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2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale

24 mai 2017 : 2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale ( rapport d'information )

CONCLUSION : UN « CONTRAT » ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE

Le contexte actuel, national comme international, ne laisse guère de choix : pour la sécurité de nos concitoyens et de notre territoire, pour la préservation de nos intérêts et du rayonnement de la France dans le monde, la remontée en puissance des moyens des forces armées constitue une impérieuse nécessité. Le présent rapport a détaillé les nombreux et importants - parfois pressants - besoins capacitaires en cause, sur notre sol comme sur les théâtres d'opérations extérieures ; il s'agit d'y répondre, sans tarder, par des moyens financiers et humains ajustés en conséquence, inscrits dans une nouvelle loi de programmation militaire, suivant la trajectoire proposée ici même.

Naturellement, l'effort budgétaire substantiel qu'implique cette nouvelle trajectoire doit trouver sa contrepartie dans la poursuite des rigoureux efforts d'organisation que conduit d'ores et déjà le ministère de la défense - visant le maintien en condition opérationnelle, les fonctions support ou la masse salariale. La manoeuvre devra également s'appuyer, comme on l'a indiqué, sur la consolidation de la base industrielle et technologique de notre pays.

C'est ainsi à une sorte de « contrat » renouvelé entre la Nation et son armée que vos rapporteurs appellent. Car les moyens de notre défense ne seront pas seulement ceux que la prochaine LPM allouera aux forces ; ils résulteront encore de ce que chacun des acteurs concerné saura optimiser de ses propres ressources. Vos rapporteurs, au nom de l'ensemble de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, tiennent à marquer ici leur pleine confiance dans la détermination et la réussite des armées à honorer cet engagement, avec tout le professionnalisme et le dévouement qu'elles mettent, chaque jour, au service de la France et des Français.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 24 mai 2017, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, a procédé à l'examen du rapport de MM. Jean-Pierre Raffarin et Daniel Reiner sur le thème : «Vers les 2 % du PIB pour la défense».

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, le rapport sur l'objectif des 2 % du PIB pour la défense, que je présente avec Daniel Reiner, découle à la fois des circonstances et d'une sédimentation profonde de notre commission.

Nous avons un nouveau chef des armées et nous sommes face à une nouvelle donne politique. Nous devons faire part au nouvel exécutif de nos analyses sur la situation actuelle, mais aussi des réflexions que notre commission a accumulées depuis des années.

La réflexion que nous transmettons aujourd'hui via ce rapport s'enracine dans les valeurs de notre République et dans nos objectifs. J'y ai travaillé avec Daniel Reiner, qui quittera notre Haute Assemblée au mois de septembre prochain, en m'appuyant sur son expertise, sa détermination et parfois aussi sa malice...

La période est passionnante, mais aussi extraordinairement dangereuse. La course aux armements est repartie. Les foyers de crise se multiplient. Il y a une très grande imprévisibilité au sein d'un certain nombre de puissances. À l'heure où les changements politiques sont profonds et où les menaces sont fortes, il est utile de mettre en avant notre expérience et nos réflexions, ainsi que d'indiquer une ligne stratégique.

Tel est l'objet de ce rapport. Il vise à faire connaître au nouvel exécutif la pensée construite au fil du temps par ceux d'entre nous qui se sont les plus investis au sein de notre commission.

En 2013, nous avions fait inscrire l'objectif de 2 % du PIB, qui est un objectif de l'OTAN, dans la loi de programmation militaire (LPM). Aujourd'hui, il est devenu une sorte de point de mire de notre réflexion budgétaire en matière de défense. En outre, comme nous l'avons vu lors des dernières universités d'été de la défense, il est devenu un consensus.

D'énormes ambiguïtés entourent ce chiffre de 2 %. Tout le monde n'y met pas le même contenu. Cela étant, le chef d'état-major des armées et de nombreux autres acteurs concernés, dont l'ancien ministre de la défense puis le Premier ministre, ont fait de cet objectif une ligne directrice. Et tous les candidats à l'élection présidentielle s'étaient prononcés sur ce sujet.

Nous faisons de ce rapport une sorte d'adresse au chef des armées. À nos yeux, l'essentiel est la remontée en puissance de nos moyens. Nous avons voulu proposer une méthode et un calendrier.

Nous en sommes bien conscients, l'objectif des 2 % est avant tout un concept politique, à l'instar de ce qu'a été le « consensus de Monterrey » pour l'aide publique au développement. C'est d'abord un moyen visant à créer une mobilisation.

En 2016, la France consacrait « seulement » 1,79 % de son PIB à la défense. Toutefois, elle est le deuxième pays de l'OTAN après les États-Unis et le premier en Europe par ses capacités opérationnelles déployées. Elle dispose de la dissuasion nucléaire.

Le chiffre de 2 % ne saurait donc constituer l'unique indicateur de l'état de santé de notre défense et du respect de nos propres objectifs. Ainsi, un quart du budget de notre défense est consacré à l'investissement en équipement, contre 12 % seulement en Allemagne.

Le Royaume-Uni consacre 2,17 % de son PIB à la défense, mais il fait peu d'interventions extérieures, et sa dissuasion nucléaire peut être qualifiée de « semi-autonome » compte tenu de sa dépendance à l'égard des États-Unis.

Le taux de 1,2 % en Allemagne n'a pas grande signification. Mme Merkel a indiqué vouloir le porter à 2 %. Sachant que le PIB de l'Allemagne est de l'ordre de 30 % supérieur au nôtre, une telle évolution pourrait correspondre à un surcroît de ressources de 25 milliards à 30 milliards d'euros.

Le Président de la République et le chef d'état-major des armées se sont publiquement prononcés en faveur du 2 %. Ils n'y mettent pas le même contenu, mais leurs positions sont, en réalité, assez voisines : le premier compte atteindre cet objectif en 2025, mais sans intégrer les pensions et les surcoûts OPEX, tandis que le second veut l'atteindre dès 2022, mais en intégrant ces deux aspects.

