Rapport d'information n° 566 (2016-2017) de M. Albéric de MONTGOLFIER , rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 mai 2017
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AVANT-PROPOS
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I. L'INEXORABLE ÉLÉVATION DU NIVEAU DE
LA DETTE PUBLIQUE
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A. UNE DÉRIVE QUARANTENAIRE DES FINANCES
PUBLIQUES
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1. Une succession de déficits publics qui ne
peut être imputée à la seule conjoncture
économique...
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2. ...mais à une maîtrise insuffisante
de la dépense publique
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3. Des recettes publiques qui demeurent
heurtées
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4. Le ralentissement de la croissance et de
l'inflation
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5. Des comparaisons européennes
défavorables à la France
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1. Une succession de déficits publics qui ne
peut être imputée à la seule conjoncture
économique...
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B. LA CONTRIBUTION DES DIFFÉRENTES
ADMINISTRATIONS À LA HAUSSE DE LA DETTE PUBLIQUE
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1. L'État et ses opérateurs :
une croissance des dépenses contenue, mais plus dynamique que celle des
recettes
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a) Des dépenses dont la croissance est
globalement contenue malgré le dynamisme des prestations sociales et de
la charge d'intérêts
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b) Une diminution des recettes liée à
la baisse des impôts indirects
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c) L'interdiction de recourir à
l'endettement s'appliquant aux organismes divers d'administration
centrale
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a) Des dépenses dont la croissance est
globalement contenue malgré le dynamisme des prestations sociales et de
la charge d'intérêts
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2. Les collectivités territoriales :
des dépenses en forte progression que l'alourdissement de la charge
fiscale ne finance que partiellement
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3. Les administrations de sécurité
sociale : une forte hausse des dépenses incomplètement
compensée par une fiscalisation des ressources
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1. L'État et ses opérateurs :
une croissance des dépenses contenue, mais plus dynamique que celle des
recettes
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C. LA DIFFICILE DÉFINITION DU
PÉRIMÈTRE DE LA DETTE PUBLIQUE
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1. La requalification de la dette
ferroviaire
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a) La création du service annexe
d'amortissement de la dette (Saad)
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b) La création d'un nouvel
établissement : Réseau ferré de France
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c) 19 milliards d'euros de dette ferroviaire
réintégrée à la dette publique depuis 2007
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d) Une dette à la soutenabilité
toujours incertaine malgré la création de SNCF
Réseau
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a) La création du service annexe
d'amortissement de la dette (Saad)
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2. L'impact asymétrique des programmes
d'assistance financière de la zone euro sur la dette publique de la
France
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3. Les engagements hors bilan : un volume
global en hausse, des niveaux de risque variés
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4. La question de l'exclusion de certaines
dépenses du périmètre de la dette publique
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1. La requalification de la dette
ferroviaire
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A. UNE DÉRIVE QUARANTENAIRE DES FINANCES
PUBLIQUES
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II. LES ENJEUX MULTIPLES DE LA GESTION DE LA DETTE
PUBLIQUE
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A. UN CONTEXTE COMMUN À TOUTES LES
ENTITÉS PUBLIQUES
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B. DES GESTIONS DIFFÉRENCIÉES SELON
LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
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1. La gestion de la dette de l'État
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a) Du circuit du Trésor aux marchés
financiers
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(1) 1945-1966 : Un système
« à robinets ouverts »
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(2) De 1966 aux années 1980 : la
montée en puissance du recours par l'État aux marchés
financiers et à l'émission de dette de moyen et long terme
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b) Le cadre juridique de la gestion de dette par
l'État
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c) La France, un émetteur majeur de la zone
euro
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d) Une gestion de la dette assurée par
l'Agence France Trésor
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e) Le rôle des spécialistes en valeur
du Trésor
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f) Des émissions par adjudication au prix
demandé
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g) Prévisibilité, diversification et
