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Le BTP outre-mer au pied du mur normatif : Faire d'un obstacle un atout

29 juin 2017 : Le BTP outre-mer au pied du mur normatif : Faire d'un obstacle un atout ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Si le logement et l'équipement en infrastructures sont traditionnellement au coeur des préoccupations territoriales, l'acuité des enjeux se trouve considérablement majorée dans les outre-mer par rapport à l'Hexagone. En effet, ces territoires, en dépit d'une grande diversité de situations, enregistrent globalement un déficit accentué dans ces deux domaines car une série de facteurs cumulent leurs effets pour aggraver les défis à relever.

Ainsi, les dynamiques démographiques, évolutions naturelles auxquelles s'ajoutent parfois d'importants flux migratoires, les caractéristiques et les mutations culturelles telles que la préférence pour l'habitat individuel1(*) ou le phénomène de la décohabitation et le grand nombre de familles monoparentales2(*), la prégnance de la précarité3(*) et les retards en matière d'équipements structurants démultiplient les besoins. Parallèlement, les configurations géographiques marquées pour la plupart des territoires par l'exiguïté et l'éparpillement insulaires ou, au contraire, par l'immensité pour la Guyane, des climats particulièrement corrosifs et une exposition accrue aux risques naturels, l'obligation d'importer de nombreux matériaux, les difficultés d'accès aux financements et à la formation pour les acteurs du bâtiment, l'aléa lié à un tissu entrepreneurial fragile ainsi que sa dépendance à la commande publique qui joue un rôle prépondérant et peut connaître d'importantes fluctuations sont autant de paramètres qui font du BTP un secteur particulièrement exposé, où la construction est plus complexe et plus onéreuse que dans l'Hexagone.

C'est dans ce contexte caractérisé par l'accumulation des contraintes et des spécificités que vient se poser la question du poids des normes et surtout celle de leur pertinence car, si leur existence représente un gage de sécurité et une garantie de traitement égalitaire en matière de confort d'habitat, leur inadaptation aux réalités constitue une cause de renchérissement et un frein supplémentaire à la production de logements et d'équipements, et aboutit parfois même à de véritables aberrations. Le constat dressé par la délégation à l'occasion de la présente étude conduit à déplorer un décalage normatif qui, comme cela a pu être précédemment observé dans le domaine agricole4(*), entrave le développement des territoires et empêche la valorisation de potentiels pourtant remarquables.

Ce constat est d'autant plus intolérable que les besoins en infrastructures et logements exercent une pression croissante, que certains des territoires peinent à combler leur retard et que le secteur du bâtiment et des travaux publics est tout à fait crucial pour le mieux-être économique et social des territoires. Rappelons que, selon le territoire, il emploie de 5 à 11 % des effectifs salariés et regroupe généralement quelque 15 % des entreprises locales.

En menant la présente étude, la délégation s'est assigné l'objectif de procéder à une évaluation du dispositif normatif applicable à la construction pour son application aux outre-mer et d'inventorier les évolutions nécessaires à une réelle prise en compte des spécificités de ces territoires afin de lever les freins et faire cesser les anomalies paralysantes, de valoriser les ressources locales et les démarches innovantes mais aussi de promouvoir une meilleure mutualisation des solutions entre les outre-mer ainsi que le rayonnement des savoir-faire ultramarins dans leurs environnements régionaux.

Toujours attentive à respecter une démarche pragmatique permettant d'appréhender la réalité du terrain, la délégation, au-delà des contributions écrites de nombreux interlocuteurs, a réalisé un grand nombre d'auditions, dont trois en visioconférence avec les acteurs locaux de la Guyane, de la Martinique et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Plus d'une quarantaine d'interlocuteurs ont ainsi pu être entendus dans le cadre de ces auditions plénières. Le président et les rapporteurs de la délégation ont en outre effectué un déplacement qui les a conduits à La Réunion et à Maurice fin mars et début avril 2017, au cours duquel ils ont tenu quelque quarante heures d'entretiens5(*). Les rencontres et visites ont été riches d'enseignements et la délégation se félicite que son travail sur l'impact des normes en vigueur sur l'activité de construction ait d'ores et déjà eu des répercussions concrètes en suscitant, à La Réunion, la mobilisation des professionnels et de la DEAL avec la mise en place d'un groupe de réflexion destiné à identifier les points de blocage les plus problématiques.