Pour notre commission, l'augmentation du budget de la défense est incontournable. C'est d'ailleurs ce qui a permis de parvenir à des consensus politiques avec M. Le Drian. Lors de l'actualisation de la LPM, nous avons montré notre conscience des risques. Avec l'intensité et la durée des interventions à l'étranger, notre outil militaire est menacé d'usure ; nous l'avons constaté en plusieurs circonstances. C'est la raison pour laquelle, avec Daniel Reiner, nous classons la qualité de cet outil parmi les besoins prioritaires ; nous ne nous contentons pas de raisonnements budgétaires.

Depuis les années soixante, le budget de la défense en France était globalement sur une pente dangereuse, au regard d'autres indicateurs, comme la richesse nationale et le niveau des dépenses publiques. La défense est souvent prioritaire dans les projets d'économies budgétaires de Bercy. Il est vrai que c'est un secteur dans lequel les risques d'agitation sociale sont assez faibles, même s'ils existent, comme nous avons pu le voir par le passé dans la gendarmerie.

Chacun reconnaît que la défense a accompli des efforts considérables. C'est l'une des leçons que j'ai apprises lors de mon passage à Matignon : l'administration de la défense est l'une des plus remarquables en termes de qualité de la ressource humaine, d'encadrement et de capacité de réforme. Nous devons protéger la défense, que d'aucuns auraient tendance à vouloir ponctionner un peu trop facilement, sans la démobiliser, car elle a encore sans doute des efforts à faire. Notre discours doit donc être équilibré. En effet, si les projections de trajectoire financière associées à la programmation actuelle étaient prolongées, nous serions à 1,7 % du PIB en 2019 et à 1,6 % en 2023 !

Comme nous l'avons constaté hier en écoutant les rapports de nos collègues Cédric Perrin et Gilbert Roger, d'une part, et Xavier Pintat et Jeanny Lorgeoux, d'autre part, plusieurs efforts financiers sont nécessaires. Les efforts ont été engagés au mois de juillet 2015, avec l'actualisation de la LPM. Ils ont été formalisés lors d'un conseil de défense au mois d'avril 2016, mais non pas figés dans les engagements pris par l'État dans la LPM.

À nos yeux, le nouvel exécutif ne doit pas escamoter l'échéance de 2018. Certes, nous pourrions imaginer qu'il prenne le temps d'organiser une réflexion, par exemple avec un nouveau livre blanc sur la défense. Un nouveau Président de la République pourrait vouloir refonder une pensée complète sur le sujet. Toutefois, nous pensons que ce serait dangereux. Le premier effort important à faire, c'est dès le budget pour 2018. Au demeurant, le dernier livre blanc de 2013 reste globalement pertinent.

À nos yeux, la remontée en puissance doit commencer dès 2018, ce qui signifie un projet de loi de programmation militaire dès 2017. Nous sommes favorables à une révision stratégique, avec, certes, un bilan et une capacité de réflexion, mais dans des proportions moins lourdes qu'un nouveau livre blanc, qui nous ferait rater l'échéance de 2018.

Il y a de nombreux avantages à aller vite. Tout d'abord, cela permet d'étaler l'effort sur un plus grand nombre d'années. Ensuite, compte tenu de la malice dont nous savons nos administrations capables, cela permet d'éviter qu'une loi de programmation de finances publiques ne verrouille la trajectoire financière d'une future LPM. Enfin, cela permet d'organiser la période à venir en deux vagues : les trois premières années seraient consacrées à la remontée en puissance des moyens et au maintien en condition opérationnelle des forces conventionnelles ; puis, au-delà de 2020, nous pourrions donner la priorité à la modernisation de la dissuasion, sujet qui a été abordé hier par notre commission. Ne sous-estimons pas de tels atouts.

La revue stratégique nous semble une meilleure option que le livre blanc. D'ailleurs, des documents existent déjà. En particulieur, le rapport « Chocs futurs à l'horizon 2030 » du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), peut servir de base de réflexion.

Dans la conjoncture, l'effort à consentir, qui est de l'ordre de 2 milliards d'euros par an - il s'agit tout de même de passer à passer à 35,5 milliards d'euros en 2018 et à 39,5 milliards d'euros en 2020 - nécessitera une vraie volonté politique. C'est pourquoi nous appelons l'exécutif à aller vite et à franchir la première étape dès 2018.

J'en viens à un sujet connexe, mais très important. Le service national universel et obligatoire, qui est proposé par le chef de l'État, est naturellement une belle idée. Selon nous, elle mériterait cependant d'être encore travaillée.

Faire supporter financièrement un tel projet par la seule défense conduirait à l'évidence à une impasse budgétaire. On parle tout de même d'une somme de l'ordre de plusieurs dizaine de milliards d'euros - jusqu'à 30 milliards d'euros sur cinq ans-, même si les évaluations peuvent être discutées. Il serait préférable de faire travailler une commission sur le contenu et la finalité de ce projet, qui n'est pas encore très clair. Si un tel service devait voir le jour, il faudrait qu'il relève d'une mission budgétaire spécifique, afin que les ministères chargés de l'éducation nationale, de la formation professionnelle et de la jeunesse puissent également participer à l'effort.

Nos forces armées exercent déjà de nombreuses missions : défendre le pays et être à la hauteur des exigences contemporaines, en matière technologique et industrielle, à l'échelle internationale. Ne demandons pas à la défense de bâtir seule un tel projet de société et d'en supporter le coût. Selon les estimations, une telle mesure nécessiterait de 15 000 à 20 000 personnes pour encadrer le dispositif, et il faudrait bien évidemment d'importantes infrastructures d'accueil que la défense n'a plus ! Comment pourrait-elle y pourvoir, alors qu'elle a déjà dû vendre tant de casernes ?

Certes, que la société puisse trouver certaines vertus à la pratique militaire et veuille s'en inspirer pour la cohésion sociale est une satisfaction pour la défense. Le projet de service national présente donc certains intérêts. Néanmoins, son coût ne saurait être supporté par le seul ministère de la défense. J'y insiste : il faut le cas échéant une mission budgétaire spécifique ; c'est très important pour notre architecture budgétaire générale.

Je profite de l'occasion pour exprimer la gratitude de notre commission à nos collègues qui, par des rapports ou d'autres travaux, ont contribué à construire notre culture commune et notre ligne directrice. Plus que jamais, notre Haute Assemblée a besoin de parlementaires dont elle puisse être fière !

