande notamment « de définir et mettre en oeuvre une organisation permettant d'atteindre rapidement un coût complet du repas en régie proche de celui constaté dans les contrats d'externalisation de la restauration102(*) ».

Toutefois, fort de l'expérience des visites d'unités militaires régulièrement accomplies par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, vos rapporteurs estiment que ces gains potentiels ne doivent pas être surestimés.

D'une part, un effort important a déjà été réalisé sur la fonction « restauration, hôtellerie, loisirs » (RHL), ainsi que sur la fonction « transport », grâce à des opérations d'externalisation menées à bien sur plusieurs bases de défense (Creil et huit autres sites qui bénéficient d'un projet commun de « RHL »103(*)). Sur la période 2009-2015, une économie de 21 millions d'euros a été réalisée, soit 11% par rapport au maintien du fonctionnement en régie. Pour autant, la restauration en régie n'a pas échappé à l'effort de rationalisation, via la mise en oeuvre de la démarche de régie rationalisée optimisée, dite « RRO2 », dès 2012 ; cette démarche doit être déployée d'ici la fin de l'année 2017 dans tous les restaurants des bases de défense exploités en régie, pour un gain potentiel estimé de 15 à 20 % des effectifs des régies, soit une proportion très significative. La qualité de la vie régimentaire s'en est d'ailleurs parfois ressentie.

D'autre part, il est nécessaire de prendre en compte la spécificité de la restauration en milieu militaire, qui comporte une dimension opérationnelle et doit s'adapter aux usages et contraintes spécifiques aux unités militaires, ce qui exclut tout mouvement d'externalisation massif. Une amélioration de l'efficience de la gestion en régie, s'inspirant des pratiques de la restauration collective privée, reste toutefois un objectif possible et souhaitable, pour autant que soient préservés les impératifs de la protection en OPEX.

Ces contraintes valent également pour l'habillement, pour lequel une consultation avait été lancée en 2010, en vue d'une externalisation à laquelle le ministère a préféré renoncer, optant pour le maintien et l'optimisation de la régie.

En tout état de cause, les gains réalisés par la rationalisation des fonctions de soutien devraient être redéployés au bénéfice de ces fonctions de soutien elles-mêmes. En effet, la montée en puissance de la FOT et l'intensification des sollicitations adressées aux armées, amenées à dépasser leurs contrats opérationnels sont la source104(*) d'une augmentation des besoins de sous-traitance émis par les bases de défense, dans des domaines aussi divers que la plonge ou la location de véhicules de gamme commerciale, et de transports collectifs. Ces externalisations doivent être réalisées « sous enveloppe », condition qu'il est parfois difficile de satisfaire puisque, sur une prestation externalisée, le ministère de la défense doit acquitter la TVA et des charges sociales plus élevées qu'en régie.

La situation rend indispensable de consolider l'ensemble des fonctions « support » du ministère de la défense.

c) La masse salariale, éternelle « pomme de discorde » entre Bercy et la défense

Indépendamment de l'évolution des effectifs, la masse salariale du ministère de la défense possède une dynamique particulière qui nourrit sa progression. C'est ainsi que, malgré les fortes diminutions d'effectifs réalisées entre 2008 et 2014, les dépenses masse salariale (crédits de titre 2) avaient continué à croître dans le même temps.

Cette particularité, régulièrement soulignée par la Cour des Comptes, tient à divers facteurs en partie exogènes au ministère de la défense : dynamisme des pensions (indexées sur l'inflation et sur la durée de vie des pensionnaires et impactées par l'augmentation des départs à la retraite résultant des déflations) ; augmentation mécanique des dépenses dites « hors socle » qui sont, pour l'essentiel, des dépenses de guichet (indemnités chômage liées à la conjoncture économique, aides liées aux restructurations, indemnisation des accidents du travail et maladies professionnelles, cessation anticipée d'activité liée à l'amiante) ; dépenses de titre 2 liées aux OPEX décidées par le Président de la République. Cependant, des éléments endogènes expliquent aussi le dynamisme de la dépense de titre 2 : mesures statutaires de revalorisation de la condition militaire et de rattrapage indiciaire par rapport à la fonction publique ; importance des mesures catégorielles105(*), qui apparaissent comme la contrepartie des réductions d'effectifs (un taux de retour catégoriel de 50 % des économies générées ayant été prévu) ; glissement vieillesse-technicité (GVT) ; impact des dysfonctionnements du logiciel de paye « Louvois »...

