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La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir

31 mai 2017 : La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir ( rapport d'information )

C. LES VOIES ET MOYENS DE LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

Le relatif dynamisme de la dépense publique française n'est sans doute pas sans lien avec les difficultés rencontrées par le Gouvernement, au cours des cinq années passées, à engager des réformes structurelles d'économies, seules à même de ralentir durablement la progression de la dépense. Une étude réalisée par France Stratégie216(*) a permis de mettre en évidence le fait que les pays ayant le plus réduit leurs dépenses publiques étaient ceux qui s'étaient montrés les plus « sélectifs », c'est-à-dire ayant le plus modifié la structure de leurs dépenses - par opposition aux pays qui recourent à la stratégie du « coup de rabot », consistant à procéder à une réduction homothétique des dépenses.

Or, la France ne semble pas faire preuve d'une grande sélectivité dans la réduction des dépenses publiques. Le « coup de rabot » est resté, jusqu'à présent, largement utilisé afin de conforter la trajectoire budgétaire. Cette idée tend à être confirmée par le fait que l'essentiel des économies consenties jusqu'à présent a concerné les dépenses les plus aisées à réduire sans réformes. Ainsi, entre 2011 et 2016, les dépenses ayant affiché la baisse relative la plus prononcée sont celles d'investissement, leur part dans le PIB ayant reculé de 15 %. De même, le poids de la charge de la dette a reculé de 0,7 point de PIB, soit de 26,9 %. Les achats courants rapportés au PIB ont, eux, diminué de manière plus limitée et la masse salariale est restée stable, en lien avec le « gel » du point d'indice de la fonction publique (voir tableau ci-après).

Il apparaît donc que la réalisation des efforts d'économies au cours de la période 2011-2016 n'a pas reposé sur une sélectivité accrue de la dépense publique, les prestations sociales de même que les autres dépenses - portées notamment par la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) - ayant continué à progresser, leur part dans le PIB ayant progressé de respectivement 4 % et de 13,8 %. Il en a résulté que le poids des dépenses primaires dans la richesse nationale s'est accru de 3,1 points de PIB, correspondant à une hausse de 5,8 %.

Tableau n° 69 : Évolution des principales dépenses publiques (2011-2016)

 

% du PIB 2011

% du PIB 2016

Évolution relative 2016/2011

Masse salariale

12,8

12,8

0,0 %

Achats courants

5,1

5,0

- 2,0 %

Prestations sociales

24,9

25,9

+ 4,0 %

Investissements

4,0

3,4

- 15,0 %

Autres dépenses

6,5

7,4

 +13,8 %

Dépenses primaires*

53,3

56,4

+ 5,8 %

Charges d'intérêts

2,6

1,9

- 26,9 %

* Dépenses primaires y compris crédits d'impôts

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee)

Aussi, la mise en oeuvre d'un programme ambitieux et crédible d'économies nécessitera d'engager des réformes structurelles permettant de ralentir durablement l'évolution de la dépense. Parmi les pistes d'ores et déjà avancées par votre rapporteur général figurait, notamment, une évolution du temps de travail dans la fonction publique ; à cet égard, il avait montré qu'une hausse de la durée légale du travail d'une heure par semaine autorisait une économie de 2 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations, du fait d'une baisse des effectifs de 77 000 emplois environ
- l'économie étant même portée à 5 milliards d'euros pour les trois fonctions publiques si la durée hebdomadaire du travail était relevée à 37,5 heures, ce qui correspond à la durée habituelle de travail déclarée par l'ensemble des actifs, du fait d'une réduction des effectifs de plus 190 000 emplois217(*).

En outre, d'importantes économies en dépenses pourraient résulter de la suppression des « doublons » entre les collectivités territoriales et l'État - de même qu'entre les différents niveaux de collectivités. À titre d'exemple, en dépit du fait qu'une vaste partie du réseau routier national ait été confiée, à la suite de la loi de décentralisation du 13 août 2004, aux départements qui gèrent désormais 380 000 kilomètres de routes, près de 7 000 agents de l'État sont encore chargés de l'entretien du « reliquat » de routes nationales relevant de la responsabilité étatique. Une révision de la répartition des compétences en matière d'entretien des routes entre les départements et l'État constituerait, sans doute, un levier de diminution des effectifs de la fonction publique. Dans le même ordre d'idées, selon un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF)218(*), les « doublons » et interventions croisées entre les régions et directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) pouvait être évalués à 1 300 emplois.

Enfin, il sera difficile de faire l'économie d'une nouvelle réforme paramétrique des retraites. En effet, alors que les prestations de retraite ont constitué le premier facteur de progression des dépenses publiques au cours des dernières décennies, ainsi que cela a été mis en évidence, l'équilibre financier des régimes de retraite à court terme ne semble pas assuré (voir supra) ; par ailleurs, la Commission européenne a souligné que les dépenses liées au vieillissement démographique faisaient peser un risque pour la soutenabilité de la dette française à moyen terme219(*).


* 216 N. Lorach et A. Sode, « Quelle sélectivité dans la réduction des dépenses publiques ? », La Note d'analyse - France Stratégie, n° 28, 2015.

* 217 V. rapport d'information (n° 292, session 2015-2016) d'Albéric de Montgolfier, op. cit., p. 44-46.

* 218 B. Brassens, D. Laval, P. Blanchard, R. Toussain, J.-F. Magana, M. Mesclon-Ravaud et F. Trassoudaine, Évaluation de la mise en place des Direccte, Paris, Inspection générale des finances, 2012.

* 219 Services de la Commission européenne, op. cit., p. 26.