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2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale

24 mai 2017 : 2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale ( rapport d'information )

C. CONSOLIDER L'OUTIL INDUSTRIEL

L'indépendance nationale en matière de production d'armements et de conception technique, de fabrication, de mise en oeuvre, d'adaptation et de maintien en condition opérationnelle des équipements militaires est la stratégie privilégiée par la France. Elle garantit l'indépendance de notre pays. Cette stratégie suppose une base industrielle et technologique de défense (BITD) large, pour couvrir l'ensemble des besoins, et capable de réactivité et de montée en cadence en fonction des l'évolution de ces derniers.

Chaque euro dépensé pour la défense doit donc être utilisé pour répondre aux besoins présents de nos armées, dans le respect des fortes contraintes budgétaires que nous connaissons, sans obérer les capacités de production future. Aussi l'effort financier doit-il s'inscrire dans la perspective de la préservation de notre BITD et du développement des coopérations industrielles européennes, important levier d'action dans ce domaine.

1. Assurer la préservation de notre BITD
a) Une garantie essentielle pour notre outil de défense

La volonté politique forte de disposer en France d'une BITD de haut niveau, performante, gage d'indépendance et de crédibilité stratégique est inscrite dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 : « l'industrie de défense est une composante essentielle de l'autonomie stratégique de la France. [...] Elle seule peut garantir notre sécurité d'approvisionnement en équipements de souveraineté et en système d'armes critiques, comme leur adaptation aux besoins opérationnels, tels qu'ils sont définis par le ministère de la défense. »

L'industrie française de défense et de sécurité représente 21 milliards d'euros de chiffre d'affaires annuel107(*), au moins 165 000 emplois directs et indirects à forte valeur ajoutée108(*) - les succès à l'export ne pouvant naturellement qu'accroître ce nombre - et plus de 1 000 entreprises. Structurée autour de grands groupes pivots, elle se compose, en sous-traitance, de milliers de petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire (PME et ETI) qui occupent une place prépondérante au sein du tissu industriel de défense. Chaque année, les entreprises du secteur embauchent environ 5 000 jeunes diplômés et signent plus de 4 500 contrats d'apprentissage.

L'industrie de la défense est fréquemment le principal employeur dans de nombreux bassins d'emploi. Elle est également l'un des seuls secteurs industriels français à présenter un solde commercial très nettement positif, du fait de l'excellence de ses produits dont les performances sont démontrées au travers des engagements de nos armées.

Pour autant ce secteur présente certaines fragilités. Dans des domaines extrêmement spécialisés considérés comme des secteurs critiques de préservation de la souveraineté de la France où sont en oeuvre des savoir-faire spécifiques très pointus, le risque est réel de voir ces compétences s'éroder ou disparaître. Il s'agit notamment du domaine nucléaire, de la cybersécurité, de la guerre électronique, de l'observation satellitaire ou encore des systèmes de renseignement, etc.

Or le maintien des compétences spécifiques nécessaires à l'autonomie stratégique est extrêmement complexe, en raison des fortes variations de charges dans ces domaines. On parle de risque de perte de compétences lorsque les bureaux d'études ne sont pas sollicités. Il est donc essentiel dans ces secteurs précis de veiller à fournir l'effort budgétaire nécessaire pour préserver l'avance technologique de notre pays et les compétences qui sont attachées.

De même, l'apparition de nouveaux enjeux ou l'émergence de technologies dites « de rupture » rendent indispensable d'importants investissements pour alimenter nos bureaux d'études et permettre en temps utile l'appréhension des enjeux. À défaut, il faut des années pour rattraper le retard... Sont particulièrement concernés les secteurs des drones de combat, du « big data », de l'intelligence artificielle, des objets connectés, des robots systèmes autonomes, ainsi que la recherche en nouvelles sources d'énergie.

b) L'importance fondamentale des études amont
(1) Un premier effort mesuré dans le cadre de la LPM

La mesure de l'enjeu des secteurs critiques a été prise par la LPM pour les années 2014 à 2019, qui a défini des priorités en matière d'études amont conformes aux besoins et aux défis technologiques connus. Ainsi, suivant le rapport annexé à la LPM dans sa rédaction actualisée par la loi du 28 juillet 2015, les priorités en matière d'études amont concernent :

- la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion ;