D'après les indications recueillies par vos rapporteurs auprès de la direction du budget du ministère des finances, le GVT positif des militaires est significativement supérieur à celui des agents civils (en moyenne 2,1 % contre 1,2 % en 2015), cet écart se retrouvant pour toutes les catégories (A, B et C). Cette situation s'explique, d'après la direction du budget, par le dynamisme de l'avancement et par un insuffisant « dépyramidage » des effectifs, malgré les mesures volontaristes de régulation appliquées par le ministère de la défense depuis 2012 (contingentement des effectifs par grade et échelle de solde, réduction de l'avancement au choix, aides au départ).

Rappelons, à cet égard, que la LPM pour 2014-2019, dans sa version initiale de 2013, avait prévu d'inverser la tendance passée à l'augmentation de la proportion d'officiers dans la population militaire, à la faveur des déflations, de 15,5 % en 2008 à 16,75 % en 2013. Elle affichait l'objectif de ramener cette proportion à 16 % à la fin de la programmation. La diminution puis l'arrêt des déflations se sont cependant accompagnés d'une atténuation de l'objectif de dépyramidage, pour lequel la loi d'actualisation du 28 juillet 2015 ne comportait plus de cible chiffrée. Au demeurant, la modification de la trajectoire des effectifs et le recrutement de militaires du rang dans l'armée de terre ont contribué à faire baisser mécaniquement ce taux. Dès lors, l'accent a été mis sur l'objectif de dépyramidage « infra-catégoriel ». Mais, selon la direction du budget du ministère des finances, la part des officiers supérieurs (colonels et lieutenants-colonels) parmi les officiers a continué à croître entre 2012 et 2017, traduisant un échec du dépyramidage infra-catégoriel.

Si Bercy identifie en ce domaine un gisement potentiel d'économies, il n'en faut pas moins tenir compte des limites qu'imposent à cette démarche les besoins actuels de recrutement de profils hautement qualifiés (renseignement, cyber...). En effet, comment attirer des compétences rares sans leur offrir des rémunérations équivalentes à celles offertes par le secteur privé ? En outre, certains corps, comme l'armée de l'air, comptent structurellement une très grande part d'officiers.

Par ailleurs, s'il est vrai que malgré l'interruption des déflations, les aides au départ ont été maintenues avec un coût important, il faut noter que l'enveloppe qui leur est consacrée a diminué (53 millions d'euros sont prévus à ce titre en 2017, pour une cible de 431 pécules, alors que 108 millions d'euros avaient été consacrés à cette dépense en 2015, pour 990 pécules, et 97 millions d'euros en 2016, pour 920 pécules). En outre, ces aides constituent l'un des leviers privilégiés, non seulement pour « dépyramider », mais aussi pour entretenir le flux habituel des départs qui caractérise la « manoeuvre RH » et qui conditionne le recrutement et le renouvellement du personnel des armées.

De manière plus générale en ce qui concerne les rémunérations, vos rapporteurs estiment indispensable de considérer tant l'exigence de reconnaissance salariale due à nos militaires, contrepartie de leur disponibilité et de leur engagement sans faille dans un contexte où ils sont fortement mis à contribution, en opérations extérieures comme sur le territoire national, que la nécessité de préserver l'attractivité des armées.

Un point d'attention : la condition militaire et le moral des troupes

Il importe de veiller à l'équilibre entre les sujétions propres à l'exercice du métier de militaire et les compensations qui peuvent leur être apportées.

Le statut militaire impose des sujétions spécifiques (disponibilité, mobilité géographique liée aux mutations, départ en OPEX...) qui affectent naturellement la conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée. Il faut souligner, à cet égard, la charge que représentent pour le conjoint l'absence prolongée du domicile ou l'obligation de mobilité, qui lui fait parfois renoncer à un emploi.

Les mesures d'économie et les déflations imposées depuis près d'une dizaine d'années ont contribué à une dégradation des conditions de travail : rupture des stocks d'habillement, véhicules en panne, allongement des délais de traitement des demandes...Cela génère mille et une difficultés d'ordre matériel et organisationnel qui rendent l'activité quotidienne au sein des unités moins fluide et pèsent sur le moral.

Par ailleurs, l'accélération de l'engagement opérationnel lié à la dégradation de l'environnement sécuritaire s'est traduite, dans un contexte de pression sur les effectifs, par une suractivité du personnel qui a des conséquences directes sur la vie privée et familiale : fatigue, difficulté à programmer les permissions, impact sur les conditions de garde et d'éducation des enfants...

