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La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir

31 mai 2017 : La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir ( rapport d'information )

D. VERS UNE NOUVELLE NORME DE DÉPENSES

1. Les outils actuels de suivi de la dépense et leurs limites

Pour suivre l'évolution des finances publiques et assurer leur soutenabilité, le Parlement fixe, dans chaque loi de programmation des finances publiques, de nombreux objectifs, pour la plupart issus des engagements européens de la France, qui s'appliquent à l'ensemble des administrations publiques : il s'agit par exemple de l'évolution du solde structurel, du niveau de l'effort structurel, du ratio de dette publique ou encore du déficit public par sous-secteur d'administration publique.

Les normes pesant sur les finances publiques ont été renforcées au niveau européen à la suite de la crise financière et économique de 2008 et de la crise des dettes souveraines de 2010. Il s'agit en particulier du « Six-Pack » de novembre 2011, prévoyant notamment que les États doivent poursuivre un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, correspondant à un déficit structurel de 1 point de PIB au maximum, et se rapprocher de cet objectif en réduisant le déficit structurel d'au moins 0,5 point de PIB par an. Les obligations européennes de la France ont également été durcies par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG), mis en oeuvre par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, ayant conduit à la définition d'une trajectoire de solde structurel en loi de programmation des finances publiques.

Au total, plus de 23 objectifs chiffrés sont définis en loi de programmation des finances publiques, qui font l'objet d'un suivi d'une qualité inégale et dont le mode de calcul peut prêter à confusion : à titre d'exemple, les taxes affectées aux opérateurs et plafonnées par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 faisaient jusqu'en 2014 l'objet d'une norme relative à leur évolution cumulée depuis le début de la période de programmation à périmètre constant. Le dispositif a été légèrement simplifié en 2014 en prévoyant une évolution annuelle et non cumulée.

Certaines des trajectoires définies en loi de programmation des finances publiques sont reprises et actualisées dans l'article liminaire des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de règlement des comptes et d'approbation du budget, ce qui favorise la régularité de leur suivi par le Parlement et leur appropriation par les responsables publics.

Mais aucune norme de dépenses s'appliquant à l'ensemble des administrations publiques n'existe aujourd'hui alors même qu'il s'agirait d'un outil simple et lisible.

Les normes de dépenses actuelles sont exclusivement sectorielles : il s'agit essentiellement de la double norme de dépenses en valeur et en volume pour l'État, qui existe sous sa forme actuelle depuis la loi de programmation relative aux années 2011 à 2014220(*), et de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) pour les administrations sociales221(*). Plus récemment, une norme non contraignante a été définie en matière d'évolution de la dépense publique locale (Odedel)222(*).

Pour les administrations publiques prises dans leur ensemble, seuls des objectifs plus complexes et moins mobilisateurs existent déjà. Par exemple, la notion d'effort structurel, qui est l'un des piliers de la trajectoire budgétaire publique de la France, est exprimée en point de PIB potentiel : toute révision de la croissance potentielle modifie alors la cible à atteindre, limitant la lisibilité de cet objectif.

2. La norme de dépenses : un instrument d'autant plus efficace qu'il est simple et lisible

Or, comme le souligne une étude du FMI publiée en 2015223(*), les normes de dépenses permettent d'améliorer la fiabilité et la crédibilité de la politique budgétaire et sont généralement mieux respectées que d'autres règles plus complexes, relatives par exemple au solde budgétaire.

À la différence des plafonds de déficit, les normes de dépenses sont également utiles en cas de « bonnes nouvelles » résultant par exemple d'une reprise de la croissance et de l'augmentation des recettes publiques dans la mesure où elles rendent plus visible - et donc moins attrayante - l'affectation du surplus de ressources à des dépenses nouvelles. Certes, l'utilisation d'un éventuel surcroît de recettes est encadrée, pour l'État, par une disposition de l'article d'équilibre224(*) en application de la loi organique relative aux lois de finances de 2001, mais cette règle est limitée à l'administration publique centrale, qui ne perçoit pas la majorité des recettes publiques et qui ne représente qu'une part minoritaire du total des dépenses publiques.

3. Une norme de dépenses s'appliquant à l'ensemble des administrations publiques

Créer une norme de dépenses portant sur l'ensemble des administrations publiques compléterait les dispositifs qui existent déjà. La commission des finances du Sénat avait d'ailleurs déjà instauré un dispositif proche dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014225(*) : le Sénat avait alors adopté un plafond cumulé d'évolution des dépenses des administrations publiques.