- la conception des futurs aéronefs de combat au travers d'une dépendance mutuelle organisée autour du couple franco-britannique, la préparation des évolutions du Rafale, l'autoprotection et les travaux spécifiquement militaires sur les hélicoptères, l'insertion des drones dans la circulation aérienne en coopération européenne ;

- la montée en puissance de la rationalisation de l'industrie franco-britannique pour le renouvellement et la rénovation des systèmes de missiles ;

- la lutte sous-marine, les systèmes de combat naval modulaires opérant en réseaux, les architectures innovantes pour les bâtiments de surface ;

- la montée en puissance de la cyberdéfense ;

- la poursuite des efforts sur la protection des véhicules, des équipages et des combattants, la surveillance des itinéraires ; les nouvelles technologies pour munitions ;

- la préparation de futurs programmes spatiaux d'écoute, d'observation et de communication ; la poursuite de l'effort sur le traitement des images, la guerre électronique, l'exploitation et le traitement des données de renseignement, la numérisation de l'environnement géophysique, les évolutions des systèmes de radionavigation ;

- enfin, la lutte anti-drones.

Toutefois, les moyens consacrés à ces ambitions doivent sans doute être revus à la hausse dans un futur très proche, l'insuffisance d'investissement engageant le risque de lacunes capacitaires ou, du moins, de retards très dommageables. À cet égard, l'effort qui a consisté à porter les crédits dédiés aux études amont, dans la LPM pour 2014-2019, à 730 millions d'euros en moyenne annuelle, soit 100 millions d'euros supplémentaires par rapport à la précédente loi de programmation militaire, paraît insuffisant au regard des enjeux à venir.

(2) Un changement d'échelle : un investissement moyen d'un milliard par an durant la prochaine LPM

Le niveau d'effort budgétaire à consacrer à la recherche et au développement dans le domaine de la défense s'apprécie à l'aune des trois objectifs suivants, que met en oeuvre, principalement, la direction générale de l'armement (DGA) :

- disposer des technologies nécessaires au développement et à l'évolution des systèmes pour lesquels une autonomie nationale totale ou partielle est requise, ce qui suppose d'être capable d'anticiper l'évolution de l'environnement et d'identifier les domaines technologiques porteurs de rupture ;

- disposer des compétences industrielles et étatiques permettant de réaliser les programmes futurs, dans un cadre national ou en coopération, selon un rythme de production permettant la satisfaction des besoins ;

susciter et accompagner l'innovation dans les domaines intéressant la défense, par le canal de dispositifs de recherche appropriés, afin d'être en mesure d'intégrer dans les futurs systèmes les innovations d'origine civile ou militaire nécessaires pour continuer de disposer d'un appareil de défense moderne.

La liste des priorités en matière d'études amont, précitées, associée à la LPM pour 2014-2019, témoigne de l'ambition française de couvrir tous les domaines industriels et techniques, afin de garantir la capacité de nos armées à intervenir sans jamais se heurter à une trop forte avance technologique adverse, et sans jamais commettre d'« impasse technologique ». Pour entretenir cette ambition dans l'avenir, selon les informations recueillies par vos rapporteurs, un relèvement du budget consacré aux études amont à hauteur d'un milliard d'euros par an en moyenne s'avère nécessaire. Cet effort budgétaire vise à permettre :

- de structurer les études nécessaires au sein de démonstrateurs technologiques ou opérationnels ;

- d'amplifier la politique de soutien à l'innovation, accélérateur et levier de transformation des systèmes de défense ;

- enfin, de poursuivre les travaux de maturation technologique conduits avec les industriels de défense, afin de garantir, d'une part, la capacité de notre BITD à produire, demain, les systèmes dont les forces auront besoin avec le niveau d'autonomie nécessaire et, d'autre part, la supériorité de nos armées.

2. Favoriser les coopérations européennes

Face à l'importance de l'effort budgétaire à fournir, il faut souligner ici le rôle essentiel des exportations de nos armements. Celles-ci peuvent en effet sécuriser la rentabilité d'une ligne de production et compenser en partie les périodes creuses des commandes nationales. Si elles ne suffisent pas pour assurer la pérennité de la base industrielle et technologique et ne peuvent se substituer aux commandes nationales, elles font partie des leviers à utiliser pour stabiliser notre BITD.

