III. UN REDRESSEMENT TRÈS PROGRESSIF DES COMPTES PUBLICS DIFFICILEMENT COMPATIBLE AVEC NOS ENGAGEMENTS EUROPÉENS
A. LA RECHERCHE D'UN ÉQUILIBRE ENTRE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES, SOUTIEN À LA REPRISE ET DIMINUTION DES IMPÔTS
Au-delà du seul exercice 2017, la nécessité de redresser dans la durée les comptes publics de la France est aujourd'hui une évidence , comme l'a rappelé à de multiples reprises votre rapporteur général 15 ( * ) .
Ainsi que le résume le Gouvernement, « afin d'assurer la soutenabilité des finances publiques et de disposer des capacités de réaction pour absorber les effets d'une prochaine crise, les années à venir doivent être mises à profit pour diminuer le déficit et ramener le ratio de dette sur un sentier décroissant » 16 ( * ) .
La trajectoire économique et budgétaire proposée traduit néanmoins les hésitations du Gouvernement , qui s'efforce de concilier l'impératif de redressement des finances publiques avec deux autres objectifs potentiellement contradictoires :
- soutenir la reprise à court terme ;
- assumer « l'héritage budgétaire » de la précédente majorité, tout en mettant en oeuvre sans attendre les baisses d'impôts annoncées dans le cadre de la campagne présidentielle.
1. Le choix d'assumer « l'héritage budgétaire » de la précédente majorité, tout en mettant en oeuvre sans attendre les baisses d'impôts annoncées
La difficulté de « l'équation budgétaire » que devra résoudre le Gouvernement tient tout d'abord à son choix de ne pas revenir sur les baisses de prélèvements obligatoires décidées par la majorité précédente et qui réduiront fortement les recettes à compter de 2018.
En effet, comme l'avait regretté votre rapporteur général, la loi de finances pour 2017 comportait de nombreuses dispositions dont le coût budgétaire portait presque exclusivement sur les exercices postérieurs à 2017 17 ( * ) .
Parmi les principales mesures figure la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi , qui diminuera le produit de l'impôt sur les sociétés de plus de 3 milliards d'euros en 2018.
De même, la baisse du taux d'impôt sur les sociétés à 28 %, si elle ne coûtera que 330 millions d'euros en 2017, grèvera en revanche le budget de l'État de 1,45 milliard d'euros en 2018.
De façon similaire, la prorogation du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et son cumul avec le dispositif d'éco-PTZ coûteront 1 million d'euros cette année, contre 1,7 milliard d'euros en 2018 .
Avaient également être signalées l' extension du crédit d'impôt sur le revenu pour les particuliers employeurs , pour un coût de 1,1 milliard d'euros à compter de 2018, ainsi que le crédit d'impôt de taxe sur les salaires au profit des associations , pour une perte de recettes de 600 millions d'euros à partir de 2018.
Au total, les « coups partis en recettes », qui représentent l'effet total des hausses et baisses de recettes votées par l'ancienne majorité sur le solde 2018, sont estimés à 0,3 point de PIB dans le programme de stabilité 2017 et l'audit de la Cour des comptes, contre 0,4 point de PIB dans le rapport préparatoire au DOFP - le Gouvernement semblant également intégrer le coût de la suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes et du contentieux qui y est lié 18 ( * ) .
À ces « coups partis en recettes » s'ajouteront les « coups partis sur la masse salariale », notamment liés aux mesures catégorielles du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), qui sont estimés à 0,2 point du PIB dans le rapport préparatoire au DOFP.
En l'absence de remise en cause de ces mesures, l'effet des « coups partis » sur le déficit public 2018 serait ainsi compris entre 0,5 point et 0,6 point de PIB en 2018.
Or, non seulement le Gouvernement n'entend pas revenir sur ces dispositions, mais de nombreuses baisses d'impôts sont annoncées pour l'an prochain , en particulier :
- la réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune, pour un coût d'environ 3 milliards d'euros ;
- la première étape de la réforme de la taxe d'habitation, qui pèserait à hauteur de 3 milliards d'euros ;
- la mise en place d'un prélèvement forfaitaire unique de 30 % sur les revenus de l'épargne, pour un coût estimé à 1,5 milliard d'euros.
Ces mesures seraient en partie compensées par les hausses annoncées de la fiscalité du tabac (500 millions d'euros) et de la fiscalité écologique (2,1 milliards d'euros) 19 ( * ) .
Au total, les mesures nouvelles diminueraient le niveau des prélèvements obligatoires de 0,6 point de PIB dans la trajectoire présentée par le Gouvernement.
Tentative de reconstitution des mesures nouvelles en 2018
(en milliards d'euros)
|
« Coups partis en recettes » |
- 6,3 |
|
Baisses d'impôts annoncées |
- 7,5 |
|
Hausse d'impôts annoncées |
+ 2,6 |
|
Suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes |
- 2,0 |
|
Total |
- 13,2 |
Note méthodologique : l'évaluation des « coups partis en recettes » reprend l'estimation figurant dans le programme de stabilité 2017, qui n'incluait pas le coût de la suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes. L'impact éventuel de la baisse des cotisations sociales et de la hausse de la contribution sociale généralisée n'est pas pris en compte, faute d'information sur la nature des compensations pour les indépendants et les fonctionnaires.
Source : commission des finances du Sénat
Il s'agirait d'une baisse d'un niveau sans précédent au cours de la période récente. Ainsi, il faut remonter à l'année 2007 , marquée par l'adoption de la loi dite « Tépa » 20 ( * ) , pour retrouver un « choc fiscal » d'une ampleur comparable.
