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L'Agence nationale de la recherche : une ambition à retrouver pour le financement de la recherche sur projets

26 juillet 2017 : L'Agence nationale de la recherche : une ambition à retrouver pour le financement de la recherche sur projets ( rapport d'information )

B. UNE CHUTE DES CRÉDITS D'INTERVENTION QUI A PROVOQUÉ UN EFFONDREMENT DU TAUX DE SÉLECTION

Si les difficultés actuelles de l'Agence nationale de la recherche peuvent s'expliquer en partie par les tensions que suscitent sa programmation ou par les insuffisances de sa communication, force est de constater que la véritable raison de cette crise de confiance ne relève pas de la responsabilité de l'agence et de ses dirigeants.

L'ANR est aujourd'hui terriblement fragilisée par la faiblesse de ses moyens.

Ayant bâti des processus de sélection extrêmement rigoureux, elle se trouve réduite à jouer un rôle particulièrement ingrat : éliminer avec une sévérité extrême la très grande majorité des projets qui lui sont soumis, alors même qu'une partie d'entre eux sont excellents.

Il n'est pas cohérent de prétendre vouloir développer le financement de la recherche sur projets en France, et dans, le même temps, de confier à l'agence de moyens chargée de répartir les financements des crédits notoirement insuffisants.

Car cela a exactement le résultat contraire de celui qui est recherché : les appels à projets apparaissent comme un processus injuste, chronophage et fastidieux, au point que beaucoup de chercheurs renoncent à soumettre leurs dossiers.

Il est temps que cette situation cesse.

1. La diminution de ses moyens compromet la survie de l'Agence nationale de la recherche

L'Agence nationale de la recherche (ANR), en tant qu'agence de moyens de l'État pour la recherche, est financée par une dotation portée par l'action 02 « Agence nationale de la recherche » du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

La création de l'ANR en 2005 avait été suivie d'une augmentation continue de son budget global qui avait atteint un point haut à 858 millions d'euros en 2008 (en autorisations d'engagement exécutées). Sur cette somme, 645 millions d'euros étaient des crédits d'intervention répartis par appels à projets compétitifs.

À partir de 2009, le budget de l'ANR a progressivement diminué, passant de 842 millions d'euros cette année-là à 742 millions d'euros en 2012, soit une baisse de - 11,9 %.

Évolution du budget global de l'Agence nationale de la recherche
entre 2005 et 2016

Source : Agence nationale de la recherche

Cette baisse a directement concerné les crédits d'intervention répartis par appels à projets compétitifs, passés de 650 millions d'euros en 2009 à 556 millions d'euros en 2012, soit une diminution de - 14,5 %.

Cette baisse des crédits d'intervention de l'ANR dévolus aux appels à projets compétitifs s'est nettement accélérée à partir de 2013, lorsque le Gouvernement a décidé de réduire cette enveloppe au profit des subventions aux organismes de recherche, à la suite des Assises de la recherche de 2012. En une seule année, le budget global de l'ANR a diminué de - 16 % et le budget consacré aux appels à projets a baissé de - 22,5 %.

Évolution du budget alloué par l'Agence nationale de la recherche
aux projets de recherche entre 2005 et 2016

Source : Agence nationale de la recherche

Sur une période plus longue, de 2012 à 2015, le budget global de l'ANR est passé de 742 millions d'euros à 561 millions d'euros, soit une baisse de - 24 % et les crédits d'intervention répartis sur appels à projets ont chuté de - 30 %, passant de 556 millions d'euros en 2012 à 390 millions d'euros en 2015, année lors de laquelle le budget de l'ANR a atteint un point bas.

Au total, entre 2008 et 2015, le budget global de l'ANR est donc passé de 858 millions d'euros à 561 millions d'euros, soit une baisse de -34,6 %, et les crédits d'intervention répartis par appels à projets ont chuté de -39,5 %, passant de 645 millions d'euros à 390 millions d'euros.