M. Daniel Reiner, co-rapporteur - Ce rapport est la synthèse d'une réflexion de long terme, à laquelle différents auteurs d'avis sur les lois de finances ou de rapports d'information ont participé.

L'opinion publique s'est emparée de l'objectif des 2 %, et les candidats à l'élection présidentielle l'avaient fait leur.

Les moyens financiers supplémentaires consacrés à la défense ont pour objet de préserver le modèle d'armée défini dans le livre blanc de 2013, qui faisait suite à celui de 2008. L'échéance fixée pour ce modèle, 2025, est toujours d'actualité. Un nouveau livre blanc ne nous paraîtrait donc pas nécessaire. Certes, des événements qui ont usé prématurément ce modèle rendent des correctifs nécessaires.

En matière de défense, nos ambitions n'ont pas changé. Et le discours du nouveau Président de la République ne donne pas le sentiment qu'elles vont changer. La France reste la France, et son outil de défense est un élément essentiel du rôle singulier qu'elle joue.

Le contexte actuel n'est guère différent de celui de 2012 et de 2013, à ceci près que nos analyses d'alors se sont depuis vérifiées dans les faits. Les États en faillite - la « faillite » politique s'entend : les cas où il n'y a en réalité plus d'État - se multiplient, en particulier dans la bande du Sahel ou au Moyen-Orient. La montée en puissance des États forts se traduit par l'augmentation des budgets militaires que l'on observe aujourd'hui en Chine ou en Russie, même si l'évolution du cours du pétrole a perturbé cette tendance au cours des dernières années. Les risques sont réels.

Nous nous réjouissons des efforts de nos alliés au sein de l'OTAN, à commencer par les États-Unis. Certes, l'annonce d'une hausse de près de 10 % du budget militaire des États-Unis, alors que nous étions plutôt sur une pente descendante ces derniers temps, est quelque peu étrange ; nous verrons bien ce qu'il en sera.

Comme Jean-Pierre Raffarin l'a souligné, nos alliés britanniques, qui viennent de faire une revue stratégique, ont concrétisé l'engagement d'une augmentation de leurs budgets militaires.

C'est le cas aussi des Allemands. Toutefois, ne rêvons pas ; nous savons ce que signifient ces augmentations de budget. Certes, porter le budget militaire de l'Allemagne à 2 % de son PIB, qui est de l'ordre de 3 200 milliards d'euros, soit 1 000 milliards d'euros de plus que le nôtre, c'est mobiliser des moyens considérables. Mais pour quoi faire ? Nous connaissons l'engagement actuel de l'Allemagne au plan opérationnel, même si nous mesurons et apprécions les efforts récents de notre voisin. Les parlementaires allemands que nous avons rencontrés étaient plus intéressés par la paix que par la défense. Nous aussi, nous nous intéressons évidemment à la paix... Aujourd'hui, l'essentiel du budget allemand de la défense concerne le fonctionnement, voire le « confort », ce qui suscite d'ailleurs l'envie de nos militaires.

Nos armées sont sollicitées au-delà de ce qui était prévu dans les derniers livres blancs. Les contrats opérationnels, qui avaient été clairement définis sur le papier, ont été très largement dépassés, de même que les périmètres d'intervention. Par exemple, à l'époque, nous pensions que notre marine aurait à conduire simultanément deux opérations ; aujourd'hui, elle est en permanence sur quatre ou cinq terrains. Et 30 000 de nos soldats sont actuellement déployés en opérations.

Parmi ces opérations, il y a l'opération Sentinelle, dont la mise en oeuvre était, certes, prévue, mais pour une durée extrêmement limitée. D'ailleurs, ce matin, à la suite de l'attentat de Manchester, Mme May a annoncé la décision du Royaume-Uni d'ajouter, comme nous l'avions fait nous-mêmes, des militaires aux forces civiles de sécurité pour assurer la protection de leurs concitoyens sur le territoire. La réflexion que nous avions eue dans l'urgence commence ainsi à être partagée. Nous devons donc encore davantage réfléchir, l'état-major comme les décideurs politiques, à un corps de doctrine relatif à l'utilisation de nos forces armées sur le territoire.

Nous voyons également grossir des menaces que nous n'imaginions pas aussi prégnantes. Je pense notamment aux cyberattaques dont notre pays, comme d'autres, est la cible. Nous allons devoir créer une sorte d'armée de défense et, sans doute, d'attaque dans ce nouveau domaine de conflits. Nous l'avions déjà identifié dans le livre blanc de 2013, et des réponses avaient été apportées, avec l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), mais il va clairement falloir aller plus loin.

L'espace extra-atmosphérique non plus n'est pas le lieu pacifique que nous avions imaginé. Nous ne pouvons pas rester inactifs, d'autant que notre pays dispose de compétences en la matière.

Le renseignement est la clef de l'ambition stratégique d'anticipation et de connaissance développée dans le livre blanc de 2013. Il faut poursuivre et amplifier les efforts en la matière. Pas d'autonomie de décision sans renseignement !

À propos du matériel, il est nécessaire, selon la formule du chef d'état-major des armées, de « boucher les trous » de nos capacités. Nous en connaissons les lacunes. Tantôt, c'est nous qui avons reporté les mesures à prendre ; tantôt, c'était les industriels qui n'étaient pas prêts à répondre. Avec Jacques Gautier et Xavier Pintat, nous avons indiqué chaque année, dans nos rapports pour avis sur les projets de loi de finances, quels étaient les trous capacitaires et comment il fallait s'y prendre pour les boucher progressivement. Cela concerne les moyens de surveillance, de reconnaissance ou la flotte aérienne de transports.

Néanmoins, ne dramatisons pas. Un collègue député s'étonnait récemment que l'on loue des appareils gros porteurs à un certain nombre de pays, en l'occurrence l'Ukraine. C'est un peu découvrir l'eau tiède... Nous savons bien que de tels contrats de location existent. Nous n'avons d'ailleurs pas l'intention d'acheter systématiquement des très gros porteurs.