Enfin, il faut ajouter le poids psychologique des réformes subies en continu et les conséquences parfois très lourdes pour les personnels des dysfonctionnements du logiciel de paye Louvois. Il ne faudrait pas que le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2018, induise de nouvelles perturbations dans le versement des soldes.

Malgré ces difficultés nombreuses, les militaires servent notre pays avec un dévouement sans faille et ne ménagent pas leurs efforts. Nous devons rester particulièrement vigilants sur les difficultés qu'ils ressentent, le moral des troupes étant un point d'attention majeur.

En outre, force est de reconnaître que la mise en place, depuis 2014, d'un nouveau pilotage des ressources humaines et de la masse salariale du ministère de la défense (regroupement des crédits de titre 2 au sein d'un seul programme sous la responsabilité du secrétariat général pour l'administration, reconnaissance d'une autorité fonctionnelle renforcée au directeur des ressources humaines du ministère de la défense sur les directions des ressources humaines des armées et des services) contribue d'ores et déjà à une meilleure maîtrise des crédits de titre 2 et à un resserrement des écarts entre prévision et exécution. Ce nouveau cadre permet la mise en oeuvre du principe d'« auto-assurance » du ministère, selon lequel tout dépassement par rapport aux prévisions (hors OPEX) doit être assorti de mesures correctives sur le titre 2, en vue d'un retour à l'équilibre dans le cadre de la gestion annuelle106(*).

Néanmoins, pour la direction du budget du ministère des finances et la Cour des Comptes, le ministère de la défense doit encore progresser dans la transparence et s'engager dans la construction d'une comptabilité analytique, permettant d'estimer précisément les économies réellement réalisées par rapport aux économies prévues.

De fait, vu de l'extérieur, le résultat des réformes pourtant très volontaristes menées par les armées est souvent difficile à apprécier, le ministère de la défense ayant supporté, comme on l'a relevé plus haut déjà, 40 % des réductions d'effectifs engagés au titre de la de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Par exemple, d'après les indications fournies à vos rapporteurs, un certain nombre de postes supprimés « sur le papier » dans le cadre de la réforme des bases de défense correspondaient à des postes non pourvus en réalité ; ce manque de clarté ne nourrit pas la confiance et va à l'encontre des efforts réalisés par ailleurs par le ministère. Dans le domaine des ressources humaines comme dans d'autres domaines, une démarche analytique, permettant de justifier la dépense militaire, serait nécessaire.

Parallèlement, le ministère de la défense doit avancer dans la mise en place d'une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Dans le passé, les déflations supportées par le ministère de la défense ont souvent été conduites de manière homothétique, sans qu'une réflexion soit menée au préalable sur l'organisation des armées, directions et services et sur la pérennité du modèle au regard de réduction des effectifs. Faute d'analyse du contexte, les postes ont parfois été supprimés de manière aveugle, sans justification de leur absence d'utilité. Dans bien des cas, cette méthode - imposée par les objectifs de déflation volontaristes - s'est révélée contre-productive, pénalisant le fonctionnement d'ensemble et l'efficacité des unités et des services. Pour rendre plus efficace la gestion des ressources humaines de la défense et fluidifier la manoeuvre de créations/suppressions de postes et la transformation du ministère, un préalable était d'établir à l'échelle ministérielle une description commune des postes de chaque armée, direction et service : tel est l'objet du répertoire du référentiel des emplois ministériel (REM). L'élaboration de ce référentiel, entré en service en 2017, devrait permettre le développement d'une gestion prévisionnelle des emplois et des ressources mettant en évidence les métiers à développer et ceux qui sont au contraire sur le déclin, et combinant recrutement, formation et mobilité pour optimiser l'affectation des effectifs selon les besoins.

Enfin, des gains de productivité pourraient être dégagés grâce à la simplification du système indemnitaire militaire. Pas moins de 174 primes et indemnités coexistent actuellement, rendant le dispositif de rémunération des militaires extrêmement complexe à gérer. La rationalisation de ce système, qui consisterait à supprimer les primes « dormantes » ou obsolètes et à regrouper les autres, n'a jusqu'à présent pas pu être engagée, notamment eu égard aux difficultés rencontrées avec le logiciel de paye « Louvois ». Le remplacement progressif de celui-ci par le logiciel « Source-Solde » devrait autoriser la relance de ce projet de réforme, qui permettrait sans doute d'économiser quelques ETP affectés au calcul de ces primes et indemnités. Selon certaines estimations, il serait possible de parvenir à ramener à 70 le nombre de primes et indemnités.

