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Le débat d'orientation des finances publiques pour 2018

19 juillet 2017 : Le débat d'orientation des finances publiques pour 2018 ( rapport d'information )

B. UN RYTHME DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES INSUFFISANT AU REGARD DE NOS ENGAGEMENTS EUROPÉENS

1. Une trajectoire d'ajustement très éloignée des prescriptions du pacte de stabilité...

Même si la France parvenait à sortir du volet « correctif » du pacte de stabilité à l'issue de l'exercice 2017 et à maintenir durablement son déficit effectif sous le seuil de 3 % du PIB, elle resterait contrainte en vertu de ses engagements européens de respecter une trajectoire d'ajustement structurel devant lui permettre de ramener, à terme, le déficit structurel en-dessous de 0,5 point de PIB.

En principe, l'ajustement structurel requis chaque année doit être au moins égal à 0,5 point de PIB24(*).

Une « matrice d'ajustement »25(*) a néanmoins été arrêtée d'un commun accord par les États membres afin de moduler, dans le volet préventif du pacte de stabilité, l'ajustement structurel requis selon le niveau d'endettement et l'état de la conjoncture.

Matrice d'ajustement structurel dans le volet préventif
du pacte de stabilité

(en points de PIB potentiel)

   

Ajustement structurel requis

 

Condition

Dette inférieure à 60 % et aucun risque pour la viabilité

Dette supérieure à 60 % ou risque pour la viabilité

Conjoncture exceptionnellement défavorable

Croissance < 0 ou écart de production < -4

Aucun ajustement nécessaire

Aucun ajustement nécessaire

Conjoncture très défavorable

- 4 = écart de production < - 3

0

0,25

Conjoncture défavorable

- 3 = écart de production < - 1,5

0 si croissance inférieure au potentiel, 0,25 si supérieure au potentiel

0,25 si croissance inférieure au potentiel, 0,5 si supérieure au potentiel

Conjoncture normale

- 1,5 = écart de production < 1,5

0,5

> 0,5

Conjoncture favorable

Écart de production = 1,5

> 0,5 si croissance inférieure au potentiel, = 0,75 si supérieure au potentiel

= 0,75 si croissance inférieure au potentiel, = 1 si supérieure au potentiel

Source : commission des finances du Sénat (d'après la communication de la Commission européenne précitée)

Compte tenu du taux d'endettement français et de la conjoncture « normale » anticipée tant par le Gouvernement que par la Commission européenne, la France est donc tenue de diminuer chaque année son déficit structurel de 0,6 point de PIB au minimum tout au long du quinquennat.

Dans sa recommandation du 22 mai 2017, le Conseil de l'Union européenne indique ainsi que : « Étant donné sa situation budgétaire et notamment le niveau de sa dette, la France devrait poursuivre l'ajustement en direction de son objectif budgétaire à moyen terme, soit un déficit structurel de 0,4 % du PIB. Selon la matrice d'ajustement prévue dans le pacte de stabilité et de croissance, cet ajustement correspond à l'exigence d'un taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépassant pas 1,2 % en 2018. Cela correspondrait à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB. »26(*).

Or, l'ajustement structurel déduit de la trajectoire du Gouvernement est chaque année inférieur à celui qui devrait être requis par le Conseil de l'Union européenne.

Trajectoire d'ajustement structurel du Gouvernement

(en points de PIB potentiel)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde structurel

- 2,2

- 2,2

- 1,8

- 1,5

- 1,2

- 1,1

Ajustement structurel déduit

 

0,0

0,4

0,3

0,3

0,1

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

À titre de rappel, lorsque la Commission européenne et le Conseil de l'Union européenne examinent si la trajectoire budgétaire d'un État membre connaît une déviation significative par rapport à l'ajustement requis au regard de la règle de déficit structurel, ces derniers examinent si l'écart représente « au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives » 27(*).

Écart entre l'ajustement structurel requis par le pacte de stabilité et la réduction du déficit structurel prévue dans la trajectoire gouvernementale

(en points de PIB potentiel)

Source : commission des finances du Sénat

L'écart pourrait ainsi être jugé significatif non seulement en 2018 mais chaque année au cours du quinquennat.

Si la trajectoire budgétaire du Gouvernement apparaît particulièrement problématique au regard de la règle de déficit structurel, elle pourrait également l'être s'agissant du critère de dette, qui impose de maintenir le ratio d'endettement en deçà du seuil de 60 % du PIB.

En principe, tout État membre dont le ratio d'endettement excède 60 % du PIB doit réduire l'écart entre sa dette et le seuil de 60 % de 1/20e chaque année en moyenne sur trois ans selon une approche prospective ou, à défaut, rétrospective28(*).

La France fait néanmoins partie des États membres dont le niveau d'endettement est supérieur à 60 % du PIB et qui bénéficient temporairement d'une dérogation à la règle de dette, qui ne leur sera pleinement applicable qu'à l'issue d'une période de trois ans suivant la correction du déficit excessif, attendue pour 201729(*).

