EXAMEN EN COMMISSION
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - M'inscrivant dans les pas de ma prédécesseure, Fabienne Keller, auteur de quatre rapports entre 2006 et 2011 sur ce sujet, j'ai souhaité procéder à un examen de l'évolution de la situation française en matière de contentieux environnementaux européens. On constate une amélioration globale depuis 2011, y compris en matière de transposition des directives. Toutefois, des difficultés persistent, tant dans la transposition des directives que dans leur mise en oeuvre.
Je me suis intéressé de façon plus spécifique à la qualité de l'air, dans la continuité des travaux menés par la commission d'enquête que j'ai présidée en 2015. Cette thématique illustre en effet les difficultés rencontrées sur le terrain pour assurer la mise en oeuvre effective d'une directive environnementale. Je me suis ainsi rendu à Lille, agglomération concernée par le plan de protection de l'atmosphère couvrant le Nord et le Pas-de-Calais.
Ce travail a également été l'occasion d'étudier les évolutions du cadre d'application du droit européen environnemental. La Commission européenne, dont l'intention est de moins légiférer mais mieux, place en effet l'application effective des directives au coeur de ses priorités. Cette évolution appelle une plus grande vigilance mais offre aussi une chance pour notre pays de retrouver un rôle moteur dans la mise en oeuvre du droit européen, en particulier environnemental.
Tout d'abord, l'environnement reste la principale source de contentieux européens. Au niveau européen, en 2015, il s'agit encore du premier domaine d'infraction ; pour la France, 18 % des nouvelles plaintes enregistrées par la Commission européenne en 2015 concernent ce secteur.
Pour autant, par rapport à l'état des lieux réalisé en 2011, j'ai constaté de nombreux progrès dans l'application du droit européen de l'environnement. On compte ainsi huit procédures au stade du manquement, et trois arrêts en manquement sont en cours d'exécution - ils figurent en première page de l'infographie - mais aucune de ces affaires n'est visée par une procédure de « manquement sur manquement » susceptible d'aboutir à une condamnation pécuniaire au vu des progrès et des échanges réguliers et continus entretenus avec la Commission européenne. Ainsi, il n'y a plus aucune procédure ouverte au titre du manquement sur manquement.
Aujourd'hui, les risques budgétaires encourus par la France au titre des contentieux européens environnementaux sont relativement faibles. Je rappelle, pour mémoire, que la France a été condamnée une première fois en 2006, au paiement d'une somme forfaitaire de 20 millions d'euros au titre d'une mauvaise application d'une directive qui concernait les « poissons sous taille ». La seconde condamnation, en 2011, d'un montant de 10 millions d'euros, découlait du défaut de transposition de la directive relative aux OGM. Comme je l'ai rappelé, trois arrêts en manquement ont entraîné la prise de mesures d'exécution, afin d'éviter l'engagement d'une procédure de « manquement sur manquement », susceptible d'aboutir à des sanctions pécuniaires. Les risques budgétaires de ces affaires étant considérés comme faibles, les provisions pour litiges communautaires inscrites avant 2016 ont toutes été reprises. Aucune provision pour litiges communautaires n'est donc inscrite au bilan de l'État en clôture de l'année 2016. J'appelle votre attention sur une évolution très importante : la charge budgétaire des contentieux n'est plus supportée uniquement par le budget de l'État. Les collectivités territoriales sont, depuis la loi « Notre », coresponsables politiquement et financièrement avec l'État en cas de procédures contentieuses européennes liées à l'inexécution d'obligations relevant en tout ou partie de leur compétence.
La France a aussi amélioré ses performances en matière de transposition depuis 2005. Nous remplissons correctement l'objectif fixé au niveau européen : depuis 2009, le taux de déficit de transposition oscille entre 0,3 % et 1 %. En outre, depuis 2011, aucun arrêt en manquement au motif de non transposition d'une directive n'a été rendu par la CJUE à l'encontre de la France. Là encore, les risques budgétaires sont nuls à ce jour : la Cour de justice n'a rendu aucun jugement pour manquement à l'obligation de communiquer les mesures de transposition, car les États membres se sont toujours conformés à leurs obligations avant que l'arrêt ne soit rendu, et la Commission européenne acceptait de se désister en cours d'instance. L'annonce récente de l'intention de la Commission européenne de ne plus se désister et de demander à la CJUE d'infliger non seulement une astreinte, mais aussi le paiement d'une somme forfaitaire impose de poursuivre les efforts, d'autant que la part d'infractions ouvertes pour retard de transposition au sein du nombre total d'infractions ouvertes contre la France augmente depuis 2012.
