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Par le groupe de travail sur la lutte contre la pollution de l'air

11 avril 2018 : par le groupe de travail sur la lutte contre la pollution de l'air ( rapport d'information )

N° 412

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 avril 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) par le groupe de travail (2) sur la lutte contre la pollution de l'air,

Par Mme Nelly TOCQUEVILLE,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; MM. Claude Bérit-Débat, Patrick Chaize, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart, vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Pascale Bories, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean Bizet, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, M. Guillaume Chevrollier, Mme Marta de Cidrac, MM. Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Philippe Madrelle, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Charles Revet, Mmes Nadia Sollogoub, Michèle Vullien.

(2) Ce groupe de travail est composé de : Mme Nelly Tocqueville, présidente ; M. Cyril Pellevat, vice-président ; Mmes Nicole Bonnefoy et Angèle Préville.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La pollution de l'air constitue la principale cause environnementale de mortalité en France.

Elle est responsable, chaque année, de 48 000 décès prématurés, et contribue au développement et à l'aggravation de plusieurs pathologies comme des maladies respiratoires, des maladies cardiovasculaires ou des cancers de l'appareil respiratoire.

À cette urgence sanitaire, s'ajoute un coût socio-économique important, que la commission d'enquête du Sénat sur le coût économique et financier de la pollution de l'air a, dans son rapport de juillet 2015, évalué entre 70 et 100 milliards d'euros1(*).

Si les actions entreprises ces dernières années pour réduire la pollution de l'air ont permis une baisse effective et continue des émissions et des concentrations de polluants, de nombreuses agglomérations restent marquées par des dépassements des normes européennes de qualité de l'air.

Cette situation a conduit la Commission européenne à engager deux procédures précontentieuses contre la France pour non-respect des valeurs limites relatives au dioxyde d'azote et aux PM10, qui pourraient aboutir à terme à un contentieux devant la Cour de justice de l'Union européenne.

Prenant acte de la persistance des dépassements et de l'insuffisance des mesures mises en oeuvre en vue de réduire la pollution atmosphérique, le Conseil d'État a, dans une décision de juillet 2017, enjoint le Gouvernement à élaborer d'ici le 31 mars 2018, dans 14 zones concernées, des plans d'actions permettant de ramener les concentrations de polluants sous les valeurs limites.

Suite à cette décision, le Gouvernement a annoncé l'élaboration, par les préfets des régions concernées, de feuilles de route devant prévoir des actions locales permettant de réduire à court terme la pollution de l'air.

C'est dans ce contexte, et afin d'évaluer la démarche gouvernementale d'élaboration de feuilles de route de lutte contre la pollution de l'air, que la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a décidé de créer un groupe de travail.

Outre l'envoi d'un questionnaire aux préfets des régions concernées par la mise en place de feuilles de route, ce groupe de travail a procédé à l'audition de plusieurs responsables des services de l'État en région et de représentants de collectivités territoriales associés à la définition des feuilles de route.

Le groupe de travail a cherché à évaluer les conditions d'élaboration des feuilles de route et à apprécier si les mesures qu'elles prévoient sont suffisantes pour convaincre la Commission européenne de ne pas engager de procédure contentieuse. Le présent rapport fait part de ses principaux constats.

I. DES DÉPASSEMENTS DES NORMES DE QUALITÉ DE L'AIR DANS DE NOMBREUSES AGGLOMÉRATIONS QUI FONT L'OBJET D'UN PRÉCONTENTIEUX EUROPÉEN

A. LA POLLUTION ATMOPSHÉRIQUE : UNE URGENCE SANITAIRE ET UN ENJEU SOCIO-ÉCONOMIQUE MAJEURS

La pollution atmosphérique se traduit par la présence dans l'air extérieur de substances ayant des effets néfastes sur la santé humaine et sur l'environnement. Ces substances peuvent être le résultat d'activités anthropiques (industrie, transport, agriculture, chauffage résidentiel, etc.) ou de phénomènes naturels (éruptions volcaniques, décompositions de matières organiques, incendies de forêts, etc.).