I. UNE INADAPTATION PATENTE DES NORMES DE CONSTRUCTION AUX SPÉCIFICITÉS DES OUTRE-MER QUI PÈSE SUR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

A. MALGRÉ LEURS BESOINS IMMENSES EN LOGEMENT ET EN ÉQUIPEMENT, DES OUTRE-MER STRUCTURELLEMENT MARGINALISÉS DANS LA PRODUCTION DES NORMES DE CONSTRUCTION

1. Un maquis de normes entravant la satisfaction des besoins de construction outre-mer
a) Des outre-mer pris en étau entre contraintes et besoins

Le droit applicable au secteur du bâtiment et des travaux publics repose sur un socle de principes contraignants, largement communs à l'Hexagone et aux outre-mer, destinés notamment à garantir la sécurité des personnes, à couvrir les risques et prévenir les dommages aux ouvrages, à faciliter l'insertion des personnes handicapées, à protéger l'environnement et à garantir la transparence de la commande publique. Les populations ultramarines méritent le même degré de protection que les autres, si bien qu'il est légitime de requérir un niveau d'exigence semblable partout.

Les règlements et les normes encadrant la construction poursuivent, de surcroît, des objectifs variés qui s'imposent sur tout le territoire national, comme l'amélioration du confort de l'habitat, la préservation de la qualité de la construction, le développement de l'innovation et des productions locales ou encore l'accélération de la transition énergétique. Ces objectifs, qui servent l'intérêt général, valent donc pour les outre-mer comme pour l'Hexagone.

Que l'universalité des finalités et des fondements de la réglementation et de la normalisation de la construction et de l'habitat soit justifiée par le nécessaire respect du principe d'égalité n'autorise cependant pas à faire l'économie d'une réflexion particulière sur les voies et les moyens de leur mise en oeuvre outre-mer. Cela nécessite un examen des processus d'élaboration, des contenus, de la cohérence et des conditions concrètes d'application des textes normatifs concernant le secteur du bâtiment dans des contextes ultramarins marqués par la différence et la diversité.

L'affichage d'objectifs et de principes louables et la définition de normes exigeantes n'ont pas le pouvoir par eux-mêmes de transformer les pratiques, de lever les obstacles concrets, de résoudre les incohérences et d'arbitrer les cas de conflit de règles. Les mêmes objectifs et les mêmes normes ne produisent pas les mêmes effets dans tous les contextes d'application.

La contextualisation se révèle d'autant plus nécessaire dans les outre-mer qu'ils subissent un effet de ciseaux majeur entre des contraintes structurelles rigides et des besoins toujours plus vifs. Ces besoins comme ces contraintes sont connus de longue date : d'un côté, un sous-équipement en infrastructures, une prégnance de l'habitat dégradé, une forte demande de logement social et intermédiaire croissant régulièrement en fonction, selon les territoires, d'une forte dynamique démographique, d'un vieillissement de la population ou de la poursuite de la décohabitation des familles ; de l'autre, tant des contraintes physiques et climatiques - du foncier aménageable ou aménagé rare, des configurations topographiques difficiles, une mauvaise qualité des sols, des aléas naturels majeurs récurrents - que des contraintes financières - des collectivités territoriales aux finances fragiles, une défiscalisation régulièrement contestée et freinée par la pratique du bureau des agréments, un tarissement tendanciel des dotations budgétaires.

L'Union sociale pour l'habitat (USH) rapporte que la population éligible au logement social représente près de 80 % des ménages en outre-mer contre 66 % dans l'Hexagone, alors même que la suroccupation des logements y est deux fois plus forte qu'en métropole. Elle estime à 90 000 logements environ le déficit pour l'ensemble des outre-mer6(*). En outre, sur les quelque 135 000 logements du parc locatif social en outre-mer, près de la moitié a plus de 20 ans et un tiers plus de 30 ans, ce qui imposera un effort majeur d'investissement pour leur réhabilitation et leur remise aux normes.7(*)

L'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) a publié récemment une note8(*) spécifique sur la situation du logement social à La Réunion qui établit clairement l'étendue des besoins dans un territoire où 42 % de la population se situe en dessous du seuil de pauvreté, où la densité de logements sociaux est déjà significativement supérieure à la moyenne nationale9(*) et où 44,5 % des ménages locataires habitent dans le parc locatif social. Les évolutions démographiques et sociales exigeront la construction dans l'île de 8 000 à 9 000 logements supplémentaires par an d'ici 2030, dont les deux tiers dans le parc locatif social.

Ces chiffres montrent que les besoins en logement des outre-mer ne sont pas satisfaits à un rythme suffisant et à un coût soutenable aujourd'hui. Ce constat est confirmé par les bailleurs sociaux auditionnés tant en Martinique et en Guyane qu'à La Réunion.