Cet état des lieux montre une réelle amélioration de la situation française. Néanmoins, plusieurs dossiers pourraient faire peser à l'avenir des risques de sanctions contre la France : il s'agit des dossiers illustrés en deuxième page de l'infographie, notamment la procédure relative aux plans de gestion des déchets, et les deux procédures relatives à la qualité de l'air.
Pour être plus concret, je me suis penché sur la mise en oeuvre de la directive relative à la qualité de l'air, qui illustre les lacunes rencontrées dans la mise en oeuvre d'une directive environnementale.
La France est ainsi concernée par deux procédures d'infraction à la directive de 2008 sur la qualité de l'air ambiant et un air pur en Europe pour non-respect des valeurs limites de particules et des oxydes d'azote. Nous ne sommes pas le seul pays concerné : seize États membres sont concernés par la première procédure ; douze par la seconde. Au-delà des enjeux financiers associés au contentieux, la lutte contre la pollution de l'air représente aussi un enjeu sanitaire, la mauvaise qualité de l'air étant responsable de près de 48 000 décès précoces par an. Je vous renvoie au rapport pour plus de détails sur ces points.
La conclusion que je tire des difficultés de mise en oeuvre sur le terrain est simple mais sévère : la qualité de l'air fait aujourd'hui l'objet d'une réelle ambition politique, pénalisée, cependant, par l'absence de vision stratégique. De plus, une gouvernance complexe, résultant d'une multiplicité d'outils de planification, s'ajoute à des financements insuffisants, freinant une mise en oeuvre effective de la directive sur le terrain.
D'abord, l'action nationale est pénalisée par l'absence de vision stratégique en la matière. La difficulté de la mise en oeuvre de la directive s'explique par la diversité des sources de pollution et la contradiction entre des objectifs concurrents. De nombreuses mesures sectorielles, telles le crédit d'impôt transition énergétique (CITE) ou le fonds « air-bois » visent à aider les particuliers à limiter les émissions de polluants atmosphériques issues du chauffage. On nous a beaucoup parlé à Lille de la difficulté à maîtriser ces émissions car l'usage du chauffage au bois est une tradition fortement ancrée dans la région des Hauts-de-France. Cet usage concerne aussi souvent les foyers modestes, habitant des logements mal isolés. Son utilisation est pourtant recommandée dans le cadre de la lutte contre le réchauffement climatique, brouillant donc le message pour les citoyens. En outre, le retard pris dans l'élaboration du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA) et son absence d'ambition particulièrement regrettable fragilise la crédibilité politique.
La mauvaise application de la directive s'explique surtout par un problème de pilotage et de gouvernance. De nombreux outils existent, voire trop, et on peut se poser la question de leur hiérarchie et de leur coordination ; je n'en citerai que quelques-uns : les schémas régionaux climat air énergie (SRCAE), bientôt les Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), les plans de prévention de l'atmosphère (PPA), les Plan climat-air-énergie territorial (PCAET). De plus, une profusion d'acteurs intervient dans la planification en matière de qualité de l'air, à de multiples échelons. Deux questions simples mais essentielles se posent : où les décisions sont-elles prises, et comment la cohérence des mesures est-elle assurée ?
Dans le domaine de l'air, l'absence de lieu d'échanges réunissant les différents acteurs est criante et pénalise un traitement global de cette problématique. J'ai pu constater sur le terrain la qualité du dialogue entre les parties prenantes à l'amélioration de la qualité de l'air. Mais elles restent en attente d'une meilleure coordination et d'un accompagnement de la part de l'État. L'accompagnement des métropoles, désormais compétentes en matière de « qualité de l'air », n'est ainsi pas suffisant. L'amélioration du pilotage dans le domaine de l'air sera l'objet de l'une de mes propositions.