D'ailleurs, en matière d'équipements, il y a d'autres options que l'acquisition patrimoniale. La mutualisation est en une. Nous nous félicitons qu'il y ait une organisation mutualisée à l'échelle européenne, en l'occurrence le Commandement européen du transport aérien, (EATC). Nous pensons d'ailleurs qu'elle peut se développer sur d'autres secteurs, en particulier celui des ravitailleurs. Nous avons à l'évidence besoin d'avions ravitailleurs : les nôtres sont très vieux. Cependant, il est inutile d'en avoir énormément. Ceux qui nous semblent essentiels sont ceux qui sont attachés à la force de dissuasion et dont l'utilisation est duale, puisqu'on les utilise dans des circonstances autres qu'un raid nucléaire.

À l'instar de la plupart des pays européens, nous avons un problème d'hélicoptères. L'hélicoptère est devenu un outil essentiel en matière de défense. L'aérocombat est aujourd'hui une pièce maîtresse. Nous ne mettons sur le terrain que 100 des 300 hélicoptères dont nous disposons en théorie. C'est totalement insuffisant. La réponse ne peut être d'en acheter d'autres. Vous vous souvenez de l'attitude un peu « raide » que nous avions eue lorsque l'on nous avait proposé d'ajouter sept Tigres dans la programmation militaire actualisée, d'autant que la proportion d'engins disponibles était la même parmi ces sept que parmi les soixante précédents !

La question du maintien en condition opérationnelle se pose depuis plusieurs années. Les réponses envisagées aujourd'hui ne sont pas à la hauteur de nos attentes. Il y a encore beaucoup d'efforts à faire. Les responsabilités sont partagées entre l'industriel, l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT), l'état-major...

Nous avons mobilisé des moyens dans la bande sahélo-saharienne. Il paraît que le sable n'est pas le même au Niger, au Mali ou en Tunisie et que les essais réalisés à un endroit ne peuvent pas préjuger de ce qu'il en serait ailleurs... Toutefois, le résultat, c'est bien que nos matériels s'usent extrêmement vite.

Il nous paraît donc nécessaire d'accélérer le programme Scorpion, qui a été conduit au profit de l'armée de terre. Ce programme de renouvellement des véhicules de transport, des véhicules d'attaque rapide et des moyens de communication est intelligent, mais ses échéances nous semblent trop éloignées. Il faudra accélérer la livraison des matériels. Apparemment, le doute que nous avions quant à la capacité des industriels à répondre à cette demande d'accélération n'est pas fondé.

Nous avons aussi une difficulté évidente avec nos bâtiments servant à assurer la souveraineté de la France, ainsi que la surveillance de nos espaces maritimes et de nos côtes. Ils vieillissent et sont désarmés. Mettre de la peinture sur la rouille ne règle pas l'ensemble des problèmes !

Dans le futur, l'évolution des technologies d'armement rendra à l'évidence les combats de plus en plus inégaux. Ceux qui seront capables de suivre ces technologies garderont un avantage. Il importe pour la France de le garder ; elle en a absolument besoin. Il nous faut donc poursuivre nos efforts en matière de recherche et d'étude. Nous devons à cet effet conforter le programme 144. En 2013, dans le livre blanc, nous avions avancé le chiffre, un peu « totem », d'un milliard d'euros par an. À l'époque, nous étions à environ 600 millions d'euros par an, contre 730 millions d'euros par an aujourd'hui. Cela nous semble insuffisant. Nous devons atteindre le milliard d'euros. D'ailleurs, il ne faut pas confier les programmes d'études amont seulement aux grandes entreprises. Il faut aussi en distribuer une part aux PME ou aux start-ups, où la recherche et l'innovation sont souvent en avance, mais qui ont besoin d'un coup de pouce financier.

Le rattrapage au profit des forces conventionnelles, qui correspond à la première vague évoquée par le Président Jean-Pierre Raffarin, ne doit pas faire oublier le long terme, c'est-à-dire la crédibilité de la dissuasion. Le rapport de la commission sur le sujet va dans le sens que nous souhaitons.

Compte tenu des exigences de nos concitoyens et des menaces auxquelles nous sommes confrontés, il faut que l'effort permette à la fois d'effectuer le rattrapage nécessaire sur les forces conventionnelles et de moderniser notre dissuasion nucléaire, pour qu'elle soit en permanence crédible.

Le calendrier initial envisagé aujourd'hui nous paraît raisonnable. Je pense que le curseur est placé au bon endroit : les efforts qui auront été consentis d'ici à 2020 sur les forces conventionnelles permettront de nous libérer, pour amorcer ensuite correctement les chantiers nécessaires à la modernisation de la dissuasion nucléaire.

Nous avons déjà pour l'avenir des engagements financiers substantiels, qui ont été définis dans la loi de programmation ou postérieurement à son actualisation. Certes, une LPM n'est pas une loi de finances. Il faudra donc reprendre en loi de finances les mesures définies en LPM ou correspondant aux engagements en conseils de défense, s'agissant en particulier de la qualité de vie de nos soldats. Cela représente des sommes importantes.

Il faudrait évidemment s'opposer à toute velléité de réintroduction de ressources exceptionnelles dans le budget de la défense. Nous avons lutté ces dernières années pour supprimer de telles recettes et les remplacer par des crédits budgétaires. N'acceptons plus de mettre des crédits hypothétiques et aléatoires dans la trajectoire financière de la défense.

Dans son rapport sur les OPEX, la Cour des comptes, qui est dans son rôle, s'étonne que le budget ne soit pas sincère. Évidemment que le budget n'est pas sincère ! Nous affichons depuis des années une dépense de 450 millions d'euros, alors que nous savons qu'elle dépasse le milliard d'euros. Nous avons fait le choix de minorer cette provision pour minorer la part financée par la défense, car c'est l'interministériel qui finance le solde.

En la matière, la dernière année a été totalement vertueuse. Le ministère de la défense n'a pas participé au-delà de ces 450 millions d'euros. C'est assez exceptionnel. Mais cela a évidemment fortement déplu à Bercy. À mon avis, dès lors que l'on ne peut plus s'attendre à une baisse significative du niveau de nos OPEX dans les prochaines années, il faut à présent jouer la carte de la sincérité et proposer que le financement de ces OPEX soit évalué de manière plus rigoureuse dès la loi de finances initiale. Il serait raisonnable d'afficher un montant d'un milliard d'euros ; nous sommes dans la pratique, actuellement, autour de 1,2 milliard d'euros...