Au terme de leurs auditions, vos rapporteurs sont convaincus que l'architecture actuelle des normes applicables au BTP pénalise de façon disproportionnée les populations, les entreprises et les maîtres d'ouvrage ultramarins, qu'elle complique et renchérit la réalisation des programmes de construction et qu'elle bride le développement économique et l'innovation. Considérant les contraintes structurelles, l'urgence sociale des besoins en logement et le potentiel local d'expertise technique, une adaptation souple de la réglementation et des normes professionnelles aux contextes ultramarins paraît tout à la fois nécessaire, légitime et réalisable sans renoncer aux objectifs de sécurité et de qualité de la construction et de l'habitat.

b) Un encadrement très pointilleux de l'acte de construire qui ignore les environnements ultramarins

Il convient de relever l'ambiguïté du terme de « norme » qui peut faire référence soit à une obligation juridique, soit à un standard technique. Dans son acception étroite, il désigne le produit d'une activité de standardisation de pratiques. C'est dans ce sens qu'il faut comprendre la normalisation au sens du décret n° 2009-697 du 16 juin 2009 comme « une activité d'intérêt général qui a pour but de fournir des documents de références élaborés de manière consensuelle par toutes les parties intéressées portant sur des règles, des caractéristiques, des recommandations ou des exemples de bonnes pratiques, relatives à des produits, à des services, à des méthodes, à des processus ou à des organisations. »

De fait, lorsque nous envisageons le système normatif applicable au secteur du BTP, il faut à la fois considérer les normes obligatoires d'ordre législatif et réglementaire émises par les pouvoirs publics et les normes conventionnelles qui ressortent soit de stipulations contractuelles, soit des règles de l'art et plus généralement de tous les référentiels professionnels.

Pour les ouvrages de construction, le référentiel le plus répandu auprès des entreprises sont les documents techniques unifiés (DTU) qui constituent un cahier des clauses techniques types applicables contractuellement à des marchés de travaux. Ils ne concernent cependant parmi les techniques courantes que le domaine traditionnel sur le fondement de retours d'expérience bien établis permettant l'établissement d'un consensus stable entre professionnels. Le domaine non traditionnel des innovations destinées à des emplois courants, et non exceptionnels, est couvert par des avis techniques selon une procédure particulière à l'initiative de l'industriel souhaitant faire valider son procédé.

À défaut d'un arrêté du ministre chargé de l'industrie qui les rendrait obligatoire, ces normes techniques professionnelles sont réputées d'application volontaire, aux termes de l'article 17 du décret précité. Faut-il alors considérer que les clauses contractuelles et les standards professionnels volontaires apportent une souplesse et une capacité d'adaptation suffisantes aux constructeurs ? Il n'en est rien.

Par l'intermédiaire de dispositions encadrant les marchés publics et privés de travaux d'une part, les contrats d'assurance construction, d'autre part, il est largement fait obligation aux entreprises de respecter les normes professionnelles. Elles perdent largement leur caractère volontaire sous l'effet d'une contrainte économique avant d'être juridique. Ainsi, l'article 39-2 du code des marchés publics fait expressément référence aux DTU en fixant le cahier des clauses administratives générales (CCAG). Pour remporter un appel d'offres, un constructeur ne peut manquer de s'y soumettre. De même, la norme NF P03 001, élaborée par l'Association française de normalisation (Afnor), qui constitue la pierre angulaire des marchés privés de travaux, renvoie à l'application des DTU, à laquelle est lié le déclenchement de la garantie assurantielle.

Selon les représentants nationaux de la Fédération française du bâtiment (FFB) auditionnés par vos rapporteurs, c'est bien le « prisme assurantiel » et les risques d'engagement de la responsabilité civile qui impose, aussi bien à la réglementation décidée par les pouvoirs publics qu'aux normes techniques issues des milieux professionnels, un degré de précision tel qu'il est très difficile de les faire évoluer.10(*) C'est encore cette contrainte assurantielle qui rigidifie et uniformise le système normatif en neutralisant pour une bonne partie les libertés d'adaptation en fonction du contexte local qui pouvaient être laissées à l'appréciation des acteurs du BTP en dehors de la pure réglementation. Tous les professionnels dont vos rapporteurs ont recueilli l'avis, aussi bien en Martinique et en Guyane qu'à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon et en Nouvelle-Calédonie, ont confirmé spécifiquement pour l'outre-mer ce constat valable généralement.

