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La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité

13 décembre 2017 : La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité ( rapport d'information )

B. LA « DETTE NUCLÉAIRE » DE LA NATION À L'ÉGARD DES POLYNÉSIENS

Le Centre d'expérimentation du Pacifique (CEP) a été créé le 1er juillet 1963 pour réaliser les essais de la bombe H.

Entre 1966 et 1974, 41 essais nucléaires aériens ont été réalisés puis 141 essais souterrains entre 1975 et 1992, ce qui a permis de limiter l'impact sur l'environnement mais entraîné un risque de glissement des flancs coralliens des atolls.

En 1995, M. Jacques Chirac, Président de la République, a décidé le lancement d'une dernière campagne de 6 tirs qui ont permis à la France d'enregistrer les données nécessaires à la mise au point d'une simulation. L'annonce de la reprise de ces essais a donné lieu à des violences urbaines en Polynésie française et au saccage de l'aéroport de Tahiti. Le 23 février 1996, le Président de la République a annoncé la fermeture définitive des sites d'expérimentation après 210 essais, dont 193 en Polynésie française.

Les atolls de Mururoa et Fangataufa avaient été cédés à l'État par l'assemblée territoriale en 1964, pour les besoins des essais nucléaires, avec une clause prévoyant leur rétrocession gratuite au domaine du territoire en cas de cessation des activités du CEP. Aujourd'hui encore, ce dernier y maintient une activité, malgré la fin des essais nucléaires en 1996. Les atolls sont donc classés « installations et activités nucléaires intéressant la défense », en application de l'article L. 1333-15 du code de la défense.

Réclamée par l'assemblée de la Polynésie française, avec notamment l'adoption d'une résolution du 28 novembre 2014 relative à l'indemnisation du préjudice écologique causé aux sites nucléaires de Mururoa et Fangataufa la rétrocession des deux atolls au domaine public de la Polynésie française reste exclue par l'État, même à long terme. En effet, en application de ses engagements internationaux en matière de non-prolifération des armes nucléaires, la France est tenue de surveiller les matières nucléaires présentes dans les sédiments du lagon afin d'éviter leur diffusion9(*).

1. Le soutien financier de l'État en compensation de la baisse d'activité économique

Des dispositifs financiers ont été prévus, dès le 25 juillet 1996, pour compenser les conséquences de l'arrêt des essais nucléaires et aider la reconversion de l'économie polynésienne.

Un fonds de reconversion de la Polynésie française (FREPF) a ainsi été mis en place avant d'être transformé, en 2002, en une dotation globale de développement économique (DGDE). La DGDE a été refondue par l'article 168 de la loi de finances pour 2011 qui lui a substitué trois dotations. La plus importante est la dotation globale d'autonomie (DGA) qui reste libre d'emploi, comme l'essentiel de la DGDE, pour la Polynésie française.

La DGA constitue la traduction budgétaire de la « dette nucléaire » de la Nation envers la Polynésie française, cette dernière percevant ainsi une compensation pour « l'après nucléaire ».

Dans le cadre de la loi de finances pour 2017, le Gouvernement a concrétisé l'engagement de « sanctuariser » la DGA pris par le chef de l'État le 22 février 2016 lors de son déplacement en Polynésie française. Il a ainsi été décidé de fixer le montant de la DGA à son niveau de 2011 et de le maintenir pour les années à venir, après des années de baisse résultant de l'indexation partielle de la DGA, à compter de 2012, sur le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le montant de la DGA est désormais fixé à l'article L. 6500 du code général des collectivités territoriales à 90 552 000 euros avec une évolution garantie comme celle de la dotation globale de fonctionnement (DGF). À terme, les engagements de l'État devraient conduire à consacrer cette « sanctuarisation » au niveau de la loi organique en compensation de la « dette nucléaire » contractée à l'égard des Polynésiens.

2. L'indemnisation et le suivi médical des victimes des essais nucléaires

La loi du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, dite loi « Morin », visait à reconnaître l'existence des maladies radio-induites contractées par les personnes exposées aux essais et à faciliter leur indemnisation.

Depuis 2007, un Centre médical de suivi (CMS), dont le fonctionnement est assuré par l'État pour le personnel et la Polynésie française pour le matériel, assure gratuitement le suivi médical des anciens travailleurs des sites d'expérimentation. Il a traité 62 des 84 demandes d'indemnisation adressées au comité d'indemnisation des essais nucléaires (CIVEN) depuis la Polynésie française pour des personnes qu'il suit directement. Les autres dossiers ont été constitués par les patients eux-mêmes ou avec l'appui des associations.

Le 18 septembre 2013, nos anciens collègues Corinne Bouchoux et Jean-Claude Lenoir ont dressé un bilan contrasté de cette législation, au nom de la commission sénatoriale d'application des lois. Ils ont relevé une mise en oeuvre rapide, sur le plan réglementaire, mais constaté une « application poussive » compte tenu du faible nombre de demandes d'indemnisation formulées et de personnes indemnisées.

Un bilan en demi-teinte de l'indemnisation

La loi du 5 janvier 2010 a créé un dispositif qui se veut juste, équilibré et rigoureux. Elle a mis en place des critères de temps, de lieu et de maladie qui, lorsqu'ils sont réunis, induisent de fait une présomption de causalité. Celle-ci peut toutefois être renversée si, considérant les conditions d'exposition, le lien peut être considéré comme « négligeable ».