Comme l'a souligné le Président Jean-Pierre Raffarin, notre rapport décrit quels sont, selon nous, les bons outils pour assurer notre défense nationale et construire l'armée que nous voulons. C'est un peu un contrat que nous, commission chargée de la défense au Sénat, passons avec l'ensemble des acteurs concernés. Aux industriels, nous proposons des équipements et des financements complémentaires. Aux militaires, nous suggérons de poursuivre l'effort d'organisation rigoureuse qui est à l'oeuvre depuis longtemps. D'ailleurs, nous sommes parfaitement capables de la mesurer ; c'est tout de même la défense qui a subi l'essentiel de la RGPP en termes d'effectifs.

C'est aussi une question de crédibilité. Le soutien des parlementaires traduit le soutien de l'opinion publique. Nous passons bien un contrat. L'effort supplémentaire qui va être réalisé répond à un souci de la Nation. Chacun, à sa place, y jouera un rôle.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Nous pouvons être fiers de l'excellent travail effectué dans cette commission.

Le service national universel est un « marronnier » qui revient tous les deux ou trois ans et qui rencontre à chaque fois un grand succès. C'est une idée simple et populaire. J'ai suivi le cursus de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) en 1997 et en 1998, au moment de la suspension du service national, et je me souviens des débats qui y avaient cours. J'avais alors argumenté contre cette suppression, en mettant en avant le lien social et le suivi de nos communautés en déshérence.

Aujourd'hui, il est de notre devoir de membres de cette commission d'affirmer que son rétablissement ne serait pas une bonne solution. En 1997 et 1998, l'armée affirmait déjà ne pas disposer des moyens nécessaires pour répondre à cette demande. C'est toujours le cas aujourd'hui.

J'entends la proposition de création d'une mission d'évaluation préalable, mais ces missions finissent souvent par accepter le principe qui leur est soumis, et je crains que l'on ne mette à nouveau en place une usine à gaz !

Une solution de rechange existe pour encadrer cette jeunesse : la réserve citoyenne. On a souhaité créer un nouvel élément, la garde nationale, mais utilisons déjà les outils existants ; développons-les, cela ne coûte presque rien.

En ce qui concerne la cyberdéfense, j'ai participé hier à une réunion avec le secrétaire général adjoint de l'OTAN, Jamie Shea, et l'amiral Coustillière, consacrée à la création d'une « cyber task force ». Ils demandent fortement qu'un texte de loi mette enfin de l'ordre dans le domaine du numérique en matière de défense. Il devra résulter d'un travail en commun avec les experts et les responsables. Il faut également développer la formation à la cybervigilance dès le secondaire.

M. Christian Cambon. - Ces exposés éclairent l'avenir de la défense. J'ai une préoccupation concernant le bilan des opérations militaires. Notre défense s'est illustrée, mais nous rencontrons une grande difficulté pour assurer la gestion politique des conflits dans lesquels la France investit des troupes et des matériels.

Le constat pays par pays est inquiétant. Au Mali, la gestion politique du conflit est inexistante, alors même que, sans intervention française, on y trouverait sans doute aujourd'hui un califat. Le nouveau Président de la République l'a lui-même constaté sur place. Laurent Fabius, alors ministre des affaires étrangères, évoquait le développement que nous devions susciter dans cette partie du monde, alors que la situation est toujours particulièrement instable sur le plan sécuritaire et politique, et que des Français y perdent encore la vie.

Le Niger est en voie de déstabilisation, malgré le soutien français. Le Tchad également. En Libye, nos positions militaires et diplomatiques sont contrastées, car nous soutenons officiellement le gouvernement de M. al-Sarraj, alors que le général Haftar, à Benghazi, semble avoir bénéficié d'un appui de certaines de nos forces.

En Centrafrique, enfin, le ministre de la défense affirmait le principe d'une guerre éclair consistant à frapper fort, puis à transférer le pouvoir. Nous avons visité la Centrafrique ; les conditions de vie des militaires y étaient inquiétantes et le risque d'embrasement persiste.

Notre travail sur le plan militaire n'a donc pas son équivalent dans la diplomatie. Celle-ci, par chance, va peut-être s'épaissir, puisque l'ancien ministre de la défense, qui dépendait parfois des lignes plus réalistes que celle du quai d'Orsay, va maintenant être confronté à la gestion politique de ces crises.

Notre commission contrôlant à la fois le domaine militaire et le champ diplomatique, nous devons rappeler qu'il ne faut pas laisser seules nos forces armées, mais soutenir leur travail par la diplomatie. Celle-ci doit être européenne, afin que nous ne soyons pas seuls à supporter les coûts de ces conflits et que la dimension politique des interventions soit prise en compte. À défaut, nous serions conduits à financer éternellement des opérations qui ne déboucheront pas sur la stabilisation de la région. Inutile d'évoquer la Syrie et l'Irak, où règne l'incertitude.

Il faut faire entendre ce passionnant travail à l'ancien ministre de la défense, aujourd'hui en charge des affaires étrangères, afin qu'il trouve une solution politique et diplomatique permettant aux régimes que nous soutenons de prendre eux-mêmes en charge les opérations. À ce titre, le retour du Maroc au sein de l'Union africaine est un signe que les Africains assurent leur propre destinée dans ces domaines.

M. Jean-Marie Bockel. - Concernant la cyberdéfense et le service militaire, notre commission a produit des travaux prémonitoires et constructifs il y a quelques années ou quelques mois. Nous sommes à l'évidence en phase avec les enjeux de défense du monde contemporain.

À l'assemblée parlementaire de l'OTAN, nous avons travaillé sur les budgets des États. J'ai présenté en novembre dernier un rapport sur le sujet. Avant même l'élection de M. Trump, les États-Unis faisaient pression sur les pays européens membres de l'OTAN pour qu'ils s'impliquent davantage. Nous assistons à un déplacement géopolitique : l'intérêt des États-Unis se déplace vers l'Est et vers l'Asie, l'Ouest devant donc être pris en charge par les autres pays. Les lignes bougent, certes lentement, et ces évolutions offrent de nouvelles opportunités, notamment aux pays européens membres de l'OTAN, qui sont, pour la plupart, également membres de l'Union européenne.