Enfin, les financements ne sont pas à la hauteur des enjeux. Par exemple, la métropole européenne de Lille, lauréate de l'appel à projet « villes respirables », lancé par le ministère de l'environnement, a construit son plan d'action sur la base d'un appui financier promis d'un montant de 1 million d'euros. Finalement, seul l'accompagnement de l'étude d'une zone à circulation restreinte (ZCR) a fait l'objet d'un conventionnement avec l'État, et les montants alloués ont par conséquent été divisés par dix.
Malheureusement, cette absence de visibilité quant aux financements alloués par l'État aux collectivités territoriales met en péril la dynamique des projets locaux. Surtout, dans un contexte de coresponsabilité politique et financière en matière de contentieux européens, l'État n'assume pas la responsabilité qui est la sienne en matière d'accompagnement, tant en matière d'appui au pilotage qu'en termes financiers.
Sur le front de la transposition des directives, mes travaux m'ont conduit à faire deux principaux constats, valables pour tous les secteurs, mais de façon encore plus marquante dans le domaine environnemental : l'exercice de transposition est aujourd'hui largement contraint, et fréquemment alourdi. Contraint car la diversité des secteurs relevant du ministère chargé de l'environnement - l'énergie, les transports -, secteurs fortement concernés par le droit européen, entraîne une mobilisation intense et continue des services chargés de la transposition des directives, confrontés à l'accumulation des directives à transposer. Alors qu'une soixantaine de directives sont transposées annuellement tous domaines confondus, le stock de directives restant à transposer pour le ministère de l'environnement au 1 er mars 2017 s'élevait à vingt-deux directives.
L'exercice de transposition est ensuite fréquemment alourdi, notamment par le dépassement des exigences de transposition d'une directive, plus couramment appelé « surtransposition », fréquent en matière environnementale. Cette surtransposition de normes européennes est souvent préjudiciable à l'activité économique mais contribue aussi à accuser l'Union européenne de maux en réalité nationaux. Je prendrais un exemple simple de surtransposition en matière environnementale, celui des produits phytosanitaires. Alors que la France a adopté des règles particulièrement strictes sur ces produits, les fruits et légumes traités à l'étranger avec des produits interdits en France sont commercialisés sur le territoire national sans indications spécifiques, en vertu des principes de libre circulation et de reconnaissance mutuelle.
Je me suis intéressé aux systèmes à l'oeuvre dans d'autres pays : au Royaume-Uni, par exemple, des principes directeurs de transposition sont fixés. Le principe de « copie à l'identique » prévoit une transposition mot pour mot des directives, sauf dans les cas où ce principe porte préjudice aux intérêts du pays. J'ai agréablement pu noter au cours des auditions que depuis quelques années, la nécessité de limiter les surtranspositions fait l'objet d'une préoccupation croissante au plus haut niveau de l'État. Une communication en Conseil des ministres sur la méthode de travail européen, le 14 juin dernier, rappelle que la transposition doit se faire en évitant toute surtransposition qui, je cite, serait un facteur « de lourdeur administrative pour les citoyens et les entreprises, de charges financières et de défiance à l'égard de l'Union européenne ».
Quelles réponses proposer pour améliorer l'application du droit européen environnemental ?
Mes propositions s'articulent autour de deux axes : le premier vise à maîtriser la transposition d'une directive environnementale ; le second, à en réussir la mise en oeuvre.
Concernant la transposition, je propose tout d'abord de favoriser la transmission d'information entre les équipes responsables de la transposition et celles chargées de la négociation des projets de directive. La circulation d'informations doit en effet permettre d'anticiper les difficultés liées à l'exercice de transposition et de renforcer la connaissance des arbitrages effectués lors de la négociation européenne sur la directive par les services chargés de la rédaction des textes de transposition.
Je propose ensuite que, lorsque la transposition s'effectue par voie législative, les éléments étendant les prescriptions de la directive au-delà de ce qu'elle prévoit soient identifiés et justifiés afin d'améliorer l'information du Parlement sur les arbitrages politiques opérés en amont par le Gouvernement. Il est crucial, même indispensable, que le législateur national puisse s'exprimer en toute connaissance de cause lors du vote sur un projet de loi de transposition d'une directive.