Outre le respect des règles de l'art et des normes de mise en oeuvre, le constructeur est contraint par des normes strictes portant sur les matériaux qu'il utilise. Les normes portant sur les produits de construction sont largement d'origine européenne et régies à l'échelle de l'Union européenne par le règlement CE n° 305/2011 du 9 mars 2011 établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction. Le champ d'application couvre tout produit « fabriqué et mis sur le marché en vue d'être incorporé de façon durable dans des ouvrages de construction ». Dès lors, sont visés aussi bien des matériaux issus du milieu naturel que des éléments manufacturés, transformés ou non ; sont couverts tant le béton, les tuiles que les chaudières, les menuiseries ou les revêtements de sols.

Le marquage CE atteste de la conformité à une norme européenne harmonisée ou du bénéfice d'un agrément technique européen en l'absence de norme harmonisée pertinente. Il s'agit d'un signe de conformité réglementaire qui ne constitue pas un label ou un signe de qualité en tant que tel. Des certifications attestant la qualité et les performances d'un produit au-delà des réquisits européens peuvent être de surcroît octroyées à l'initiative du fabricant pour renforcer la confiance de l'utilisateur.

Les modalités de contrôle du marquage CE peuvent varier fortement selon les produits de construction, variant de l'auto-contrôle à la validation par un organisme certificateur tiers. C'est bien parce qu'il a pour but avant tout de rendre possible la libre circulation des produits au sein du marché intérieur européen en supprimant les entraves techniques, et non d'attester de leur qualité, que le marquage CE prend la forme d'une obligation et non d'une préconisation. Il repose sur l'obligation faite au fabricant de remettre une déclaration de performances de son produit portant sur certaines caractéristiques essentielles, selon des critères réglementés et en fonction d'usages définis.

La normalisation européenne des produits est reprise et précisée dans des normes françaises qui fixent leurs caractéristiques et la façon de les mesurer. Stricto sensu, les normes françaises de produits appartiennent au domaine contractuel et paraissent d'application volontaire.

Cependant, l'imbrication très étroite des normes de mise en oeuvre et des normes de matériaux contribue à restreindre les marges de liberté du constructeur et à figer ses options : d'une part, le choix d'un produit impose le respect de ces bonnes conditions de mise en oeuvre, d'autre part, la référence à des marquages ou à des certifications obligatoires dans les normes de mise en oeuvre contraint inévitablement le choix des produits, en l'absence de système généralisé d'équivalence entre normes européennes et étrangères.

Ce renvoi au marquage CE peut éventuellement être tacite y compris dans les DTU. Ainsi que l'indique Monsieur Valéry Laurent, directeur du Bureau de normalisation des techniques et équipements de la construction du bâtiment (BNTEC), le marquage CE est « d'ordre réglementaire et non contractuel, si bien qu'il est automatiquement pris en compte dans les normes de mise en oeuvre d'un produit. Lorsque nous définissons techniquement ces normes de mise en oeuvre et les critères généraux de choix d'un produit, le marquage CE est en quelque sorte présupposé et n'a pas besoin d'être directement pris en considération, car nous ne pouvons pas faire autrement que de partir du principe que les produits respectent la réglementation. »11(*)

Un point délicat à noter également réside dans le fait que les règles des marchés publics comme la norme NF P03 001 régissant les marchés privés de travaux renvoient à certaines normes de matériaux et à des marquages CE. Les contrats d'assurance pèsent dans le même sens. La garantie décennale porte en effet d'abord sur l'installation de produits selon des techniques courantes, ce qui renvoie de fait au respect de la standardisation et des documents techniques d'application. Un choix de produit non certifié et une mise en oeuvre non conforme ouvrent deux voies parallèles pour engager la responsabilité du constructeur sur la base de l'article 1792 du code civil. Rappelons que, selon une jurisprudence constante du juge judiciaire, la responsabilité du constructeur demeure engagée même lorsqu'il se voit imposer par le donneur d'ordre un produit inapproprié à l'usage qui en est fait.

Par la référence à des choix de matériaux obligatoirement marqués ou certifiés sous peine de contentieux civil se manifeste à nouveau le caractère quasi réglementaire de certaines dispositions d'apparence contractuelle.

En soi, pris globalement comme dans le détail, le système normatif applicable au secteur du BTP manque de souplesse et d'adaptabilité. Le droit des marchés publics, de la promotion immobilière et des assurances contribue à tisser, à partir des normes professionnelles, un filet d'airain qui enserre très étroitement l'activité des entreprises.