Il faut donc améliorer la coordination européenne pour mettre en oeuvre des politiques communes, à géométrie variable, sur les armements et sur les questions industrielles, face à la toute-puissance américaine. Il ne s'agit pas de rêver à une inversion du rapport de force, mais de saisir des occasions en matière de défense européenne, d'armement, de recherche et développement, tant dans les domaines cyber et spatial qu'en ce qui concerne l'organisation militaire face aux nouvelles menaces.

L'enjeu touche donc d'abord à la souveraineté, mais la montée en puissance des budgets de défense peut également être envisagée comme une chance. Les réflexions que nous menons ici et dans d'autres enceintes peuvent donc converger !

La France dispose d'un avantage compétitif, par-delà ses faiblesses, et peut jouer un rôle moteur dans ce processus. Les Allemands ont évolué. Nous verrons dans quelle mesure une alliance sur ces sujets pourrait se mettre en place, au regard de la prise en compte de l'effort français.

M. Robert del Picchia. - Lors d'une réunion rassemblant des parlementaires internationaux et des diplomates, j'ai pu constater que notre commission était surnommée « la commission deux pour cent ! ». Nous sommes ainsi connus pour avoir poussé le Gouvernement à aller vers l'attribution de 2 % du PIB à la défense. J'en ai éprouvé une certaine fierté !

Concernant le service militaire, nous avons déjà questionné les personnes que nous auditionnons dans le cadre de notre rapport pour avis sur le projet de loi de finances. Il en ressort que les armées ont les savoir-faire, mais n'en ont pas les moyens. Dans le cas contraire, elles auraient pu y réfléchir. Le président de notre commission a évoqué une mission de réflexion à ce sujet, mais aussi une mission budgétaire.

On évoque l'usure du matériel au Sahel et les difficultés que nous éprouvons à le remplacer. S'agit-il d'un problème de moyens ou de production ? En payant plus cher, nous pourrions disposer plus rapidement du matériel.

M. Jean-Paul Émorine. - Il est légitime de viser 2 % du PIB, nombre de pays en parlent. Il y va de notre souveraineté. Toutefois, n'oublions pas le difficile contexte budgétaire : le pays est endetté à près de 100 % de son PIB, le déficit s'élève à plus de 3 % et nous empruntons chaque année quelque 180 milliards d'euros.

Dans les grands investissements, il n'est pas question de projets européens. Or nous pourrions envisager une vision européenne sur de grands projets industriels de défense, tels que les sous-marins, les porte-avions, les hélicoptères et l'aviation. Vous n'évoquez pas cette perspective. Nos pays rencontrent pourtant des difficultés budgétaires, à l'exception de l'Allemagne, où l'équilibre budgétaire facilite le financement d'un plan d'investissement.

Face à cette difficulté, pourrions-nous envisager de faire porter certaines charges sur l'Union européenne, ce qui permettrait de renforcer la construction européenne ?

M. Cédric Perrin. - Ce travail est utile et il était très attendu, comme l'indique la tribune publiée dans la presse par le chef d'état-major des armées en décembre dernier. L'idée d'une revue stratégique et d'une nouvelle loi programmation militaire me semble très bonne. La qualité de nos militaires leur permettra de rédiger très rapidement un tel texte.

Je reprends confiance dans la politique en constatant que les sujets militaires transcendent les appartenances politiques. Il est important de mettre en évidence les enjeux en termes de capacité, avec l'augmentation de nos interventions en OPEX. Sur le terrain, nous rencontrons des difficultés à entretenir un matériel vieillissant. Des questions très importantes devront être abordées dans les années qui viennent, telles que la dissuasion ou le nouveau porte-avions. Ce rapport sera donc très utile à une réflexion globale sur ces sujets.

Le président Raffarin a évoqué l'objectif de 2 % du PIB, en rappelant que les chiffres disent ce qu'on leur fait dire. Ce chiffre comprend-il les pensions, par exemple ? Quelle année est-elle effectivement visée ? Il faut peut-être fixer un cap avec un budget en numéraire, plutôt qu'en pourcentage d'un PIB dont nous ignorons le niveau en 2020 ou en 2025 ? Nous espérons que l'économie de notre pays sera la plus forte possible à ce moment-là, mais nous aurions intérêt à fixer ce chiffre en valeur absolue.

M. Jeanny Lorgeoux. - S'agissant de l'Afrique, je ne puis souscrire à l'analyse de Christian Cambon, qui opposait la réussite du ministère de la défense en Centrafrique à un échec de la politique du ministère des affaires étrangères, conduite par Laurent Fabius.

S'il y a des hoquets dans le rétablissement de la paix en Centrafrique, c'est à cause du « machin », de l'ONU, incapable de durcir son mandat et contrainte à rester statique.

M. André Trillard. - L'exercice auquel nous nous livrons est dangereux. Nous bâtissons notre budget comme des élus et des fonctionnaires : à l'envers. Nous partons des besoins plutôt que des recettes.

Le prix du carburant est exceptionnellement bas - mais demain ? Nos marins sont dispersés sur l'ensemble du globe, dans la mesure où la superficie de notre zone économique exclusive (ZEE) est égale à trois fois la surface de l'ensemble de l'Union européenne, mais nous n'en tirons aucun profit. Les seuls pompages prévus au large de la Guyane auraient pourtant dû nous rapporter un milliard d'euros par an. Il faut donc que le ministre de l'environnement ne s'oppose pas longuement aux permis de recherche, je ne parle même pas d'exploitation. À force d'avoir les mains propres et de concevoir nos budgets comme aucune entreprise ne le ferait, nous en arrivons à regarder différentes armes se battre pour le partage d'une masse budgétaire en diminution.

Nous devons chercher des recettes propres, et je serai fier que la marine surveille une ZEE présentant, en outre, un véritable intérêt économique.