Dans l'objectif de limiter les écarts de compétitivité qui peuvent résulter de la transposition d'une directive, l'étude d'impact annexée au projet de loi de transposition pourrait utilement être enrichie d'une analyse des conditions de transposition dans les autres États membres.
Ma principale proposition pour réussir la mise en oeuvre des directives environnementales découle de l'expérience tirée de la politique en faveur de la qualité de l'air : une mise en oeuvre rapide et efficace des directives européennes appelle une gouvernance claire et un pilotage fort au niveau local. L'association de l'État et des acteurs locaux apparaît comme un facteur essentiel du succès de la mise en oeuvre d'une directive environnementale, lorsque certaines obligations qui en découlent relèvent de leur domaine de compétence. Il me semble indispensable que les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales récemment opérés s'accompagnent d'un appui et de financements de la part de l'État, afin de ne pas laisser le poids des initiatives et des investissements aux seules collectivités. Les points de blocage dans la mise en oeuvre découlent souvent d'une carence d'instances de décision, mais aussi d'une complexité des flux financiers.
Ainsi, je propose, au niveau local, d'encourager la création d'instances de pilotage dédiées à la mise en oeuvre des directives environnementales, afin d'approfondir la relation partenariale entre l'État et les collectivités territoriales et d'aborder la question du plan de financement pour assurer cette mise en oeuvre.
Je décline cette recommandation sur la question spécifique de la mise en oeuvre de la directive relative à la qualité de l'air, en proposant la tenue d'un échange régulier, organisé par la DREAL, réunissant les acteurs responsables de la mise en oeuvre des directives environnementales (équipes de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement, élus compétents des métropoles, de la région, des communes et intercommunalités), du moins dans les zones visées par les avis motivés envoyés par la Commission européenne en matière de PM 10 et de NO 2 .
Une série de propositions complémentaires et spécifiques à la qualité de l'air est également détaillée dans le rapport.
En outre, les déchets et l'air apparaissent comme les principaux points faibles de l'application du droit européen environnemental alors même que ces domaines relèvent du champ de compétences des collectivités territoriales. Outre un accompagnement imparfait de la part de l'État dans la mise en oeuvre des directives européennes déjà adoptées, cette situation découle d'une association aujourd'hui encore insuffisante au processus d'élaboration de la norme européenne. Je recommande ainsi d'associer davantage les collectivités territoriales au processus d'élaboration de la norme européenne, en particulier sur les projets de texte dont la mise en oeuvre est susceptible de leur incomber.
En conclusion, je souhaite rappeler la nécessité d'adopter une approche globale et décloisonnée sur les questions environnementales. La création d'un ministère d'État de la transition écologique et solidaire constitue, me semble-t-il, un signal fort pour une appréhension globale des enjeux environnementaux, même si je regrette l'absence du logement, de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire dans le périmètre du ministère. J'ai rappelé les interactions entre qualité de l'air et isolation thermique des logements sur la thématique du chauffage au bois. Le ministère de la transition écologique et solidaire et celui de la cohésion des territoires devront travailler en forte synergie sur ce sujet. Une collaboration étroite est également attendue avec les ministères des solidarités et de la santé, ainsi qu'avec le ministère de l'agriculture et de l'alimentation, notamment dans le cadre des états généraux de l'alimentation et de l'agriculture.
L'application du droit européen environnemental nécessite un pilotage fort mais aussi interministériel. L'élaboration en cours d'une feuille de route gouvernementale en matière de transition écologique, dont la publication est attendue cette semaine, constitue, je pense, une excellente initiative en ce sens.
Mme Michèle André , présidente . - La complexité que vous avez rappelée est en effet source de questionnements pour les élus locaux.
M. Maurice Vincent . - Ce rapport me rappelle certains souvenirs concrets. Lorsque des arboriculteurs vous expliquent qu'à cause d'une surtransposition d'une directive sur les pesticides, nous sommes envahis par des importations qui ont été soumises à ces pesticides, les parlementaires que nous sommes sont bien ennuyés pour répondre. Or, s'il y a surtransposition, cela signifie que des arbitrages interministériels ont été rendus en amont, parfois au niveau du Premier ministre. Je suis donc favorable à la proposition du rapporteur de renforcer la transparence du processus afin d'améliorer l'information du Parlement.
