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Le débat d'orientation des finances publiques pour 2018

19 juillet 2017 : Le débat d'orientation des finances publiques pour 2018 ( rapport d'information )

II. UN EXERCICE 2017 « SUR LE FIL DU RASOIR »

A. UN PLAN D'ÉCONOMIES INDISPENSABLE POUR LIMITER LE « DÉRAPAGE » DU DÉFICIT

Compte tenu de l'état de ses comptes publics, la France relève du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance depuis avril 2009.

En effet, la France a obtenu à trois reprises7(*) un délai auprès du Conseil de l'Union européenne pour ramener son déficit nominal en deçà du seuil de 3 % du PIB, condition indispensable à la sortie du volet correctif.

Les conditions d'une sortie du volet correctif du pacte en 2018

Une décision sur l'existence d'un déficit excessif ne peut être abrogée « que si, selon les prévisions de la Commission européenne, le déficit ne dépassera pas la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité au cours de la période de prévision »8(*).

Concrètement, sortir du volet correctif du pacte de stabilité exigera donc non seulement que le déficit 2017 soit contenu à 3 % du PIB dans les prévisions de la Commission européenne de printemps 2018 mais également que l'estimation du déficit « à politique inchangée » en 2018 et 2019 ne dépasse pas ce seuil.

Source : commission des finances du Sénat

Dans sa recommandation du 10 mars 2015, le Conseil de l'Union européenne a demandé à la France de mettre fin à la situation de déficit excessif « au plus tard » en 2017, en ramenant le déficit public à 2,8 % du PIB9(*).

Aussi, alors même que le Gouvernement cherchait à « relâcher » les efforts en matière de dépenses à moins d'un an des élections présidentielles et législatives, le projet de loi de finances déposé en octobre 2016 affichait un respect de l'objectif d'un retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB, ce dernier devant même s'établir à 2,7 % du PIB, soit un niveau légèrement inférieur à la recommandation.

1. Un « budget de campagne » intenable en exécution

Comme n'avait pas manqué de le souligner votre rapporteur général10(*), l'engagement du Gouvernement de ramener le déficit public en-dessous du seuil de 3 % du PIB en 2017 n'était « en aucun cas assuré ».

En effet, le projet de loi de finances pour 2017 présentait « une sincérité douteuse », le scénario budgétaire du Gouvernement reposant notamment « sur des hypothèses d'évolution (...) des dépenses publiques des plus optimistes ».

Aussi, il était apparu nécessaire de rétablir la « vérité » budgétaire et d'estimer le niveau réel du déficit public légué à la prochaine majorité gouvernementale. Au terme de ce travail, votre rapporteur général estimait que le déficit public ne s'élèverait pas à 2,7 % du PIB en 2017, comme le prévoyait le Gouvernement, mais atteindrait 3,2 % du PIB en cas de réalisation du scénario le moins favorable - justifiant ainsi le refus de la majorité sénatoriale d'examiner le budget pour 2017.

Les premières données d'exécution sont malheureusement venues confirmer ce diagnostic, conduisant ainsi le Gouvernement et la Commission européenne à une révision à la hausse des estimations du déficit public.

Évolution des estimations du déficit public 2017

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat

En avril, le programme de stabilité transmis à la Commission européenne portait ainsi la prévision de déficit à 2,8 % du PIB, niveau qui restait néanmoins conforme à la recommandation du Conseil de l'Union européenne. Un mois plus tard, la Commission européenne estimait pour sa part le niveau du déficit à 3,0 % du PIB dans le cadre de ses prévisions de printemps, en hausse de 0,1 point par rapport à sa prévision d'automne.

Dans ce contexte, le Premier ministre a confié à la Cour des comptes le 22 mai 2017 la réalisation d'un audit des finances publiques.

2. La nécessité de mettre en oeuvre un plan d'économies pour contenir le déficit à 3 % du PIB

À l'issue de cet audit, les dépassements identifiés par la Cour des comptes par rapport aux prévisions figurant dans le programme de stabilité 2017 s'élèvent à 10,9 milliards d'euros, soit 0,5 % du PIB, avec :

une surestimation des recettes publiques estimée à 2 milliards d'euros, du fait principalement d'une surévaluation des recettes tirées du service de traitement des données rectificatives et des recettes non fiscales11(*) ;

la recapitalisation d'Areva, qui devrait peser sur le déficit public à hauteur de 2,3 milliards d'euros ;

- un dépassement sur la norme de dépenses de l'État de 6,1 milliards d'euros, après prise en compte des économies attendues sur les prélèvements sur recettes et la charge d'intérêts (1,2 milliard d'euros) ;

- une sous-estimation des dépenses de retraite, pour un montant évalué à 0,5 milliard d'euros.

Aussi, en l'absence de mesures de correction, le déficit s'établirait en fin d'exercice à 3,3 % du PIB, contre 2,8 % du PIB dans le programme de stabilité.

En faisant l'hypothèse qu'il sera possible de procéder à des annulations de crédits pour un montant équivalent à celui observé en 2016, soit 2,5 milliards d'euros12(*), la Cour des comptes retient néanmoins une prévision de déficit égale à 3,2 % du PIB, soit un niveau identique à l'estimation initiale de votre rapporteur général.

En outre, la Cour des comptes indique que les investigations menées montrent « que les constats qu'elle a effectués étaient, pour l'essentiel, identifiés par les administrations et donc connus du Gouvernement dès l'automne 2016 et, de manière plus précise encore, en avril dernier lors de la transmission à la Commission européenne du programme de stabilité »13(*). Aussi, la Cour conclut que « les textes financiers soumis à l'approbation de la représentation nationale (projet de loi de finances pour 2017) ou à l'examen des instances européenne (programme de stabilité) étaient ainsi manifestement entachés d'insincérités » - confirmant ainsi le bien-fondé du refus de la majorité sénatoriale d'examiner le projet de loi de finances pour 2017.


* 7 Le 27 avril 2009, le Conseil avait adopté une recommandation demandant à la France de corriger son déficit excessif en 2012 au plus tard. Un délai supplémentaire lui a toutefois été accordé à trois reprises par les recommandations du 27 avril 2009, du 21 juin 2013 et du 10 mars 2015.

* 8 « Spécifications relatives à la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence », adoptées le 5 juillet 2016 par le comité économique et financier.

* 9 Recommandation du Conseil visant à ce qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif en France, 10 mars 2015, 6704/15.

* 10 Rapport général n° 140 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances et déposé le 24 novembre 2016.

* 11 Cette surestimation concerne plus particulièrement la redevance d'usage des fréquences radioélectriques (0,2 milliard d'euros), les amendes prononcées par l'autorité de la concurrence (0,3 milliard d'euros) et les reversements au titre des garanties sur le commerce extérieur (0,6 milliard d'euros).

* 12 Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2017, p. 68.

* 13 Ibid., p. 99.