Parallèlement, le nombre de projets financés a connu une diminution importante, puisqu'il est passé de 1 334 projets en 2008 à 1 049 projets en 2015, soit une baisse de - 21,4 %, avec, là encore, une nette dégradation entre 2012 et 2013.

Nombre de projets financés par l'Agence nationale de la recherche
entre 2005 et 2016

Source : Agence nationale de la recherche

Et l'enveloppe par projet a connu la même inexorable évolution, puisqu'elle est passée de 483 000 euros en 2008 à 371 000 euros en 2015, soit une diminution de - 23,2 %.

Budget moyen alloué par projet par l'Agence nationale de la recherche
entre 2005 et 2016

Source : Agence nationale de la recherche

L'analyse de ces deux dernières données permet de comprendre comment l'ANR a fait face à la baisse de - 39,5 % entre 2008 et 2015 des crédits qu'elle était chargée de répartir via les appels à projets : elle a diminué de - 21,4 % le nombre de projets financés et a simultanément réduit les financements accordés à chaque projet financé de - 23,2 %.

En d'autres termes, elle a pratiqué une forme de saupoudrage pour éviter une chute encore plus catastrophique de son taux de sélection des projets.

La sévère attrition des crédits d'intervention de l'ANR entraînant malgré tout un taux de succès des appels à projets toujours plus faible et décourageant pour les équipes de chercheurs (voir infra), le Gouvernement a enfin décidé de mettre fin à ce mouvement de baisse en allouant 63,9 millions d'euros supplémentaires à l'ANR en 2016, soit une timide augmentation de 11,9 % de ses crédits.

Ce mouvement de hausse s'est nettement amplifié en 2017, puisque les moyens budgétaires de l'ANR, s'élevaient en projet de loi de finances initiale pour 2017 à 703,4 millions d'euros en AE, soit une hausse de 75,4 millions d'euros (+ 12,0 %) par rapport à 2016, et à 639,4 millions d'euros en CP, conformément à l'engagement du Président de la République5(*), qui avait promis d'augmenter les crédits de façon substantielle, afin de relever le taux de sélection.

Évolution des crédits de l'ANR entre 2012 et 2016
(en autorisations d'engagement exécutées)

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

PLF 2017

Budget global (AE)

742

623

587

561

628

703,4

Variation en pourcentage

-1,3 %

-16,0 %

-5,8 %

-4,4 %

+ 11,9 %

+ 12,0 %

Crédits d'intervention (AE)

710,0

588,6

553,7

528,1

595,9

673,2

Variation en pourcentage

-2,5 %

-17,1 %

-5,9 %

-4,6 %

+ 12,8 %

+ 13,0%

Crédits répartis sur AAP (AE)

556

433

414

390

457

NC

Variation en pourcentage

-

-22,1 %

-4,4 %

-5,8 %

+ 17,2 %

NC

Source : commission des finances, d'après les chiffres de l'Agence nationale de la recherche

Dans ses rapports budgétaires rédigés tout au long de la précédente législature, votre rapporteur spécial s'était inquiété de la réduction de la dotation budgétaire de l'Agence nationale de la recherche (ANR), et avait vivement regretté que la diminution de ses crédits se soit amplifiée à partir de 2013.

Du reste, si la réduction de la dotation de l'ANR avait pu être justifiée par la volonté de procéder à un transfert de crédits sur projets vers les crédits récurrents des opérateurs, cet argument n'était plus guère valable ces dernières années, dans la mesure où plusieurs organismes de recherche, et non des moindres, avaient vu leurs moyens se réduire.

Aussi votre rapporteur spécial, qui a toujours refusé d'opposer financements récurrents et financements sur projets, jugeait-il cette réduction des crédits de l'ANR préoccupante, dans la mesure où elle était susceptible de venir menacer la viabilité du système français de financement sur projets, qui constitue un levier d'excellence très performant et de plus en plus utilisé dans le monde entier.