Les marges de manoeuvre pour acclimater les normes aux différents contextes locaux sont aujourd'hui très réduites car le système normatif applicable au secteur du bâtiment répond à une logique de prescription des moyens plutôt que d'établissement de niveaux de performance. Cela induit un encadrement très minutieux de l'acte de construire portant sur les matériaux et les produits, leur mise en oeuvre, leur mode de certification, les techniques traditionnelles et l'introduction des innovations.

L'intérêt ostensible de cette approche, typiquement française qui nous distingue sur le plan européen comme international, est de fournir des garanties de bonne mise en oeuvre en guidant les professionnels auxquels elle offre une référence partagée, mais elle s'avère aussi souvent lourde à faire évoluer, coûteuse et par définition, peu encline à tolérer les écarts au modèle qu'elle préconise. Il ne saurait être question de remettre en cause fondamentalement cette architecture qui a, malgré tout, fait ses preuves au niveau national, au risque de déstabiliser l'ensemble des acteurs dont elle gouverne depuis toujours les pratiques et la formation. Il convient toutefois de corriger sa rigidité et son uniformité excessives.

Ce constat est avéré partout sur le territoire national mais il est d'autant plus cruel pour les outre-mer que l'inadaptation des normes y est beaucoup plus criante que dans l'Hexagone pour lequel elles ont été pensées. Un des noeuds réside dans le référentiel constitué par les DTU « dont on commence à prendre conscience qu'il doit être adapté aux spécificités ultramarines » comme l'ont reconnu les représentants nationaux de la FFB.12(*), De même, Monsieur Jean-Michel Rémy, qui dirige pour l'Afnor la révision de la norme encadrant les clauses générales des marchés privés de travaux, admet une difficulté dans le fait d'imposer « le respect des DTU, dont l'adaptation aux conditions spécifiques qui prévalent dans les DOM pose parfois question »13(*) et envisage la possibilité d'adopter une démarche plus fine en termes de risques spécifiques à examiner DTU par DTU. Ainsi que Monsieur Jean-Yves Le Pavec, directeur délégué aux grands travaux chez Vinci Construction DOM-TOM en a témoigné, sur le fondement de sa longue expérience, « l'uniformité imposée depuis Paris n'apporte parfois aucune garantie, voire se révèle contreproductive. »14(*)

2. Un processus d'élaboration des normes partagé entre l'État et les professionnels, mais oublieux des outre-mer
a) Un système de production des normes centralisé au niveau national

Avant de décortiquer la question de l'inadaptation des réglementations et des normes techniques outre-mer et d'en détailler toutes les conséquences néfastes, il nous semble important de remonter à la source du problème : les outre-mer ne sont pas intégrés à la chaîne d'élaboration des normes réglementaires comme professionnelles et manquent de relais au plan national, ce qui les laisse toujours dans l'angle mort sans que leurs spécificités soient prises en compte.

La marginalisation des outre-mer est pour ainsi dire inscrite structurellement dans les procédures d'élaboration des réglementations et des normes qui sont à la fois stratifiées, ramifiées et centralisées.

Le système normatif applicable au secteur du BTP est stratifié en de multiples couches qui dépendent d'une multitude d'instances de décision. L'Union européenne, l'État et certains de ses établissements publics, les collectivités territoriales, les divers organes constitués par les professionnels ont chacun leur champ de compétences et leur responsabilité normative propres mais connectés à ceux des autres. À cette stratification verticale, il faut aussi considérer une dissémination horizontale selon la matière traitée. D'un point de vue législatif et réglementaire, il faut dépasser largement le code de la construction et de l'habitation pour considérer le code civil, le code des assurances, le code général des collectivités territoriales, le code des marchés publics et intégrer les lois sur le handicap, sur l'eau ou sur la protection de la biodiversité. Du côté des normes professionnelles, il existe une myriade de règles selon les corps de métiers confiées à des groupes techniques spécialisés. Pour peser sur l'élaboration des normes de construction, il faut pouvoir agir à tous les niveaux et potentiellement dans tous les domaines.