Les mesures d'application de la loi, définissant les critères et créant les structures nécessaires au traitement des demandes d'indemnisation, ont été publiées dans un délai court, puisque la loi était totalement applicable six mois après sa promulgation.

Néanmoins, dans les faits, la loi ne produit pas ses effets : très peu de dossiers sont déposés et la plupart des demandes sont rejetées par le comité d'indemnisation. Celui-ci connaît des difficultés qui affectent son fonctionnement. La présomption de causalité, au coeur du dispositif, se révèle être un nid à contentieux et les décisions de rejet sont portées devant le juge administratif. Enfin, conséquence du peu d'indemnisations accordées, les crédits affectés à l'indemnisation sont sous-consommés.

Source : rapport d'information n° 856 (2012-2013) de Mme Corinne Bouchoux
et M. Jean-Claude Lenoir - 18 septembre 2013

La loi du 18 décembre 2013 a fait du CIVEN une autorité administrative indépendante, sans modifier les règles d'indemnisation.

En dépit de ces modifications, seules 42 personnes avaient été indemnisées au 31 décembre 2016, dont 13 en Polynésie française.

Il existe une présomption de causalité entre le développement d'une maladie ultérieure et la présence d'une personne sur un territoire et une période mentionnés par la loi, soit :

- entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1998 dans les atolls de Mururoa et Fangataufa, ou entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1974 dans des zones exposées de Polynésie française ;

- entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1998 dans certaines zones de l'atoll de Hao ;

- entre le 19 juillet 1974 et le 31 décembre 1974 dans certaines zones de l'île de Tahiti.

Cette présomption peut être renversée par la notion de « risque négligeable ». Les associations de victimes (Moruroa e Tatou, Tamarii e Tatou, 193) estimaient avant la modification de la loi en 2017 que la méthode de calcul du taux de probabilité que le cancer fût la conséquence de l'exposition au regard des relevés dosimétriques, ne suffisait pas à apprécier les conditions d'exposition du demandeur. Le CIVEN considérait quant à lui que ce calcul prenait en compte d'autres éléments comme l'âge, le sexe, la nature de l'exposition, et permettait d'obtenir une probabilité de causalité avantageuse pour le demandeur. Le tribunal administratif de Papeete, dans une décision du 9 février 2016, a annulé plusieurs décisions de refus d'indemnisation.

Lors de son déplacement à Papeete en février 2016, le Président de la République de l'époque, M. François Hollande, a reconnu que « les essais nucléaires ont eu des conséquences sanitaires et un impact environnemental ». Pour tourner symboliquement la « page du nucléaire », il a annoncé, outre la sanctuarisation de la DGA, une aide de 6 millions d'euros au Centre hospitalier de la Polynésie française (CHPF), l'affectation de trois médecins internes supplémentaires et la création d'un institut de mémoire et d'archives en coopération avec la Polynésie française.

Initialement, était envisagée, en complément, une modification réglementaire consistant à abaisser la probabilité d'imputabilité de 1 % à 0,3 %. Finalement, l'article 113 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, à la rédaction duquel le Sénat et notre collègue Lana Tetuanui ont largement contribué, a modifié l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français afin de supprimer l'exception liée au « risque négligeable ».

Dans un avis contentieux10(*), le Conseil d'État a précisé la portée de cette modification : sous réserve de satisfaire aux conditions de temps, de lieu et de pathologie prévues par la loi, le demandeur bénéficie de la présomption de causalité entre l'exposition aux rayonnements ionisants due aux essais nucléaires français et la survenance de sa maladie. Cette présomption n'est pas irréfragable mais elle ne peut être renversée que si l'administration établit que la pathologie de l'intéressé résulte exclusivement d'une cause étrangère à l'exposition aux rayonnements ionisants due aux essais nucléaires, en particulier parce qu'il n'a subi aucune exposition à de tels rayonnements.

Cette évolution législative devrait faciliter l'indemnisation des victimes des essais nucléaires en Polynésie française, pour un coût budgétaire incertain mais potentiellement élevé. Le bénéfice de la mesure a été largement étendu puisque le CIVEN a pour mission de réexaminer l'ensemble des demandes d'indemnisation ayant fait l'objet d'une décision de rejet de la part du ministre ou du comité, s'il estime que l'entrée en vigueur de cette loi est susceptible de justifier l'abrogation de la décision. De surcroît, les victimes ou leurs ayants droit peuvent, dans les douze mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 28 février 2017, présenter au CIVEN une nouvelle demande d'indemnisation.

Une commission, composée de parlementaires et de personnalités qualifiées, doit se mettre en place afin de s'assurer que le dispositif d'indemnisation ne bénéficie qu'aux personnes effectivement exposées aux rayons ionisants. La composition de cette commission a été précisée en novembre 2017 avec trois députés, trois sénateurs et six personnalités qualifiées en cours de désignation11(*).


* 9 Cette surveillance est une obligation imposée par le traité de non-prolifération des armes nucléaires.

* 10 Sur renvoi de la cour administrative d'appel de Bordeaux, le Conseil d'État a rendu l'avis contentieux n° 409777 le 28 juin 2017.

* 11 Décret n° 2017-1592 du 21 novembre 2017 relatif à la commission prévue à l'article 113 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.