Votre rapporteur spécial n'a donc pas manqué d'approuver la hausse des moyens de l'ANR pour 2017, qui marquait le respect par le Président de la République de sa promesse faite à la communauté des chercheurs, bien qu'elle demeurât encore très insuffisante pour remédier aux difficultés de l'ANR.

Le nouveau Président de la République paraît conscient du problème puisqu'il a écrit le 3 avril 2017, en réponse à un questionnaire que lui avaient adressé une centaine de personnalités scientifiques que « la réduction opérée en début de quinquennat [en 2012] des moyens de l'ANR avait été une erreur » et « qu'il lui redonnerait des moyens comparables à ceux des meilleures agences de financement de la recherche chez nos partenaires européens ».

Votre rapporteur spécial souscrit entièrement à cette proposition et considère qu'il serait indispensable de permettre à l'ANR de retrouver d'ici 2020 au plus tard son niveau de crédits d'intervention répartis par appels à projets de 2009, soit 650 millions d'euros, ce qui correspondrait à environ 850 millions d'euros de crédits d'intervention et à un budget total de 880 millions d'euros.

Un budget de ce niveau permettrait à l'ANR de renouer avec des taux de succès davantage acceptables, bien que toujours relativement bas.

En revanche, si l'ANR devait voir ses moyens stagner à un niveau similaire à ceux qu'elle a connus ces dernières années, la question de sa survie serait sans doute posée.

Car sa vocation est de faire émerger d'excellents projets puis de les financer, pas de les rejeter et de décourager les chercheurs, faute de moyens à distribuer.

Recommandation n° 5 : doter d'ici trois ans au maximum l'Agence nationale de la recherche de 650 millions d'euros de crédits d'intervention à allouer via les appels à projets compétitifs, ce qui correspond à un total de 850 millions d'euros de crédits d'intervention pour l'agence.

2. Un taux de sélection devenu insupportable

La baisse de la dotation de l'ANR et l'augmentation continue du nombre de soumissions de projets (+ 9 % entre 2010 et 2013 à modalités constantes) ont eu pour conséquence de diminuer le taux de succès moyen aux appels à projets de l'agence, qui est passé de 25,70 % en 2005 à 20,10 % en 2012.

La mesure de rééquilibrage budgétaire opérée à partir de 2013 depuis l'ANR vers les organismes de recherche (diminution de - 22,5 % en un an des crédits d'intervention répartis par appels à projets) s'est traduite par une forte baisse de ce taux de sélection, qui est passé à 16,50 % des projets soumis.

Projets déposés à l'Agence nationale de la recherche
entre 2005 et 2016

Source : Agence nationale de la recherche

Le passage aux deux temps dans le processus d'évaluation en 2014 (voir infra) a entraîné une augmentation très importante de 56 % du nombre de projets soumis, passés de 6 465 en 2013 à 10 110 en 2014, ce qui a provoqué une nouvelle chute brutale du taux de sélection global des projets à 11,86 % des projets présentés en 2014 et à 11,54 % des projets présentés en 2015.

Évolution du nombre de projets financés et des engagements sur
appels à projets (APP) de l'Agence nationale de la recherche de 2010 à 2015

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Engagements sur AAP (millions d'euros)

629,3

557,0

555,6

430,5

414,3

390,2

457,6

Nombre de soumissions

6 447

6 311

6 480

6 465

10 110

9 340

8 561

Nombre de projets financés

1 373

1 296

1 301

1 068

1 071

1 043

1 257

Taux de projets financés

21,30 %

20,54 %

20,1 %

16,52 %

11,86 %

11,54 %

14,7 %

Source : commission des finances, d'après les données de l'Agence nationale de la recherche

Ce taux s'est légèrement amélioré en 2016, puisqu'il a atteint 14,7 %, et devrait poursuivre sa remontée en 2017, grâce à la hausse des crédits d'intervention de l'ANR. La barre des 15 % de sélection annoncée par le Président de la République devrait être franchie.