Vos rapporteurs, cependant, souhaitent ici insister sur deux points de vigilance majeurs : en premier lieu, l'entrée en production du nouveau logiciel de paye, qui doit être absolument sécurisée et maîtrisée, les armées ayant trop souffert des dysfonctionnements de « Louvois », durablement et puissamment coûteux sur tous les plans, tant matériel qu'humain ; en second lieu, la mise en oeuvre de la retenue à la source dans les armées, laquelle, dans ce contexte, devrait faire l'objet d'un report, jusqu'au moment où sera en effet acquise l'assurance complète du bon fonctionnement du nouveau logiciel.


* 89 Cf. supra, II, A : points 1, 2 et 4 respectivement.

* 90 La mesure a rendu caduque la perspective de mettre en place des « sociétés de projet » - ou special purpose vehicles (SPV) - un temps envisagés par le ministère de la défense afin de pallier le défaut anticipé des REX. Voir sur ce sujet les communications du 8 juillet 2014 et du 1er avril 2015 de notre ancien collègue Jacques Gautier et de votre rapporteur Daniel Reiner à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, à la suite de contrôles sur pièces et sur place menés sur le fondement de l'article 7 de la LPM du 18 décembre 2013.

* 91 Cf. les propos tenus par M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, le 2 novembre 2016, à l'Assemblée nationale, à l'occasion de la réunion déjà mentionnée de la commission élargie de nos collègues députés pour l'examen du budget de la défense dans le projet de loi de finances pour 2017 : « Je ne suis [...] guère inquiet quant à ma capacité à mobiliser 200 millions d'euros sur l'année 2017. »

* 92 Disposition inscrite à l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, issue de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* 93 Pour mémoire, la LPM pour les années 2009 à 2014 était au contraire bâtie en euros constants, d'où s'ensuivait la nécessité de déterminer, chaque année, en loi de finances, un taux d'actualisation.

* 94 Cf. le rapport de votre rapporteur Jean-Pierre Raffarin sur le projet de loi d'actualisation de la programmation militaire, n° 547 (2014-2015), juin 2015.

* 95 Cf. le rapport mentionné ci-dessus.

* 96 Cf. les développements sur ce point du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2016 de notre ancien collègue Jacques Gautier, votre rapporteur Daniel Reiner et notre collègue Xavier Pintat, n° 166 (2015-2016), tome VIII, novembre 2015.

* 97 Cf. les développements sur ce point du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2017, déjà mentionné, de notre ancien collègue Jacques Gautier, votre rapporteur Daniel Reiner et notre collègue Xavier Pintat.

* 98 Le « paquet régénération » a été ainsi réparti : l'armée de l'air a bénéficié de 194,46 millions d'euros, dont 98,25 millions d'euros en 2017 ; la marine de 136,2 millions d'euros, dont 66,43 millions d'euros en 2017 ; l'armée de terre de 169,32 millions d'euros, dont 88,32 millions d'euros en 2017.

* 99 Voir les développements sur ce point de nos collègues Yves Pozzo di Borgo et Michelle Demessine dans leur rapport pour avis, déjà mentionné, sur le projet de loi de finances pour 2017.

* 100 Rapport déjà cité sur « Le maintien en condition opérationnelle des matériels militaires ».

* 101 En raison d'un changement de procédure, le projet de PPP ayant été finalement abandonné.

* 102 Référé n° 72016, « Examen de la fonction "restauration" dans les armées », juin 2015.

* 103 Cf. la réponse à la question écrite n° 79720 de notre collègue député François Cornut-Gentille, publiée au J.O. du 2 mai 2017.

* 104 Les déflations des effectifs de soutien et le nombre de postes civils non pourvus alimentent également le besoin d'externalisation.

* 105 En 2017, les mesures catégorielles ont représenté une enveloppe de près de 196 millions d'euros, destinée au financement d'un important plan d'amélioration de la condition du personnel et à l'application aux militaires du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR) des fonctionnaires, déjà mentionné ici.

* 106 Deux outils sont utilisés à cet effet : les suivis mensuels d'exécution budgétaire, destinés à identifier et à expliquer les écarts par rapport à la programmation, et les deux suivis de gestion qui interviennent chaque année, en mai et en septembre, et qui sont l'occasion d'analyser les dépenses de titre 2 et l'évolution des effectifs, par rapport aux prévisions du document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP), et d'actualiser les prévisions pour le reste de l'année.