Cependant, la décision d'acter une réglementation ou une norme revient en définitive largement à des instances centralisées au niveau national dans le but précisément de veiller à la cohérence et à l'uniformité du système. L'activité de normalisation est exercée en France fondamentalement par l'Afnor, dont les compétences sont fixées par le décret du 16 juin 2009 précité. Sous son égide, les normes techniques professionnelles sont produites au niveau national par quatre bureaux de normalisation. On peut estimer que 90 % des DTU sont produits par le Bureau de normalisation des techniques et équipements de la construction du bâtiment (BNTEC). Créé en 1990 le BNTEC est issu du milieu professionnel : il a été mis en place par la FFB qui continue de l'animer. Les trois autres bureaux sont le Bureau de normalisation du bois et de l'ameublement (BNBA), le Bureau de normalisation de la construction métallique (BNCM) et le Bureau de normalisation des transports, des routes et de leurs aménagements (BNTRA). Toute la difficulté est de faire prendre en compte les outre-mer dans des travaux très complexes, en perpétuelle évolution et de portée fondamentalement générale.

À côté des bureaux de normalisation, un autre acteur national joue un rôle absolument crucial dans la conception des normes techniques : le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB). Il s'agit d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) sous tutelle du ministre de l'équipement et du logement. Le caractère central du CSTB ne saurait être sous-estimé aussi bien pour les procédures d'avis techniques sur les procédés innovants, que pour la certification, la réalisation d'essais et l'apport d'expertise technique dans l'élaboration des réglementations et des normes.

Installé en région parisienne, le CSTB est en particulier l'organe de référence pour juger des techniques innovantes. À ce titre, il est, depuis le 2 décembre 1969, la cheville ouvrière d'une procédure d'État sous l'autorité de la Commission chargée de formuler les avis techniques (CCFAT). Les avis techniques sont essentiels lorsque les procédés constructifs sortent du champ des techniques traditionnelles labouré par les DTU. Le poids de l'appréciation de la CCFAT est considérable et entraîne en aval le jugement des bureaux de contrôle et des assureurs. Les plus de 400 experts nommés par la CCFA sont répartis en une vingtaine de groupes techniques spécialisés, dont le CSTB anime les réunions et dresse le rapport. Dans ce cadre, ont déjà été rendus 25 000 avis techniques. Sont rendus environ 750 avis techniques par an.

La production des normes est ainsi pour l'essentiel répartie dans le triangle formé par les services centraux du ministère de l'équipement et du logement, le BNTEC et le CSTB, trois instances décisionnelles nationales auprès desquelles les professionnels ultramarins peinent à se faire entendre et reconnaître.

b) Des outre-mer méconnus et peu représentés

La centralisation est préjudiciable aux outre-mer dans la mesure où les informations pertinentes ne sont pas disponibles au niveau central. Le manque de données et de compétences sur les outre-mer est criant. C'est le résultat d'un éparpillement des connaissances sur la construction outre-mer au gré de parcours professionnels individuels, du cantonnement et de la limitation de l'expertise dans chaque outre-mer, de l'absence de synergies, d'une structuration plus faible aussi des professionnels ultramarins et parfois de l'indifférence pour des cas scandaleusement considérés comme mineurs ou excentriques.

Au niveau central de l'État, une évolution récente en faveur des outre-mer doit toutefois être relevée. Depuis 2013, le bureau de l'économie de la construction au sein de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages sous la double tutelle du ministre du logement et du ministre de l'environnement s'est doté d'une cellule outre-mer. Cette cellule est chargée de la réglementation technique, de l'incitation à la rénovation énergétique, du soutien au développement de filières alternatives à la construction classique et de la veille sur les coûts de construction et sur le parc de logements dans les DOM. C'est un champ démesuré pour seulement 2,5 équivalents temps plein (ETP) dont il faut saluer l'engagement.

La détermination ne suffit malheureusement pas toujours. Madame Aurélie Deregnaucourt, chef du bureau de l'économie de la construction et de la cellule outre-mer reconnaît avec franchise « qu'il est difficile d'examiner et d'évaluer les propositions [des professionnels ultramarins] dans le cadre d'un groupe de travail national parisien, et encore davantage pour inscrire celles qui ont été jugées pertinentes dans le travail de concertation interministériel. Par exemple, le régime de sécurité-incendie est prévu par un arrêté de 1986 dont la révision est déjà engagée depuis bien longtemps, de telle sorte que les demandes des outre-mer sont très difficiles à intégrer dans le processus. [...] Il faut beaucoup d'exemples, de conviction et de ténacité pour faire avaliser le point de vue ultramarin par des instances nationales. »15(*)