M. Jacques Legendre. - Je suis d'accord avec Mme Garriaud-Maylam à propos du service militaire universel. Ce dispositif n'avait aucun intérêt en matière de défense et nous n'avons pas les moyens de le rétablir. Le principal objet de la défense, ce n'est pas l'intégration des jeunes ou la politique sociale. Je me souviens, moi aussi, des débats à l'occasion du passage à l'armée professionnelle.

Notre commission traite à la fois de la défense et des affaires étrangères. C'est judicieux, car une politique extérieure se juge sur l'adéquation entre les deux.

Quels moyens la France peut-elle consacrer à son appareil militaire ? Je soutiens le chiffre de 2 %, mais il ne nous permet pas d'être présents partout en même temps. Nous menons aujourd'hui trop de missions dans de trop nombreux endroits.

Où notre présence est-elle indispensable, où ne l'est-elle pas ? Au Moyen-Orient, par exemple, elle ne l'est pas. En revanche, que se passerait-il en Afrique si la France cessait d'y être présente ? Comme nous nous partageons aujourd'hui entre ces deux pôles, nous ne faisons en Afrique que la moitié du travail nécessaire.

Je reviens de Centrafrique. Les trois quarts du territoire échappent au contrôle du Gouvernement, les soldats de l'ONU sortent très peu ; quand ils le font, ils sont en danger. Nous nous sommes rendus en zone partagée entre la Seleka et les Anti-balaka ; quelques jours après notre passage, plusieurs soldats de l'ONU y ont été abattus. Le problème n'est pas réglé.

Les seules forces efficaces étaient les soldats de l'opération Sangaris, mais il n'en reste que 170 sur l'aéroport de Bangui. Le travail n'a donc pas été terminé, et nous sommes à la merci d'un nouvel appel à l'aide. Il fallait renforcer l'opération Barkhane, et, au vu des conditions, le travail réalisé par nos hommes est remarquable. Rappelons, par exemple, la mise en oeuvre des drones Reaper depuis la base de Niamey.

Nous devons nous demander ce que nous faisons pour être efficaces là où nous pouvons jouer un rôle réel, sans pour autant ne plus nous exprimer au niveau international. Il me semblait important de le rappeler alors que nous passons en revue nos politiques en matière de défense et de diplomatie.

M. Michel Boutant. - Concernant le financement de notre défense nationale et des opérations qui assurent la sécurité de nombreux pays européens, la question de la solidarité, au-delà de la compassion consécutive aux attentats, se pose.

Il y a quelques mois, Thierry Breton présentait à notre commission une thèse séduisante en affirmant que les autres États de l'Union européenne pouvaient contribuer à une forme de défense européenne projetée à l'extérieur de notre pays.

Mon cher collègue Legendre, peut-être nos troupes sont-elles trop peu nombreuses dans certains pays, mais que serait la situation de ces pays si elles n'y étaient pas ? Notre présence peut parfois passer pour symbolique, mais je crois à la force des symboles.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je distingue trois sujets dans ce débat.

Concernant le service national, nous sommes d'accord sur la ligne directrice. Il faut bien expliquer aux Français que nos armées ont changé. Nos soldats sont aujourd'hui aussi des techniciens et des ingénieurs. Aujourd'hui, on fait la guerre avec un niveau de technologie exceptionnel. La qualité de nos équipes militaires est frappante, mais les Français croient que notre armée est toujours celle pour laquelle le service militaire avait un sens. Au-delà de la question de la cohésion sociale, il s'agit donc de travailler sur le visage de notre armée et de promouvoir l'évolution de la défense et sa place dans l'innovation.

Le deuxième sujet est l'Europe. Évitons de faire croire aux Français que la défense européenne est l'issue évidente de nos débats et que des progrès stratégiques interviendront dans ce domaine à très court terme ! Si nous ne faisons pas les efforts nécessaires, les autres ne les feront pas non plus. En outre, la souveraineté est au coeur de notre indépendance nationale et doit nous conduire à assumer nous-mêmes les grands sujets de notre défense.

En revanche, il faut avancer sur le plan industriel. C'est complexe, car même après le Brexit, nous restons liés par les traités de Lancester House, qui peuvent nous profiter mutuellement.

Nous devons aborder le sujet européen par les grands projets, sans pour autant laisser penser, par exemple, que le drone européen serait la solution unique. Je le dis d'autant plus librement que notre ministre chargée de la défense dispose d'une culture très européenne. Prenons garde à ce qu'un mythe européen ne nous éloigne pas des réalités et de nos responsabilités. Gérons cela à la manière chinoise, en ménageant le « yin » et le « yang » ! Le Président de la République a eu raison d'évoquer une implication européenne, et les Français sont prêts à y croire, mais nous devons nous garder de susciter des rêves démobilisateurs.

Concernant la politique étrangère et défense, nous devons inclure le mot « paix » dans nos stratégies. Les menaces sont réelles. Nous sortons d'une période où la guerre était impossible ; nous entrons dans une période où elle est de nouveau possible.

Or la défense ne porte pas en elle-même la paix, comme le montre la situation de l'Irak. Il faut donc aussi des solutions politiques. C'est la sagesse du Sénat que de lier les deux. La France a une occasion exceptionnelle de le faire, car un bon ministre de la défense est devenu ministre des affaires étrangères. Il a pu, par exemple, constater en Libye que, pour battre les Frères musulmans, il était possible de nouer des alliances avec ceux qui les combattaient déjà, comme les Égyptiens ou le général Haftar. Ce n'était pas une évidence pour nos diplomates. Nous devons donc bâtir l'idée selon laquelle les opérations militaires s'accompagnent de dialogue et de solutions politiques.

Dans la perspective de la paix, défense et diplomatie sont les étapes d'un même chemin. La diplomatie a besoin de la capacité d'intervention, laquelle - la Libye le montre bien - est impuissante sans solution politique. L'objectif de la France doit donc être de faire de notre indépendance nationale un acteur de paix dans le monde. Il ne s'agit pas de guerroyer dans le monde entier, mais de protéger les Français et de lutter contre les forces de déstabilisation. Notre stratégie, c'est l'indépendance pour la paix.