En droit interne, la définition de la pollution atmosphérique a été introduite par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie (dite loi « LAURE ») : « Constitue une pollution atmosphérique au sens du présent titre l'introduction par l'homme, directement ou indirectement ou la présence, dans l'atmosphère et les espaces clos, d'agents chimiques, biologiques ou physiques ayant des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactives excessives »2(*).

La pollution de l'air a des effets néfastes sur la santé et l'environnement scientifiquement établis. Plusieurs études ont mis en évidence un lien entre la pollution atmosphérique d'une part, et la morbidité et mortalité prématurée d'autre part.

Dans son rapport annuel sur la qualité de l'air en Europe publié en 20173(*), l'Agence européenne pour l'environnement estime à 428 000 le nombre de décès prématurés en Europe dus à l'exposition de long terme aux particules fines PM2,5, à 78 000 ceux dus au dioxyde d'azote (NO2) et à 14 400 ceux dus à l'ozone (O3)4(*).

En France, d'après une étude quantitative d'impact sanitaire (EQIS) publiée par Santé publique France en 2016, 48 000 décès prématurés par an peuvent être attribués à l'exposition aux PM2,5, dont plus de la moitié dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants5(*). La pollution de l'air constitue ainsi la première cause environnementale de mort prématurée.

L'exposition aux polluants atmosphériques contribue au développement de pathologies chroniques et aggrave les symptômes de certaines pathologies existantes. Plusieurs études d'impact sanitaire ont ainsi mis en évidence les liens entre la pollution atmosphérique et le développement :

- de pathologies respiratoires (broncho-pneumopathies obstructives chroniques, bronchites chroniques, bronchites aigües et asthme) ;

- de maladies cardio-vasculaires (infarctus du myocarde, angine de poitrine, troubles du rythme cardiaque) ;

- de cancers de l'appareil respiratoire. En 2013, le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) a classé la pollution de l'air comme cancérogène certain pour l'homme (groupe 1).

Dans une étude de 2015, le Commissariat général au développement durable (CGDD) a présenté l'état des connaissances quant à la part attribuable à la pollution de l'air de ces différentes pathologies6(*).

L'asthme constitue la principale affection causée par la pollution de l'air, le nombre de cas lui étant attribuables étant compris entre 10 % et 35 % (soit entre 400 000 et 1 400 000 cas par an).

S'agissant des broncho-pneumopathies obstructives chroniques (BPCO), la part attribuable à la pollution de l'air est estimée entre 10 et 15 % (soit entre 47 900 et 72 000 cas par an), pour les bronchites chroniques, cette part serait de 10 % (120 000 cas par an). Pour les bronchites aigües de 5 % (950 000 cas par an par an dont 450 000 enfants et 500 000 adultes)7(*).

Pour ce qui est des cancers, cette part serait comprise entre 1 et 5 % pour les cancers des voies respiratoires hautes (soit entre 76 et 380 cas par an) et entre 4 % et 10 % pour les cancers des voies respiratoires basses8(*) (soit entre 1 608 et 4 205 cas par an).

Des études récentes ont également pointé des effets possibles de la pollution de l'air sur la reproduction, le risque de naissance prématurée, le développement de l'enfant9(*), les maladies neurodégénératives comme la maladie d'Alzheimer ou encore la santé mentale et plus particulièrement l'anxiété10(*).

Effet des particules fines sur la santé

Source : Programme de surveillance air et santé, Institut national de veille sanitaire, 2014

Outre ses effets sur la santé, la pollution de l'air agit négativement sur l'environnement en contribuant à la pollution des milieux aquatiques, des sols et des forêts en raison du dépôt des polluants, et en participant à la dégradation de la biodiversité.

Plusieurs travaux ont également mis évidence l'effet de la pollution de l'air sur la baisse des rendements agricoles. Une étude réalisée par l'Institut national de recherche agronomique (Inra) et AgroParis Tech en 2003 a ainsi montré que la pollution à l'ozone en Ile-de-France pouvait être responsable de pertes de rendements pour les cultures de blé de l'ordre de 10 % en moyenne et pouvant atteindre 20 %, avec des variations importantes selon les zones exposées11(*).