D'après Monsieur Dominique de Sauza, président de la commission « technique et qualité » de la Fédération française du bâtiment (FFB), « il faut lutter contre une sorte d'oubli permanent d'adaptation des règles aux territoires ultramarins, qui est anormal. Ces territoires ne sont pas suffisamment associés aux services techniques métropolitains. Leur situation rappelle le déphasage éprouvé par les entreprises françaises face à l'évolution normative imposée par l'Union européenne. »16(*) Cet oubli met en difficulté les entreprises ultramarines soudainement confrontées à de nouvelles obligations qu'elles n'avaient pas été mises en situation d'anticiper et de préparer correctement. Elles ne peuvent manquer de vivre les évolutions récentes, selon les termes de Monsieur Stéphane Brossard, président de la commission technique de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP) « comme une avalanche réglementaire : réglementation thermique-acoustique-aération (RTAA DOM), normes relatives à l'accessibilité pour les personnes à mobilité réduite (PMR), normes de sismicité... tout cela en moins de deux ans ! »17(*)

Une des lacunes les plus importantes consiste dans l'absence d'information solide et systématique sur les coûts de construction outre-mer. Les services centraux du ministère de l'équipement et du logement avouent eux-mêmes ne pas disposer « d'une vision claire du sujet »18(*) malgré l'existence de quelques études qui identifient certains facteurs comme les coûts d'importation et la fragilité de certaines filières. C'est ce qui a motivé le lancement d'une coopération avec le ministère des outre-mer pour accroître leur information mutuelle, dont on peut simplement s'étonner qu'elle soit si tardive tout en espérant qu'elle porte rapidement ses fruits.

Par ailleurs, les retours d'expérience réguliers et structurés des entreprises locales d'outre-mer font encore trop défaut aux bureaux de normalisation nationaux, comme l'a reconnu Monsieur Didier Valem, chef du service « construction et normes » de la FFB.19(*) Les fédérations professionnelles nationales jouent un rôle majeur dans le fonctionnement des bureaux de normalisation qui peuvent paraître plus soucieux d'uniformisation que d'adaptation aux contextes ultramarins. Elles ont donc une responsabilité toute particulière dans l'intégration des problématiques ultramarines à leurs travaux. Il est essentiel qu'elles puissent relayer les demandes des fédérations régionales ultramarines.

Enfin, il est très difficile pour les acteurs ultramarins de peser face aux établissements publics auxquels est déléguée l'instruction technique des dossiers au plan national. Il ne s'agit pas de contester la compétence et l'expertise de ces structures anciennes et bien établies au coeur du système de production des normes, mais de reconnaître qu'elles demeurent trop souvent lointaines et peu au fait des préoccupations des acteurs locaux. Encore est-ce là moins l'effet d'une politique délibérée et l'expression d'un choix assumé par les établissements techniques nationaux que la conséquence de l'excessive centralisation de l'élaboration normative et du caractère trop exclusif de la compétence qui leur est attribuée.

Ainsi, pour expliquer en partie « l'exemple flagrant de non-sens » que représente le nouveau classement sismique de La Réunion, Monsieur Philippe Raffin, directeur technique de la recherche et du développement chez Colas, a pointé l'incapacité pour les outre-mer de se faire suffisamment entendre et suffisamment tôt durant la phase d'instruction technique : « quand les études sont conduites par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), une fédération régionale du bâtiment ne peut pas faire le poids face à lui ! Une fois les règles établies, il est trop tard. Le maître d'ouvrage ne peut pas y déroger, pas plus que le maître d'oeuvre. L'entreprise n'est pas audible. On comprend que les assurances ne veuillent pas fermer les yeux sur une dérogation aux normes. Comme nous intervenons très en aval de ce processus, il est difficile pour nous d'obtenir des résultats. »20(*)

Le rôle central du CSTB a été maintes fois critiqué par les professionnels ultramarins au cours des auditions, visioconférences et visites de terrain. Il a été souvent présenté comme un acteur « hégémonique » étouffant toute alternative. Des exemples très précis ont été portés à la connaissance de vos rapporteurs par des entreprises.

Ainsi, en matière de certification des chauffe-eau solaires, certains textes d'application de la réglementation comme les fiches de certificats d'économie d'énergie pour l'outre-mer accordent une forme de présomption favorable et de priorité aux certifications délivrées par le CSTB contre redevance. Pourtant, le marché de la certification est ouvert à la libre concurrence et les appels d'offres et les contrats de travaux doivent laisser la possibilité à l'entreprise de présenter des certifications équivalentes comme le Solar Keymark par exemple. Mais précisément, c'est au niveau de la définition et de la preuve de l'équivalence que le bât blesse. En effet, la certification CSTBat prise comme référence dans les textes atteste de la conformité du produit à l'avis technique de référence délivré par le CSTB en la matière, tandis que le Keymark renvoie aux standards européens applicables. Pour qu'une équivalence soit susceptible d'être établie, il faut reprendre les seuils et les conditions d'utilisation précisées dans l'avis technique du CSTB valide pour l'outre-mer.