Évolution du taux de sélection de l'Agence nationale de la recherche
entre 2005 et 2016

Source : Agence nationale de la recherche

Le maintien à un niveau très bas du taux de sélection des projets par l'ANR - à comparer avec un taux moyen de sélection de 24 % dans les autres pays de l'Union européenne pour des procédures comparables - a des effets délétères sur les équipes de chercheurs des organismes de recherche.

Monter des projets requiert en effet un investissement très important de la part des équipes et un taux d'échec trop important, voire franchement déraisonnable, provoque un découragement de beaucoup de chercheurs, qui voient leurs excellents projets rejetés sans véritable raison alors qu'ils ont pourtant reçu de très bonnes appréciations, ainsi qu'en ont témoigné plusieurs dirigeants d'organismes publics entendus par votre rapporteur spécial.

3. Une situation qui suscite de vives tensions internes : l'exemple de la démission du comité « Mathématiques et informatique théorique »

Les taux de sélection extrêmement bas de l'Agence nationale de la recherche ont provoqué à plusieurs reprises de très fortes tensions au sein de l'établissement.

Un épisode en particulier a vivement marqué les esprits, en raison de son caractère emblématique : la démission collective des membres du comité d'évaluation scientifique « Mathématiques, informatiques » (CES 40) survenue le 1er juin 2016, ainsi que son refus de fournir à l'ANR une liste de projets sélectionnés.

Les démissionnaires ont justifié leur geste en faisant valoir :

- que le taux de sélection trop bas ne permettait pas de sélectionner 40 % des projets notés A+, c'est-à-dire de projets considérés comme étant d'une qualité exceptionnelle ;

- que le budget dévolu à leur comité était insuffisant et avait été connu des membres du jury très tardivement.

Ces deux difficultés entraînaient, selon eux, une démotivation très forte des communautés de chercheurs en mathématique et informatique et conduisait à un financement insuffisant de ces disciplines.

Selon l'Agence nationale de la recherche et le ministère chargé de la recherche, interrogés sur ce point, cette crise était due en partie à une communication inadaptée de l'Agence vis-à-vis des membres du comité d'évaluation scientifique.

Même si c'est sans doute en partie le cas et si le problème a été résolu à l'amiable, comment ne pas voir que ces réactions très fortes tiennent d'abord à l'exaspération d'experts scientifiques contraints d'écarter d'excellents projets de façon totalement arbitraire, alors même que ceux-ci répondent à tous les critères d'exigences formulés par l'ANR ?

Si la tutelle de l'agence ne veut pas voir ce type d'évènements se multiplier, il est grand temps de mettre fin à cette situation inéquitable et profondément décourageante pour les chercheurs, en dotant enfin l'ANR du budget dont elle a besoin pour fonctionner efficacement.

4. Compte tenu de la charge administrative qu'implique la présentation des projets, est-il encore pertinent de candidater aux appels d'offre de l'Agence nationale de la recherche ?

Les équipes de chercheurs ne sont pas seulement dissuadées de présenter des projets à l'ANR par un taux de sélection trop sévère.

Un deuxième facteur est susceptible de les rebuter : la trop grande complexité des procédures de l'agence, que votre rapporteur spécial a dénoncée à plusieurs reprises par le passé.

Depuis 2014, l'ANR a effectué un important travail de simplification de l'organisation de ses appels à projets, qui a permis de réduire la durée entre le dépôt du dossier et la décision de l'ANR et de faciliter les modalités de candidature (voir supra).

Si cette nouvelle procédure peut sembler de prime abord plus complexe, puisqu'elle se déroule en deux étapes au lieu d'une, elle permet en réalité de candidater de façon plus aisée et d'enrichir le dossier seulement si les chances de réussite sont réelles.