Dernier point, pour Cédric Perrin : nous évoquons 2 % dans le rapport parce que c'est un objectif mobilisateur et consensuel, mais nos chiffres sont bien inscrits en valeur absolue. Nous indiquons bien la somme de 39,5 milliards d'euros pour 2020. C'est pour cela que nous tirons la sonnette d'alarme aujourd'hui : si nous voulons faire un saut de 2 milliards d'euros par an à compter de 2018, nous devons être prêts dès 2017.

M. Daniel Reiner, co-rapporteur. - Je distingue également trois thèmes.

Le premier concerne les OPEX. Cette question a fait l'objet d'un rapport de notre commission, concluant que gagner la guerre ne signifiait pas gagner la paix. L'intervention militaire n'est qu'un élément de la résolution du conflit, laquelle est toujours politique. On fait la guerre quand on ne sait plus quoi faire, mais cela ne résout pas le problème. Je vous renvoie à ce travail, qui pose toutes les questions, sans apporter les réponses, évidemment.

Sans vision politique, il n'est pas possible de sortir de la crise. Nous sommes allés en Centrafrique, nous avons analysé l'opération Sangaris et nous avons compris pourquoi il fallait en sortir, mais nous mesurions parfaitement alors que la crise était là, qui couvait. Les Centrafricains nous disaient à quel point ils ne croyaient pas à l'efficacité des 12 000 hommes de la MINUSCA. Nous avons expliqué ce que l'on pouvait attendre de l'apport des forces de maintien de la paix et ce qu'il était illusoire d'en espérer. Nous attendions de l'Europe un effort en matière de développement et d'accompagnement politique, y compris sécuritaire, pour donner les moyens nécessaires à l'État. Cela n'a pas été le cas jusqu'à maintenant.

Fallait-il aller en Syrie et en Irak ? Je partage le sentiment de Jacques Legendre. Le livre blanc sur la défense définissait des périmètres d'intervention privilégiée et des zones où nous n'avons qu'un rôle limité à jouer. Notre périmètre d'élection comprend la Méditerranée et l'Afrique, mais beaucoup moins le Moyen-Orient. Nous y sommes intervenus parce que les attentats de Paris avaient été préparés là-bas. Nous avons seulement accompagné la coalition, et nous avons consacré peu de forces à l'opération Chammal. L'essentiel des efforts a porté sur Serval et Barkhane. Au Moyen-Orient, nous sommes seulement dans une coalition, et nous n'avons d'ailleurs pas hésité à en retirer notre porte-avions.

Concernant le service national, je partage les propos du Président Jean-Pierre Raffarin. J'ai vécu comme député la suppression du service militaire. J'ai parcouru récemment le rapport de Philippe Séguin sur cette question. Il se posait déjà les questions que nous nous posons aujourd'hui, et préconisait de mettre un terme à ce dispositif.

Aujourd'hui, la question qui nous est posée n'est pas militaire, mais sociale. Des dispositifs existent pour améliorer la citoyenneté en s'appuyant sur le domaine militaire : service militaire adapté outre-mer, service militaire volontaire, cadets de la défense... Ils s'adressent à des publics identifiés. La généralisation est une autre question. Prenons le temps de la réflexion en restant attentifs à ne pas pénaliser la défense et son budget.

L'Europe est un sujet important. Que peut-on attendre de la solidarité européenne ? Nous essayons de construire une base industrielle et technologique de défense (BITD) européenne depuis la création d'EADS en 1998. Nous avons obtenu des réussites, comme MBDA, mais aussi des échecs, sur les chantiers navals, par exemple, qui restent en concurrence. Si nous faisions un front commun européen, nous l'emporterions plus souvent, mais nous n'y sommes pas parvenus. Des efforts ont été réalisés en matière d'armement terrestre, avec le rapprochement réalisé entre Nexter Systems et Krauss-Maffei Wegmann ou la vente en cours de Renault Trucks.

L'exercice est long et difficile. Notre industrie d'armement est la plus puissante en Europe. C'est un atout à faire valoir, mais l'on nous accuse parfois de chercher à mettre à notre botte toute l'industrie européenne ! Nous avançons donc doucement.

N'oublions pas l'OTAN, car nous la France en est désormais pleinement membre. Bien sûr, c'est l'OTAN qui a empêché la création d'une Union européenne de la défense. La Commission européenne est toutefois de bonne volonté. Le Sénat a voté une résolution pour évoquer les perspectives financières de l'Union européenne en matière de recherche et de défense à partir de 2020. Elle a été reprise dans nos propres termes et a été très utile, j'en suis persuadé, à Michel Barnier, qui était en charge de ce dossier. Nous sommes donc entendus à Bruxelles.

Concernant les 2 %, en effet, les chiffres sont détaillés dans le rapport. Nous écrivons surtout ces lignes fondamentales : « Dans le contexte actuel, tant international qu'interne, l'enjeu pour notre pays n'est pas d'affecter au budget de la défense une part de richesse nationale abstraitement prédéterminée : il est de définir des moyens militaires, et donc un budget, qui répondent comme il convient aux besoins précis que commandent l'ensemble des menaces pesant sur notre sécurité et, à la fois, les ambitions stratégiques que la France entend assumer. En d'autres termes, il s'agit de donner à nos armées les moyens de leurs missions - ni plus ni moins. »

M. Xavier Pintat. - En réponse à la question posée par Jacques Legendre sur la nécessité de recentrer nos troupes en OPEX, je précise que notre présence militaire à travers le monde est parfois liée à des accords internationaux, voire des contrats de vente d'armements. Notre partenariat avec l'Australie, par exemple, nous oblige : ce pays est attaché à une présence française renforcée dans la zone pacifique.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il importe de ne pas trop utiliser la défense dans la communication politicienne nationale. Cela conduit à des opérations dont l'ambition n'est que politique à court terme et non stratégique. Maintenons l'ambition stratégique de la défense. Notre commission recherche ainsi des accords entre droite et gauche, car nous nous plaçons au niveau stratégique de défense de la sécurité des Français, loin de l'opportunisme politicien. Nous devons défendre cette ambition, pour que la génération qui vient suive les traces de ses aînées.

À l'issue de ce débat, la commission adopte le rapport à l'unanimité des membres présents et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.