Les impacts sanitaires et environnementaux de la pollution de l'air représentent un coût important pour la société. Dans son rapport publié en juillet 201512(*), la commission d'enquête du Sénat sur le coût économique et financier de la pollution de l'air a ainsi rappelé que ce coût était à la fois :

- un coût tangible, qui s'appréhende à partir des dépenses de santé relatives aux pathologies imputables à la pollution de l'air et à la perte de productivité pour l'économie du fait de l'absentéisme et de la morbidité : le coût de la pollution de l'air pour le système de santé français est évalué entre 1 et 2 milliards d'euros par an13(*), auquel s'ajoutent les dépenses relatives aux rentes versées au titre des maladies professionnelles, d'un montant de 1 milliard d'euros par an ;

- un coût intangible, socio-économique, qui s'évalue à partir des pertes de bien-être pour la société engendrées par les pathologies et les décès prématurés associés à la pollution de l'air. Ce coût fait l'objet de chiffrages disparates, en fonction des méthodologies employées pour monétariser les impacts de la morbidité et la mortalité (valeur monétaire conférée aux années de vie perdue). Ce coût est estimé entre 20 et 30 milliards d'euros par le CGDD et entre 70 et 100 milliards d'euros par le programme « Clean air for Europe »14(*) de la Commission européenne.

Enfin, il est avéré que c'est l'exposition chronique aux polluants qui a l'impact le plus important sur la santé, et non les pics de pollution, qui n'ont qu'un effet marginal15(*).


* 1 Rapport n° 610 (2014-2015), de Mme Leila AÏCHI, fait au nom de la commission d'enquête coût économique et financier de la pollution de l'air.

* 2 Article L. 220-2 du code de l'environnement.

* 3 Agence européenne pour l'environnement, « Air quality in Europe », octobre 2017.

* 4 Au sein de 41 pays européens étudiés. Dans l'Union européenne, le nombre de décès prématurés est estimé à 399 000 pour les PM2,5, 75 000 pour le NO2 et 13 600 pour l'O3.

* 5 Santé publique France, « Impacts de l'exposition chronique aux particules fines sur la mortalité en France continentale et analyse des gains en santé de plusieurs scénarios de réduction de la pollution atmosphérique », 2016.

* 6 Commissariat général au développement durable, « Estimation des coûts pour le système de soins français de cinq maladies respiratoires et des hospitalisations attribuables à la pollution de l'air », avril 2015.

* 7 Olivier Chanel et al., « Monétarisation des effets de la pollution atmosphérique sur la santé de la population française : une approche européenne », Étude réalisée pour le compte de l'ADEME dans le cadre du programme PREDIT, décembre 1999.

* 8 Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail, « Impacts économiques des pathologies liées à la pollution de l'air », octobre 2007.

* 9 La revue de l'OMS Europe « Review of Evidence on Health  Aspects of Air pollution » dite « Revihaap », publiée en 2013, a conclu à un lien de causalité entre l'exposition aux PM2,5 et la mortalité et morbidité cardiovasculaire et respiratoire, et en particulier un lien entre une exposition à long terme à ces particules et des effets comme l'athérosclérose, des issues indésirables de la grossesse (faible poids de naissances, prématurés, etc.), des pathologies respiratoires chez l'enfant, ainsi qu'un lien possible avec des atteintes du neuro-développement et des fonctions cognitives et le diabète.

* 10 Melinda C Power et al., « The relation between past exposure to fine particulate air pollution and prevalent anxiety: observational cohort study », mars 2015.

* 11 Jean-François Castell et Stéphanie Lebard, « Impacts potentiels de la pollution par l'ozone sur le rendement du blé en Île-de-France : analyse de la variabilité spatio-temporelle », Pollution atmosphérique n° 179, 2003.

* 12 Rapport de Mme Leila Aïchi, fait au nom de la commission d'enquête sur le coût économique et financier de la pollution de l'air, « Pollution de l'air : le coût de l'inaction », juillet 2015.

* 13 Commissariat général au développement durable, « Estimation des coûts pour le système de soins français de cinq maladies respiratoires et des hospitalisations attribuables à la pollution de l'air », avril 2015.

* 14 Clean air for Europe (CAFE), Cost-Benefice-Analysis « Baseline analysis 2000 to 2020», avril 2015.

* 15 Santé publique France, « Quelle est la part des pics de pollution dans les effets à court terme de la pollution de l'air sur la santé dans les villes de France ? », juillet 2016.