liquidité
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(1) Un programme d'émission
prévisible mais souple
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(2) Une diversification des titres
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(3) Le maintien de la liquidité des
titres
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h) L'impact d'un contexte de taux faibles
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(1) L'encaissement de primes à
l'émission
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(2) Une légère hausse de la
maturité des titres de dette
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i) Une gestion active de la dette se traduisant
par un volume important de rachats
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a) Du circuit du Trésor aux marchés
financiers
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2. La gestion de la dette des collectivités
territoriales
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a) Un endettement local encadré par la
« règle d'or »
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b) Les effets durables de la crise des emprunts
« toxiques » de 2008
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(1) Des produits risqués souscrits en masse
par le secteur public local
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(2) Un danger rendu manifeste par
l'éclatement de la crise américaine des
« subprimes » en 2008
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(3) Une dette locale encore davantage
fragilisée avec l'appréciation brutale du franc suisse en
2015
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c) Une recomposition du paysage financier local
qui n'est sans doute pas encore achevée
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(1) Une concurrence accrue entre les financeurs du
secteur public local
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(2) D'un point de vue juridique, un encadrement
renforcé limité aux seuls emprunts « à
risque »
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(a) L'interdiction des produits les plus
complexes
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(b) La validation législative des contrats
d'emprunts structurés
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(3) Une montée en puissance de
l'endettement obligataire qui reste à confirmer
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(a) Des émissions obligataires qui ont
longtemps été l'apanage des collectivités locales les plus
importantes
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(b) La question du traitement prudentiel des
créances détenues sur des collectivités territoriales dans
le bilan des établissements financiers
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(c) Un nouvel acteur dont le modèle est
inspiré de celui des agences scandinaves de financement
local : l'Agence France Locale
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a) Un endettement local encadré par la
« règle d'or »
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3. La gestion de la dette sociale
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1. La gestion de la dette de l'État
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C. LES DÉTENTEURS DE LA DETTE
PUBLIQUE
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A. UN CONTEXTE COMMUN À TOUTES LES
ENTITÉS PUBLIQUES
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III. LA DETTE FRANÇAISE, UN POIDS POUR
L'ÉCONOMIE
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A. L'UTILITÉ LIMITÉE DE LA DETTE
PUBLIQUE FRANÇAISE
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B. LES INCIDENCES DE LA DETTE PUBLIQUE SUR LA
CROISSANCE
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C. LA MENACE D'UNE HAUSSE DE LA CHARGE DE LA
DETTE
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D. LES RISQUES DE DÉRIVE DE LA DETTE
PUBLIQUE
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A. L'UTILITÉ LIMITÉE DE LA DETTE
PUBLIQUE FRANÇAISE
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IV. RÉDUIRE LA DETTE PUBLIQUE, RELANCER LA
CROISSANCE ÉCONOMIQUE : UNE CONCILIATION NÉCESSAIRE
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A. LES ENJEUX DU REDRESSEMENT DES COMPTES
PUBLICS
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B. UNE « RÈGLE DU
TIERS » DE LA CONSOLIDATION BUDGÉTAIRE
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C. LES VOIES ET MOYENS DE LA MAÎTRISE DE LA
DÉPENSE PUBLIQUE
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D. VERS UNE NOUVELLE NORME DE
DÉPENSES
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1. Les outils actuels de suivi de la
dépense et leurs limites
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2. La norme de dépenses : un
instrument d'autant plus efficace qu'il est simple et lisible
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3. Une norme de dépenses s'appliquant
à l'ensemble des administrations publiques
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4. Une norme associée à la
définition d'une trajectoire d'investissement public
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1. Les outils actuels de suivi de la
dépense et leurs limites
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A. LES ENJEUX DU REDRESSEMENT DES COMPTES
PUBLICS
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I. L'INEXORABLE ÉLÉVATION DU NIVEAU DE
LA DETTE PUBLIQUE
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EXAMEN EN COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES CONSULTÉES