Tous les responsables d'organismes de recherche entendus par votre rapporteur spécial ont unanimement salué cette évolution, en insistant sur le fait que la pré-sélection devait être exigeante afin que seuls des projets très solide fassent l'objet de dossiers complets de seconde phase, très chronophages à constituer.

Pour autant, le dépôt de projets auprès de l'Agence nationale de la recherche réclame toujours un fort investissement en termes de temps pour les chercheurs.

Interrogé sur ce point, l'Inserm a été en mesure de fournir une évaluation précise du coût moyen que représentent pour l'établissement les candidatures à des projets simples ainsi qu'à des projets complexes constitués en consortium (cas des investissements d'avenir mais aussi par exemple de projets réalisés en partenariat avec des chercheurs issus d'autres pays européens) de l'ANR.

Selon l'Inserm, un projet simple mobilise ainsi en moyenne 23 jours homme, pour un coût estimé à 10 229 euros, et un projet complexe requiert 270 jours homme, pour un coût moyen de 120 079 euros.

Évaluation du temps consacré aux réponses aux appels à projets
de l'Agence nationale de la recherche

Type de montage

Unité retenue

Nombre de jours, temps chercheur

Coût annuel total en €, moyenne chercheurs

Nombre de jours productifs (norme contrats européens)

Coût jour productif

Coût en temps chercheur

Coût complet avec majoration des coûts de support à 10 %, en €

Contrats ANR classiques

Par réponse à 1 appel d'offre, moyenne

23

84 500

209

404

9 299

10 229

Contrats investissements d'avenir

Par an pour le montage de projet

270

84 500

209

404

109 163

120 079

Source : Inserm

Ces chiffres sont édifiants et permettent de prendre la mesure de l'ampleur de la charge administrative qui pèse sur les chercheurs lorsqu'ils répondent aux appels à projets de l'ANR, et ce, alors même qu'ils sont loin de toujours maîtriser les aspects juridiques, contractuels et financiers du dépôt d'un dossier.

Du reste, lorsqu'on les rapporte au taux de sélection drastique des projets, on comprend que certains directeurs d'organismes de recherche s'interrogent sur la pertinence d'encourager leurs équipes à candidater aux appels à projets de l'ANR.

Jean-Marc Jézéquel, directeur de l'Institut de recherche en information et système aléatoires (Irisa) a sans doute formulé tout haut ce que beaucoup pensent tout bas en expliquant récemment6(*) :

« Je déconseille à mes équipes de répondre aux appels à projets de l'ANR. Compte tenu des faibles taux de succès, ils perdent du temps à monter des projets qui sont de plus moyennement intéressants sur le plan financier.

« En fait, un projet ANR coûte de l'argent au niveau du laboratoire, car la surcharge d'activités administratives n'est pas compensée. De plus, l'ANR est radine sur les frais, ric-rac pour payer les gens ; les coûts de mission ne sont pas suffisamment couverts. Je conseille plutôt aux équipes d'aller à l'Europe, où on a des marges pour fonctionner, ou vers les industriels, pour des contrats bilatéraux ».

Au-delà du temps passé, c'est la nature des informations demandées qui paraît poser problème. Ainsi, de nombreux renseignements institutionnels sont réclamés aux équipes de chercheurs, alors même que les caractéristiques des différents établissements français sont souvent peu connues des experts étrangers chargés d'évaluer les projets déposés.

Enfin, l'ANR privilégie des relations exclusives avec les chercheurs, sans s'adresser aux services support des organismes de recherche ou des universités auxquels ils appartiennent, alors que ces services seraient ses interlocuteurs naturels sur les questions juridiques, financières ou de ressources humaines.

Recommandation n° 6 : continuer à alléger la charge administrative liée au dépôt d'un dossier auprès de l'Agence nationale de la recherche.


* 5 Annonce faire par le chef de l'État le 14 mars 2016 lors de l'inauguration de l'Institut Pierre-Gilles de Gennes pour la microfluidique.

* 6 AEF Dépêche n° 564617, 4 juillet 2017.