Une norme de dépenses présenterait l'avantage d'être encore plus simple à définir et plus facile à suivre. Elle pourrait concerner l'ensemble des administrations publiques et être déclinée par sous-secteur, comme la trajectoire de déficit public l'est déjà. Afin de favoriser sa lisibilité et son caractère responsabilisant pour chacune des catégories d'administration publique, une telle norme pourrait être calculée en euros constants de la première année de la trajectoire et non en points de PIB. Selon l'étude du FMI précitée, le respect de la règle est significativement plus fréquent dans les 29 pays étudiés lorsque celle-ci est exprimée sous la forme d'un plafond spécifique, et non en points de PIB, en taux de croissance ou en évolution par rapport à l'année précédente. En effet, un mode de calcul lié à d'autres agrégats macroéconomiques réduit l'incitation à respecter la norme dans la mesure où, en cas de dépassement, il est plus difficile au Parlement de faire la part entre ce qui relève d'un laisser-aller de la dépense publique et ce qui peut être expliqué par l'évolution du contexte économique.

Afin de faire de cette norme un élément à part entière du débat sur les finances publiques de la France, elle pourrait être définie en loi de programmation des finances publiques et reprise dans l'article liminaire de la loi de finances, de la loi de financement de la sécurité sociale et de la loi de règlement.

Elle n'aurait pas de caractère contraignant à proprement parler, mais contribuerait à sortir du pilotage et de l'analyse des dépenses publiques « en silo » qui prévaut aujourd'hui. Elle permettrait de créer un lien entre les dépenses des administrations publiques et le respect des engagements européens pris par la France en matière de dette, de déficit et d'effort structurel. Il s'agirait, en somme, d'un outil direct et clair permettant au Parlement de disposer d'un point de repère afin d'évaluer la trajectoire des dépenses publiques.

4. Une norme associée à la définition d'une trajectoire d'investissement public

Comme on l'a vu, les dépenses d'investissement ont tendance à être les premières à diminuer et l'étude précitée du FMI indique d'ailleurs que « des doutes subsistent »226(*) quant à l'effet des normes de dépenses sur la structure de la dépense.

Il pourrait sembler, de prime abord, pertinent d'exclure les dépenses d'investissement de la norme. Cependant, cela complexifierait le suivi de la norme et limiterait sa lisibilité, tout en ouvrant de potentiels débats récurrents quant aux dépenses qui doivent ou non être incluses, en particulier concernant des dépenses dont l'effet sur la croissance potentielle peut être - mais n'est pas toujours - positif, par exemple les dépenses d'éducation.

La question du périmètre optimal de la norme de dépenses a été tranchée de façon diverse selon les pays considérés : par exemple, alors que la France, à l'instar de la Finlande, du Japon et de l'Espagne, exclut le service de la dette de la norme en valeur, la Croatie, le Pérou et l'Équateur ont choisi quant à eux de retirer les dépenses en capital du calcul et Israël exclut pour sa part les dépenses liées à la sécurité du pays227(*).

En tout état de cause, une norme de dépenses doit constituer un outil simple, un point d'ancrage vis-à-vis duquel évaluer la trajectoire des finances publiques. Elle ne saurait être définie de façon trop restrictive, et n'inclure que des dépenses « improductives » par opposition à des dépenses « bonnes pour la croissance », dans la mesure où le tracé de la ligne de partage qui sépare les unes des autres paraît largement incertain : certaines dépenses de fonctionnement, par exemple la mise à niveau informatique des fonctionnaires dans le cadre d'un plan de dématérialisation de l'administration, peuvent être plus utiles que des investissements mal gérés.

Cependant, il ne saurait être question d'ignorer l'enjeu que représente l'investissement public.

La norme de dépenses pourrait donc être accompagnée d'une trajectoire d'investissement, définie sur la même durée pour l'ensemble des administrations publiques et déclinée par sous-secteur, afin de protéger ces dépenses utiles au pays et de garantir le retour à une situation financière saine, qui implique non seulement la maîtrise des dépenses mais aussi l'affermissement de l'investissement. La fixation d'une telle trajectoire permettrait également de mettre au regard des efforts consentis en dépense la participation de chaque catégorie d'administration à l'investissement public.

Une norme de dépenses s'appliquant à l'ensemble des administrations publiques pourrait, dans ces conditions, participer à la mise en oeuvre, sur la durée, d'une politique budgétaire équilibrée et crédible afin de réduire la dette tout en préservant la croissance.


* 220 Article 5 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* 221 Créé par l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 portant mesures relatives à l'organisation de la sécurité sociale.

* 222 Article 11 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 223 T. Cordes, T. Kinda, P. Muthoora et A. Weber, « Expenditure Rules: Effective Tools for Sound Fiscal Policy? », IMF Working Paper, février 2015.

* 224 À titre d'exemple, l'article 50 de la loi de finances initiale pour 2017 prévoit ainsi que « pour 2017, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ».

* 225 Article 4 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* 226 T. Cordes, T. Kinda, P. Muthoora et A. Weber, op. cit., p. 3 [traduction de la commission des finances].

* 227 Ibid., p. 7.