Un autre moyen, qui n'est normalement pas soumis aux mêmes incertitudes que la signature des marchés d'exportation, tient aux coopérations européennes. Ce levier de desserrement de la contrainte budgétaire, consistant dans le partage et la mutualisation (ou « pooling and sharing ») des dépenses de défense, dans le cadre de coopérations internationales à géométrie variable, est puissant. Il le sera, à l'avenir, d'autant plus que les États européens semblent engagés dans la voie du redressement de leurs budgets de défense (cf. supra). Ce contexte rend d'autant plus intéressantes les nouvelles perspectives de coopération qui se dessinent dans le cadre de l'Union européenne, mais il incite également à l'approfondissement des coopérations préexistantes et, naturellement, au développement de nouvelles coopérations.

a) Exploiter les leviers offerts par l'Union européenne

La Commission européenne a initié, pour la première fois fin 2016, un système de financement pour la recherche de défense, essentielle pour l'autonomie stratégie en matière d'armement, et la création d'une base industrielle et technologique de la défense européenne (BITDE). Le plan d'action européen de la défense proposé par la Commission en novembre 2016 et approuvé par le Conseil européen des 15 et 16 décembre 2016, prévoit que le Fonds européen de la défense pourra recevoir et gérer des contributions des États membres pour le développement conjoint de capacités de défense.

Ce Fonds est destiné à soutenir les investissements dans la recherche et le développement conjoints d'équipements et de technologies de défense : il comprend deux « volets » complémentaires mais différents dans leur structure juridique et la source de financement de leur budget. Ces volets sont ainsi organisés :

- un « volet recherche », destiné à financer la recherche collaborative dans les technologies de défense novatrices telles que l'électronique, les métamatériaux, les logiciels cryptés ou la robotique. La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées avait d'ailleurs invité le Gouvernement à investir pleinement cette action préparatoire sur la recherche de défense, pour garantir son succès et la pleine implication des États membres dans ce secteur109(*). Dans ce cadre, 25 millions d'euros ont été alloués au titre du budget de l'Union pour 2017. Cette allocation à la recherche en matière de défense devrait atteindre un montant de 90 millions d'euros d'ici à 2020. Au titre du cadre financier pluriannuel de l'Union européenne après 2020, un programme de recherche consacré à la défense doté d'un budget annuel estimatif de 500 millions d'euros a été proposé ;

- un « volet capacités », qui servirait d'instrument financier permettant aux États membres participants d'acquérir certains biens tout en réduisant leurs coûts. Les capacités seraient définies d'un commun accord par les États membres, qui seraient propriétaires de la technologie et des équipements. Par exemple, les États membres pourraient s'unir pour investir dans la technologie des drones ou acheter des hélicoptères en grandes quantités afin de réduire les coûts. Ce volet devrait pouvoir mobiliser environ 5 milliards d'euros par an. La Commission a lancé une étude exploratoire pour affiner cette estimation.

Ces évolutions sont intéressantes et la France doit y prendre un rôle moteur, conforme à sa place dans l'architecture de défense européenne.

b) Approfondir les coopérations existantes

Il convient de développer les coopérations industrielles préexistantes construites entre États européens, visant la convergence de leurs intérêts stratégiques et de leurs besoins sur le long-terme. Les exemples des rapprochements réussis témoignent du gisement de financement et de succès :

dans le domaine des missiles, MBDA a commencé en 1996 en devenant franco-britannique et a progressivement étendu ses alliances et son implantation industrielle dans quatre pays. En 2016, l'accord franco-britannique dans le secteur des systèmes de missiles a permis au groupe de franchir un nouveau pas dans l'efficacité opérationnelle, en créant les centres d'excellence et en mettant en oeuvre la spécialisation des pays110(*) ;