En trente ans, une telle baisse des prélèvements obligatoires n'a été observée qu'à trois reprises (2000, 2001 et 2007).
Hausse ou baisse discrétionnaire des prélèvements obligatoires (1989-2018)
(en points de PIB)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de la base Ameco pour la période 2011-2017 et la série longue de mesures nouvelles 1989-2010 reconstituée dans l'article : François Ecalle, « Pourquoi le déficit public s'aggrave-t-il ? », Sociétal n° 74, octobre 2011)
Près des deux tiers de la baisse d'un point du taux de prélèvements obligatoires annoncée pour la fin du quinquennat serait ainsi mise en oeuvre dès 2018. En 2022, la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale s'établirait à 43,5 % , soit un niveau légèrement inférieur à 2012 (43,8 %) mais supérieur à celui d'avant-crise (41 %).
Ratio de prélèvements obligatoires
(en % du PIB)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
44,6 |
44 |
43,1 |
43,3 |
43,5 |
43,5 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
2. Une volonté de soutenir la reprise à court terme
En outre, la difficulté de « l'équation budgétaire » gouvernementale est renforcée par à sa volonté de soutenir la reprise à court terme . En effet, l'économie française se trouve toujours en phase basse du cycle économique en 2017 , l'écart de production étant négatif (- 1,5 % du PIB potentiel).
Or, un large consensus existe désormais dans la littérature économique sur le fait que, si l'ajustement budgétaire n'a pas d'effets permanents sur l'activité économique, redresser les finances publiques est généralement plus « coûteux » à court terme lorsque la conjoncture est défavorable 21 ( * ) .
Comme l'a récemment rappelé la Commission européenne, la France fait ainsi partie, avec des pays tels que l'Italie, des États membres où « la tension entre la nécessité de soutenir la reprise à court terme et celle de garantir la viabilité des finances publiques à moyen terme est particulièrement marquée » 22 ( * ) .
L'arbitrage entre croissance et redressement
des
finances publiques en 2017
(en points de PIB potentiel)
Note méthodologique : l'état de la conjoncture est mesuré par l'écart de production (en retenant l'estimation de la Commission européenne dans les prévisions de printemps 2017), tandis que le besoin de redresser les finances publiques est évalué par le niveau de l'indicateur de soutenabilité S1 (tel qu'estimé par la Commission européenne en janvier 2017), qui mesure l'amélioration structurelle nécessaire pour porter le déficit structurel primaire à un niveau qui permettrait de ramener durablement la dette à 60 % du PIB en 2031.
Source : commission des finances du Sénat (inspiré de : Commission européenne, « Pour une orientation positive de la politique budgétaire de la zone euro », annexes, 16 novembre 2016)
Dans ce contexte, Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, a indiqué devant votre commission avoir « entamé une discussion avec nos partenaires européens » pour limiter l'ajustement budgétaire en 2018 « afin de ne pas casser la reprise » 23 ( * ) .
Au total, dans la trajectoire présentée par le Gouvernement, le déficit structurel se maintiendrait à 2,2 % du PIB potentiel en 2018 , avant de se réduire progressivement. Pour sa part, le ratio d'endettement resterait orienté à la hausse jusqu'en 2019 , avant d'amorcer un reflux en fin de période.
Trajectoire d'ajustement budgétaire du Gouvernement
(en % du PIB, en % du PIB potentiel)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Solde nominal |
- 3,0 |
- 2,7 |
- 2,9 |
- 1,5 |
- 0,9 |
- 0,5 |
|
Solde structurel |
- 2,2 |
- 2,2 |
- 1,8 |
- 1,5 |
- 1,2 |
- 1,1 |
|
Endettement public |
97 |
97 |
97,5 |
96,5 |
94,5 |
92 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Bien au-delà de la seule année 2018, c'est l'ensemble du scénario budgétaire proposé qui soulève d'importantes difficultés au regard de nos engagements européens .
* 15 Voir par exemple : « La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir », rapport d'information n° 566 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, 31 mai 2017.
* 16 Rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (tome 1), juillet 2017, p. 15.
* 17 Rapport général (n° 140, 2016-2017), tome I, d'Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances 2017, fait au nom de la commission des finances, 24 novembre 2016.
* 18 Rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques, tome 1, juillet 2017, p. 11.
* 19 Interrogé sur ce point par votre commission, Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, a précisé que la hausse de 2,1 milliards d'euros attendue du renforcement de la fiscalité écologique tient, pour 900 millions d'euros, à la convergence du prix du gazole sur celui de l'essence et, pour 1,2 milliard d'euros, à la hausse de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
* 20 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.
* 21 Cf. étude empirique réalisée par les services de la Commission européenne à partir des épisodes de consolidation budgétaire observés dans l'Union européenne entre 2004 et 2013 : Nicolas Carnot et Francisco de Castro, « The Discretionary Fiscal Effort : an Assessment of Fiscal Policy and its Output Effect », Economic Papers 543, février 2015. Pour une synthèse théorique récente sur la question, voir par exemple : Carine Bouthevillain, Gilles Dufrénot, Philippe Frouté et Laurent Paul, « Les politiques budgétaires dans la crise », De Boeck, 2013.
* 22 Commission européenne, « Pour une orientation positive de la politique budgétaire de la zone euro », Communication COM(2016) 727, 16 novembre 2016.
* 23 Voir le compte rendu de l'audition du mercredi 12 juillet 2017.