Je souhaitais également demander au rapporteur si le préfet de région n'avait pas à sa disposition tous les moyens pour mettre en oeuvre les dispositions de la directive européenne relative à la qualité de l'air. Je me souviens de décisions prises par le préfet, qui ont pu apparaître brutales aux élus locaux, mais qui semblaient indiquer qu'il disposait de tous les outils nécessaires.
M. Michel Canevet . - Il s'agit d'un sujet d'actualité important. Dans ma région, la Bretagne, la mise en oeuvre des dispositions de la directive relative à la reconquête de la qualité des eaux, notamment littorales, doit se conjuguer avec un contexte agricole difficile, où les marges de manoeuvre sont limitées.
En matière environnementale, ne vaudrait-il pas mieux avoir recours au règlement, qui s'impose à l'ensemble des États-membres sans nécessiter de texte de transposition, plutôt qu'à la directive ? Cela permettrait une application homogène sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne.
M. Thierry Carcenac . - Vous préconisez de mieux associer les collectivités territoriales au processus d'élaboration de la norme européenne. Pourriez-vous rappeler le rôle du conseil national d'évaluation des normes (CNEN) ? Il me semble que, dans le cadre des travaux de la commission consultative d'évaluation des normes, ancienne dénomination du CNEN, nous avons pu constater des difficultés liées à des surtranspositions proposées par certains ministères.
M. Marc Laménie . - Ces questions font effectivement intervenir un grand nombre d'acteurs, ce qui est source de complexité. Par exemple, en matière de qualité de l'air, qui est compétent ? S'agit-il de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ?
Par ailleurs, pourriez-vous nous indiquer si les difficultés posées aux apiculteurs sont abordées dans votre rapport ?
M. Claude Raynal . - Je reviens sur la question de Thierry Carcenac. Vous proposez de mieux associer les collectivités territoriales au processus d'élaboration de la norme. Cela semble complexe. Pourriez-vous nous indiquer quelles seraient les modalités de cette collaboration entre niveau européen et collectivités territoriales, qui sont très différentes les unes des autres ?
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - Je rappellerai tout d'abord que, s'il convient d'éviter les défauts de la surtransposition, il ne faut pas non plus s'abriter derrière cet écueil pour ne pas transposer les règles européennes.
Pour répondre à la question de Marc Laménie, le rapport ne traite pas des problématiques spécifiques aux apiculteurs.
Pour revenir à la question de la surtransposition, il me semble qu'en la matière, le mieux est l'ennemi du bien. La France a le défaut de souvent vouloir être la meilleure élève. En ce domaine, il me semble préférable d'être un élève appliqué, mais sans aller au-delà de ce qui est nécessaire.
En matière de qualité de l'air, le préfet de région et la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement sont compétents, en particulier sur le plan de protection de l'atmosphère, qui fixe les mesures portées, dans leurs domaines, par les collectivités territoriales, ainsi que sur les mesures en cas de pic de pollution. Il convient de travailler le plus possible en amont, sur la prévention de la pollution quotidienne. En ce qui concerne les pics de pollution, il faut en réduire le nombre et l'intensité. L'amélioration de la situation viendra nécessairement d'un dialogue renforcé entre les quatre secteurs émetteurs de polluants atmosphériques.
Pour répondre à Michel Canevet, l'objet d'une directive est précisément de laisser des marges de manoeuvre aux États-membres.
Enfin, sur la question de la place des collectivités territoriales, il pourrait être envisagé qu'elles participent aux réunions organisées par le secrétariat général des affaires européennes avec le ministère concerné.
M. Claude Raynal . - Qui participerait ? Les associations d'élus ?
M. Jean-François Husson , rapporteur spécial . - Oui, cela me semble indispensable.
S'agissant du rôle du conseil national d'évaluation des normes, je rappelle que ce dernier ne dispose pas d'un pouvoir d'auto-saisine, il rend un avis uniquement sur les textes dont il est saisi par le Gouvernement.
Vous trouverez dans le rapport un schéma qui présente l'ensemble des parties prenantes en matière de qualité de l'air. Cela confine parfois à l' « usine à gaz » ou revient à « brasser de l'air ».
La commission a donné acte de sa communication à M. Jean-François Husson et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.