dans le secteur de l'aérospace, les relations multilatérales entre la France, l'Allemagne et l'Espagne ont donné naissance au géant Airbus. La consolidation, réalisée au premier rang, reste à mener au niveau des équipementiers, en particulier du côté des PME françaises, pour approfondir les effets positifs de cette coopération sur notre tissu industriel de défense. Dans ce domaine des drones111(*), le programme FCAS (Futur Combat Air System), piloté par Dassault et BAE Systems112(*), a connu des avancées encourageantes en 2016 : les ministères de la défense britanniques et français ont débloqué un budget de près de 2 milliards d'euros pour la construction d'un prototype ; un bilan technique doit être réalisé d'ici 2020. Néanmoins, il convient de noter ici que le processus d'acquisition d'avions F-35 dans lequel s'est engagé le Royaume-Uni semble proscrire une coopération franco-britannique pour la réalisation du successeur du Rafale ; dans cette perspective, c'est sans doute davantage vers l'Allemagne que notre pays doit désormais se tourner. Les progrès sont également attendus du programme de recherche pour une nouvelle génération de drones MALE, à l'horizon 2025 ; la signature en 2015 d'une lettre d'intention entre l'Allemagne, l'Italie et la France, rejointes par l'Espagne, a constitué un nouveau jalon à cet égard : l'arrangement-cadre est entré en vigueur en juin 2016, et la notification du contrat d'étude de définition, d'un montant de 60 millions d'euros, est intervenue en septembre dernier au profit de Dassault, Airbus-Allemagne et Leonardo (ex-Finmeccanica)113(*). Il est prévu que cette étude de définition dure deux ans, détermine les prérequis opérationnels et élabore un prototype répondant à une expression de besoin commun en termes de performance, de calendrier et de coût ;

- dans le domaine terrestre, le dialogue franco-allemand a donné lieu à la naissance en 2015-2016 du groupe KNDS, issu du mariage entre Nexter et Krauss-Maffei Wegmann (KMW). Il faut encore travailler à l'expression commune de besoins entre la France et l'Allemagne, ainsi qu'à une forme de convergence sur les capacités d'exportation des matériels qui seront développés en commun.

Le contexte concurrentiel n'a pas permis, jusqu'à présent, l'émergence de telles coopérations dans le secteur naval de défense, et l'on voit fréquemment les industries allemandes, françaises, espagnoles et italiennes s'affronter pour des marchés européens ou internationaux. La conséquence en est une réduction de leur marge et donc de leur capacité de financement des investissements indispensables à l'émergence des équipements de demain. L'accompagnement politique et législatif est indispensable pour mener à bien de tels rapprochements.

c) Développer de nouvelles coopérations

Au-delà des consolidations de coopérations existantes, il existe aujourd'hui des pistes de coopération dans certains domaines, à explorer, à la fois par les industriels et par la DGA. Par exemple, le domaine du « C2 » (« Command and Control ») pourrait être porteur de perspectives intéressantes, dans la perspective du remplacement à horizon 2030 des systèmes de détection et de commandement aéroporté (SDCA ou AWACS, pour « Airborne Warning and Control System »). Le secteur des drones doit également pouvoir fournir le terrain de nouvelles coopérations.

Si la France et l'Europe veulent se positionner sur ces programmes, les deux volets recherche et capacitaire du Fonds de défense européen, susmentionnés, peuvent constituer le cadre de financement et de développement de briques technologiques. Ces cadres de financements répondent en effet aux besoins des acteurs de la BITD de visibilité à long-terme, ce qui passe par une stratégie faisant le lien entre les différents modes de financement et de programmation, aux niveaux national et européen.

Il revient toutefois à l'État de décider de cette articulation et de définir une telle stratégie ; les ressources européennes doivent compléter les investissements nationaux plutôt que de se substituer à eux.


* 107 Évaluation du Groupement des industries de défense et de sécurité terrestre et aéroterrestres (GICAT).

* 108 Évaluation du Conseil des industries de défense françaises (CIDEF).

* 109 Cf. le rapport de notre ancien collègue Jacques Gautier et de votre rapporteur Daniel Reiner sur la proposition de résolution « européenne » sur les perspectives de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), n° 686 (2015-2016), juin 2016.

* 110 Voir le rapport de notre ancien collègue Jacques Gautier, n° 854 (2015-2016), sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni concernant les centres d'excellence mis en oeuvre dans le cadre de la stratégie de rationalisation du secteur des systèmes de missiles.

* 111 Voir, sur ce point, les développements de nos collègues Cédric Perrin et Gilbert Roger dans leur rapport d'information n° 559 (2016-2017), « Drones d'observation et drones armés : un enjeu de souveraineté », mai 2017.

* 112 Thales et Selex ES sont associés pour l'électronique embarquée et Rolls-Royce et Snecma collaborent pour la propulsion. La Direction générale de l'armement (DGA) et son homologue britannique DE&S supervisent les études.

* 113 L'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr) exerce la conduite de ce programme, l'Agence européenne de défense (AED) apportant son soutien dans les domaines de l'insertion dans le trafic aérien, de la navigabilité et de la certification.