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Le débat d'orientation des finances publiques pour 2018

19 juillet 2017 : Le débat d'orientation des finances publiques pour 2018 ( rapport d'information )

B. UN DÉFICIT PUBLIC QUI POURRAIT DÉPASSER 3 % DU PIB EN L'ABSENCE DE « BONNE NOUVELLE » EN RECETTES

1. Des mesures d'économies qui ne viennent que partiellement compenser le « dérapage » du déficit public

Dans ce contexte, le Gouvernement s'est fixé pour objectif de ramener le déficit public à 3 % du PIB en 2017, soit un niveau supérieur à celui recommandé par le Conseil de l'Union européenne (2,8 % du PIB) mais qui permettrait néanmoins d'envisager une sortie du volet correctif du pacte de stabilité l'an prochain.

À cette fin, le Gouvernement entend procéder à l'annulation d'un volume de crédits de 3,3 milliards d'euros, à travers deux projets de décret qui feront l'objet d'une analyse spécifique dans le cadre de l'avis de la commission des finances.

En outre, le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques annonce la mise en oeuvre de mesures de redressement complémentaires pour « environ un milliard d'euros », qui seront « immédiatement prises afin d'appliquer certaines économies sous-jacentes à la loi de finances initiale mais non mises en oeuvre par le précédent Gouvernement (relatives aux APL notamment) ou encore afin de réduire le montant des ouvertures inéluctables (réduction du volume de contrats aidés au second semestre »14(*).

Il doit être noté que ces mesures complémentaires restent, à ce jour, peu documentées - hormis dans le cas des aides au logement, pour lesquelles Gérard Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, a précisé devant votre commission que la mesure prendrait la forme d'une « baisse de deux euros des aides », pour un rendement estimé à 140 millions d'euros.

Au total, les mesures correctrices du Gouvernement s'élèvent ainsi au maximum à 4,3 milliards d'euros, ce qui ramènerait le dépassement identifié par la Cour des comptes à 6,6 milliards d'euros, soit 0,3 point de PIB.

Par conséquent, le déficit public s'établirait à 3,1 % du PIB, contre 2,8 % dans la prévision du programme de stabilité 2017.

Sauf à considérer que le Gouvernement retient une évaluation différente de la Cour des comptes de l'ampleur du « dérapage » attendu à l'issue de l'exercice 2017, ces mesures semblent donc en première analyse insuffisantes pour permettre de contenir le déficit à 3 % du PIB.

Effet des mesures de redressement sur la trajectoire du déficit public 2017

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Aussi, atteindre l'objectif de déficit en 2017 pourrait passer pour le Gouvernement par la mise en place de nouvelles mesures de redressement ou le constat d'une « bonne nouvelle » en recettes.

2. Un objectif de déficit qui repose en réalité sur une hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires favorable

Dans son scénario, le Gouvernement fait d'ailleurs l'hypothèse que les prélèvements obligatoires s'établiront à un niveau significativement supérieur à celui attendu dans le cadre du programme de stabilité 2017.

Ratio de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Trajectoire du Gouvernement

44,6

44

43,1

43,3

43,5

43,5

Trajectoire du programme de stabilité 2017

44,3

44,1

43,9

43,3

 

 

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

À cet égard, il peut être observé que la trajectoire du Gouvernement est fondée sur une hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB supérieure à l'unité, qui contraste avec celle retenue par la majorité précédente.

Hypothèses d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Trajectoire du Gouvernement

1,1

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

Trajectoire du programme de stabilité 2017

1,0

1,0

1,0

1,0

 

 

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses transmises par le Gouvernement)

Ainsi, non seulement le Gouvernement a révisé à la hausse la prévision de croissance pour 2017 (1,6 %), mais il a également modifié l'hypothèse d'élasticité dans un sens qui lui est favorable.

S'il est vrai que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est susceptible d'excéder temporairement l'unité en phase d'amélioration de la conjoncture, une telle évolution n'est nullement garantie.

L'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB

L'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est le coefficient par lequel il faut multiplier la croissance du PIB en valeur pour obtenir la croissance « spontanée » des prélèvements obligatoires (c'est-à-dire avant les modifications du droit, appelées « mesures nouvelles »), l'année considérée.

Sur longue période, les prélèvements obligatoires « spontanés » tendent à augmenter à la même vitesse que le PIB. On dit alors que leur élasticité au PIB est égale à 1.

En revanche, il arrive fréquemment à court terme que cette élasticité s'éloigne de l'unité. Ainsi, certaines années (en général quand la croissance du PIB est forte), les prélèvements obligatoires augmentent plus rapidement que le PIB : leur élasticité au PIB est alors supérieure à 1. D'autres années (en général quand la croissance du PIB est faible), les prélèvements obligatoires au PIB augmentent moins rapidement que le PIB : leur élasticité au PIB est alors inférieure à 1.

Source : « Quels prélèvements obligatoires pour la sortie de crise ? », rapport d'information n° 45 (2009-2010) de Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances et déposé le 15 octobre 2009

Or, avec une élasticité des prélèvements obligatoires unitaire, le déficit public atteindrait 3,1 % du PIB en 2017. En effet, les prélèvements obligatoires s'établiraient à un niveau inférieur d'environ 2,4 milliards d'euros au montant attendu dans le scénario présenté par le Gouvernement.

Autrement dit, l'atteinte de la cible de déficit fixée pour 2017 dépend directement, dans la trajectoire du Gouvernement, d'une « bonne nouvelle » en recettes.


* 14 Rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques, p. 11.