Pour autant, d'après les entreprises, les tests réalisés par le CSTB ne sont pas plus exigeants et plus rigoureux que ceux réalisés par d'autres certificateurs accrédités au niveau européen, au même titre que le CSTB, qui utilisent le Keymark. Ils sont en revanche considérablement plus onéreux. En outre, l'avis technique et donc la certification CSTBat portent uniquement sur l'élément de capteur solaire et ne reprennent pas les normes européennes qui portent sur les performances de l'ensemble du chauffe-solaire y compris le cas où le chauffe-eau est assemblé par une entreprise à partir de pièces fabriquées par plusieurs fournisseurs. Après avoir réalisé les tests complémentaires et obtenu tous les documents nécessaires à l'équivalence de sa certification Keymark, l'entreprise doit encore convaincre ses clients et les contrôleurs techniques qu'elle pouvait légalement se passer de l'imprimatur du CSTB. Toute une série d'obstacles est ainsi placée sur le chemin d'une entreprise qui souhaiterait recourir à l'expertise d'autres organismes certificateurs que le CSTB.

Vos rapporteurs n'y voient pas le signe d'une intention avérée de brider la concurrence mais plutôt à la fois le poids d'habitudes confortables et le reflet de la position particulière et du crédit dont jouit le CSTB auprès des maîtres d'ouvrage, des bureaux de contrôle et des assureurs. Cela n'en constitue pas moins un effet pervers du système qui favorise les rentes et l'inertie au détriment des entreprises ultramarines.

C'est pourquoi vos rapporteurs préconisent que se diffuse et s'enracine une nouvelle culture de l'outre-mer au sein des instances nationales participant à la production des normes de construction, qu'il s'agisse des ministères concernés et des établissements publics sous leur tutelle, mais aussi des fédérations professionnelles du bâtiment et des structures chargées de veiller à la normalisation ou à la qualité de la construction qui en dépendent.

Plus spécifiquement, au regard de leur rôle crucial, ils proposent d'assurer une représentation des outre-mer au sein du conseil d'administration du CSTB et au sein de la Commission chargée de formuler les avis techniques (CCFAT).


* 1 Ainsi, en 2013, les trois quarts des résidences principales en Guyane sont de type individuel, proportion semblable à celle de la Guadeloupe alors qu'elle est légèrement inférieure à La Réunion (72 %) et en Martinique (69 %), contre 56 % dans l'Hexagone (Dossiers de l'Insee sur le logement de janvier et mai 2017).

* 2 En Guadeloupe et en Guyane, 1/4 des ménages, contre 9 % dans l'Hexagone (Ibid).

* 3 En 2013 à Mayotte 37 % des résidences principales sont des maisons individuelles en tôle et les deux tiers des logements sont dépourvus de l'un des trois éléments de confort de base que sont l'eau courante, une baignoire ou une douche, ou des toilettes à l'intérieur de l'habitation (Dossier Insee d'octobre 2016). A contrario à La Réunion, la proportion de logements dépourvus de ces éléments de confort sanitaire est réduite à 2 %.

* 4 Rapport d'information n° 775 (2015-2016) du 7 juillet 2016 « Agricultures des outre-mer : Pas d'avenir sans acclimatation du cadre normatif », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Michel Magras, président, Éric Doligé, rapporteur coordonnateur, et Jacques Gillot et Catherine Procaccia, rapporteurs.

* 5 Le programme du déplacement est joint en annexe.

* 6 USH, Fiche technique Outre-mer, 1er juin 2016.

* 7 USH, document de travail, Éléments de bilan de la première année du Plan Logement outre-mer, 29 mars 2016, p. 6.

* 8 IEDOM, note expresse n° 441, « Logement social à La Réunion entre besoins et contraintes : une équation complexe », mars 2017.

* 9 Le nombre de logements aidés pour 10 000 habitants s'élève à 720 en France métropolitaine, à 771 à La Réunion, 795 en Martinique et 836 en Guadeloupe.

* 10 Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

* 11 Table ronde du 9 février 2017.

* 12 Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

* 13 Table ronde du 9 février 2017.

* 14 Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

* 15 Table ronde du 9 février 2017.

* 16 Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

* 17 Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

* 18 Table ronde du 9 février 2017.

* 19 Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

* 20 Audition de grandes entreprises du bâtiment du 3 novembre 2016.