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« Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime social »

5 juillet 2018 : « Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime social » ( rapport d'information )

C. LA PROTECTION DE L'ÉLU SALARIÉ AU COURS DE L'EXERCICE DU MANDAT

Certaines garanties sont accordées à l'élu salarié dont les absences intervenues au titre de son mandat électif peuvent fragiliser la position. Ces facilités peuvent aider l'élu local à mieux concilier l'exercice de son mandat avec celui de sa vie professionnelle ou une mise entre parenthèses temporaire de cette dernière.

1. Les autorisations d'absence

Selon l'article L. 2123-1 du CGCT, « l'employeur est tenu de laisser à tout salarié de son entreprise membre d'un conseil municipal le temps nécessaire pour se rendre et participer :

- aux séances plénières du conseil municipal ;

- aux réunions de commissions instituées par délibération du conseil municipal ;

- aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où l'élu a été désigné pour représenter la commune. »

Les maires, les adjoints et les conseillers municipaux en bénéficient donc mais également les membres des conseils de départements (article L. 3123-1 du CGCT), de régions (article L. 4135-1 du CGCT), de communautés d'agglomération (article L. 5216-4 du CGCT), de communautés urbaines (article L. 5215-16 du CGCT) et de métropoles (article L. 5217-7 du CGCT).

L'employeur est tenu de laisser à l'élu le temps nécessaire pour se rendre à la réunion et y participer. Les deux derniers alinéas de l'article L. 2123-1 du CGCT précisent toutefois que « l'élu municipal doit informer l'employeur de la date de la séance ou de la réunion dès qu'il en a connaissance » et que « l'employeur n'est pas tenu de payer comme temps de travail le temps passé par l'élu aux séances et réunions précitées. » Cette information est faite par écrit et doit également préciser la durée des absences envisagées.

Conformément aux dispositions législatives en vigueur, les autorisations d'absence sont assimilées à une durée de travail effective pour la détermination de la durée des congés payés, au regard des droits découlant de l'ancienneté et, comme prévu par l'article L. 2123-25 du CGCT, par exemple pour le cas des élus communaux, pour la détermination du droit aux prestations sociales.

2. Le crédit d'heures

Indépendamment des autorisations d'absence, les maires, adjoints et conseillers municipaux ont droit à un crédit d'heures leur permettant de « disposer du temps nécessaire à l'administration de la commune ou de l'organisme auprès duquel ils la représentent et à la préparation des réunions des instances où ils siègent » (article L. 2123-2 du CGCT). Les conseillers municipaux délégués bénéficient des mêmes montants de crédits d'heures que les adjoints au maire.

L'employeur est tenu d'accorder ce crédit d'heures aux élus qui en font la demande. Les crédits d'heures ne sont toutefois pas rémunérés mais sont assimilés, comme les autorisations d'absence, à une durée de travail effective pour la détermination de la durée des congés payés, au regard des droits découlant de l'ancienneté et pour la détermination du droit aux prestations sociales. Ce crédit d'heures, forfaitaire et trimestriel, est fixé par référence à la durée hebdomadaire légale du travail. Les heures non utilisées pendant un trimestre ne sont pas reportables et le crédit d'heures est réduit proportionnellement à la réduction du temps de travail prévue, en cas de travail à temps partiel. Lorsqu'un adjoint ou un conseiller supplée le maire, il bénéficie pendant la durée de cette suppléance du crédit d'heures de celui-ci.

L'élu salarié, fonctionnaire ou contractuel doit informer son employeur par écrit, trois jours au moins avant son absence, de la date et de la durée de l'absence envisagée ainsi que de la durée du crédit d'heures restant à prendre au titre du trimestre en cours.