Toutefois, elle sera au cours de cette période soumise à des dispositions transitoires visant à garantir qu'elle respectera le critère de la dette en fin de période.

Ces dispositions prendront la forme d'une trajectoire d'ajustement structurel linéaire minimum à respecter, définie de telle sorte que30(*) :

- l'ajustement structurel annuel ne s'écarte jamais de plus de 0,25 point de PIB de l'ajustement linéaire qui aurait été nécessaire pour respecter le critère de la dette en fin de période ;

- pendant toute la période de transition, l'ajustement structurel annuel restant à effectuer ne soit jamais supérieur à 0,75 point de PIB - sauf si la première condition implique un ajustement supérieur.

Surtout, la règle de dette deviendra pleinement applicable à compter de 2021.

Or, dans l'approche rétrospective, la France ne respectera pas le critère fixé par la Commission européenne à cette échéance - et ce alors même que l'écart de production est en moyenne positif au cours de la période 2019-2021.

Évaluation du respect du critère de dette en 2016 (approche rétrospective)

(en points de PIB)

 

2018

2019

2020

2021

Dette publique

97

97,5

96,5

94,5

Ratio à respecter

 

 

 

93,4

Écart

 

 

 

1,1

Note méthodologique : dans l'approche rétrospective, la Commission européenne vérifie, pour une année n, si la formule suivante est respectée : dette de l'année n < 60 % + 0,95/3 (dette de l'année n-1 - 60 %) + (0,95^2)/3 (dette de l'année n-2 - 60 %) + (0,95^3)/3 (dette de l'année n-3 - 60 %). Il s'agit donc d'une moyenne pondérée sur trois années, qui permet de donner plus de poids à la période récente.

Source : commission des finances du Sénat

En effet, le respect du critère de dette aurait impliqué d'atteindre un ratio d'endettement de 93,4 % du PIB en 2021, soit un niveau inférieur de 1,1 point à l'endettement prévu dans la trajectoire du Gouvernement.

2. ... et qui n'empêchera pas la divergence de la trajectoire d'endettement de la France et de l'Allemagne de se poursuivre

Au-delà de la question du respect formel, par la France, de ses engagements européens, il doit être souligné que la trajectoire d'ajustement gouvernementale devrait conduire à une nouvelle divergence des taux d'endettement de la France et de l'Allemagne.

Sauf changement d'orientation de la politique budgétaire allemande31(*), le différentiel d'endettement entre la France et l'Allemagne augmenterait tout au long du quinquennat, pour atteindre 37 points de PIB en 2022, contre 28 points de PIB en 2016.

Évolution anticipée du ratio d'endettement à horizon 2022

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (d'après le scénario du Gouvernement, les données de l'Insee, de la base Ameco et le scénario « à politique inchangée » de la Commission européenne pour l'Allemagne figurant dans l'édition 2017 du « Debt sustainability monitor »)

Compte tenu des anticipations d'évolution des taux d'intérêt, cette divergence devrait se traduire en 2022 par la nécessité, pour la France, d'assumer chaque année une charge d'intérêts supérieure d'un point de PIB à celle de l'Allemagne32(*), contre 0,5 point de PIB actuellement. Cet écart pourrait être plus élevé encore en cas de remontée brutale des taux.


* 24 Plus précisément, la nouvelle rédaction de l'article 3 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs dispose que « le Conseil invite l'État membre à respecter des objectifs budgétaires annuels permettant (...) d'améliorer chaque année d'au moins 0,5 % du PIB, à titre de référence, son solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires, de manière à assurer la correction du déficit excessif dans le délai prescrit par la recommandation ».

* 25 Commission européenne, « Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance », COM(2015) 12 final, 2015.

* 26 Recommandation du Conseil de l'Union européenne (COM(2017) 509 final) concernant le programme national de réforme de la France pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2017, 22 mai 2017.

* 27 Nouvelle rédaction de l'article 6 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

* 28 Dans l'approche rétrospective, la Commission européenne calcule si l'écart a bien été diminué conformément aux objectifs fixés par le pacte de stabilité en partant des données de l'année en cours et des trois années précédentes. Dans l'approche prospective, la Commission européenne procède de la même manière sur la base des données de l'année précédente, de l'année en cours et de ses projections à politique inchangée pour les deux années suivantes. Pour une description détaillée, voir : Commission européenne, « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact », édition 2017, mars 2017, pp. 70-80.

* 29 La nouvelle rédaction de l'article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs dispose que « pour un État membre soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 et pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l'exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l'État membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu'évalués dans l'avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence ».

* 30 Ibid., p. 73 et pp. 128-131.

* 31 La comparaison est effectuée à partir du scénario d'évolution de l'endettement allemand « à politique inchangée » de la Commission européenne. Cf. Commission européenne, « Debt sustainability monitor 2016 », janvier 2017.

* 32 En retenant l'estimation du taux apparent sur la dette publique de la Commission européenne pour l'année 2022. Cf. Commission européenne, « Debt sustainability monitor 2016 », janvier 2017.