Le volume trimestriel du crédit d'heures dépend de la taille de la commune (les montants indiqués entre parenthèses sont calculés sur l'actuelle durée hebdomadaire du travail, soit 35 heures par semaine) :

Taille
de la commune

Maire

Adjoint
et conseiller municipal délégué

Conseiller municipal

- de 3 500 habitants

3 fois la durée hebdomadaire du travail (105 heures)

1,5 fois la durée hebdomadaire
du travail
(52 heures 30)

20% de la durée hebdomadaire
du travail
(7 heures)

3 500 à 9 999 habitants

3 fois la durée hebdomadaire du travail (105 heures)

1,5 fois la durée hebdomadaire
du travail
(52 heures 30)

30% de la durée hebdomadaire
du travail
(10 heures 30)

10 000 à 29 999 habitants

4 fois la durée hebdomadaire du travail (140 heures)

3 fois la durée hebdomadaire du travail (105 heures)

60% de la durée hebdomadaire du travail (21 heures)

30 000 à 99 999 habitants

4 fois la durée hebdomadaire du travail (140 heures)

4 fois la durée hebdomadaire du travail (140 heures)

1 fois la durée hebdomadaire du travail (35 heures)

+ 100 000 habitants

4 fois la durée hebdomadaire du travail (140 heures)

4 fois la durée hebdomadaire du travail (140 heures)

1,5 fois la durée hebdomadaire
du travail
(52 heures 30)

Les conseils municipaux, qui peuvent voter des majorations d'indemnités de fonction par rapport à celles votées par le conseil municipal, peuvent également voter une majoration de la durée des crédits d'heures, sans toutefois dépasser 30% par élu.

Comme précisé à l'article L. 2123-3 du CGCT, les élus qui ne perçoivent pas d'indemnités de fonction et qui peuvent justifier d'une diminution de rémunération du fait de l'exercice de leur droit à des autorisations d'absence ou au crédit d'heures, peuvent bénéficier d'une compensation financière de la part de la commune ou de l'organisme auprès duquel ils la représentent. Cette compensation est limitée à 72 heures par élu et par an, et chaque heure ne peut être rémunérée à un montant supérieur à une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance. Cette compensation est soumise à la CSG et à la CRDS.

Les cas de certains élus sont régis par des dispositions législatives et réglementaires spécifiques :

- les enseignants, qui peuvent répartir leur crédit d'heures entre le temps de cours et le temps complémentaire de service permettant un aménagement de leur emploi du temps sur leur demande en début d'année scolaire12(*) ;

- les membres des organes délibérants des EPCI, dont les crédits d'heures sont assimilés à ceux des fonctions électives équivalentes exercées dans une commune dont la population serait égale à celle de l'ensemble des communes composant l'EPCI13(*). Le crédit d'heures à ce titre se cumule, le cas échéant, à celui perçu au titre d'autres mandats dans la limite du plafond précisé précédemment ;

- les membres des organes délibérants des syndicats de communes ou mixtes constitués exclusivement de communes et d'EPCI ne bénéficient pas de crédits d'heures supplémentaires s'ils exercent un mandat municipal. Ils peuvent cependant utiliser les crédits d'heures « municipaux » pour assumer leur fonction « syndicale ». S'ils n'exercent pas de mandat municipal, le crédit d'heures est assimilé à celui des fonctions électives équivalentes de la commune la plus peuplée du syndicat14(*) ;

Les élus départementaux (article L. 3123-2 du CGCT) et les élus régionaux (article L. 4135-2 du CGT) bénéficient également d'un volume trimestriel de crédit d'heures. Il s'élève à 4 fois la durée hebdomadaire légale du travail (140 heures) pour les présidents ou vice-présidents de conseil départemental ou régional et à 3 fois (105 heures) pour les conseillers départementaux ou régionaux.

Pour ces autres élus, comme pour les élus communaux, la durée cumulée des absences autorisées et du crédit d'heures ne peut excéder la moitié de la durée légale du travail pour une année civile, soit 803 heures et 30 minutes par an, ce qui peut être problématique en cas de cumul de mandats.

Le cas des élus d'arrondissement

Conformément à l'article L. 2511-33 du CGCT, les maires, adjoints au maire et membres d'un conseil d'arrondissement des communes de Paris, Marseille et Lyon peuvent utiliser plusieurs dispositions en matière de protection sociale. Ils ont ainsi droit aux autorisations d'absence, au même titre que les élus communaux et bénéficient également des dispositifs de suspension du contrat de travail, du droit à réintégration et du statut de salarié protégé, développés ci-après.

En ce qui concerne les crédits d'heures, un maire d'arrondissement peut disposer de 3 fois la durée hebdomadaire légale du travail (105 heures), un adjoint au maire d'arrondissement de 1,5 fois cette durée (52 heures 30) et un conseiller d'arrondissement de 30% de cette durée (10 heures 30).

3. Les dispositifs permettant de concilier les exercices d'un mandat local et d'une activité professionnelle
a) Avant le mandat : la cessation de l'activité professionnelle

Prévu, pour ce qui concerne les élus communaux, à l'article L. 2123-9 du CGCT, le droit à suspension du contrat de travail est offert aux maires et aux adjoints aux maires des communes de plus de 10 000 habitants. Ce droit de cessation de l'activité professionnelle pour l'exercice du mandat est également reconnu aux présidents de communautés et de métropoles, aux vice-présidents des communautés de communes de plus de 10 000 habitants, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles ainsi qu'aux présidents et vice-présidents des conseils départementaux et régionaux.

Le droit à suspension du contrat de travail est réservé aux salariés justifiant d'une ancienneté supérieure à un an chez leur employeur. Les élus fonctionnaires de la fonction publique d'État, hospitalière ou territoriale, bénéficient d'une mise en disponibilité de plein droit. Les élus fonctionnaires de la fonction publique d'État et territoriale jouissent également d'un détachement de plein droit lorsqu'ils exercent les fonctions exécutives suivantes :

- maires ;

- adjoints au maire des communes de plus de 10 000 habitants ;

- présidents de communautés et de métropoles ;

- vice-présidents de communautés de plus de 10 000 habitants ;

- présidents et vice-présidents des conseils départementaux ;

- présidents et vice-présidents des conseils régionaux.

Toutes ces dispositions seraient cependant bien inutiles si l'employeur pouvait profiter des absences de l'élu pour le sanctionner ou le licencier.

b) Pendant le mandat : la protection contre les sanctions et le licenciement

Les protections contre les sanctions et le licenciement sont codifiées, pour les élus communaux, à l'article L. 2123-9 du CGCT. Des dispositifs similaires existent pour les présidents de communautés de communes et vice-présidents de communautés de communes de plus de 10 000 habitants (article L. 5214-8 du CGCT), les présidents et les vice-présidents de communautés urbaines (article L. 5215-16 du CGCT), les présidents et les vice-présidents de communautés d'agglomération (article L. 5216-4 du CGCT), les présidents et les vice-présidents de métropoles (article L. 5217-7 du CGCT), les conseillers départementaux (article L. 3123-7 du CGCT) ainsi que les conseillers régionaux (article L. 4135-7 du CGCT).

Il ressort de ces dispositions que l'employeur, privé ou public, ne peut pas licencier un élu, le déclasser professionnellement ou le sanctionner disciplinairement, sous peine de nullité et de dommages et intérêts au profil de l'élu, avec réintégration ou reclassement dans l'emploi de droit. Il est également interdit à l'employeur de prendre en compte les absences de l'élu dans ses décisions en matière d'embauche, de formation professionnelle, d'avancement, de rémunération ou d'octroi d'avantages sociaux.

La loi du 31 mars 201515(*) a en outre permis, que notamment tous les maires, quelle que soit la taille de leur commune, et les adjoints au maire des communes de plus de 10 000 habitants poursuivant leur activité professionnelle durant leur mandat bénéficient du statut de salarié protégé, au même titre que les délégués syndicaux, par exemple.

Le statut de salarié protégé

Les caractéristiques du statut de salarié protégé sont définies au livre IV de la deuxième partie du code du travail. La plupart des représentants du personnel (délégués syndicaux, délégués du personnel, représentants de proximité, conseillers prud'homaux,...) jouissent de ce statut. D'autres salariés, sans être stricto sensu des salariés protégés, bénéficient également d'une protection particulière, par exemple les femmes enceintes ou les salariés victimes de maladie.

L'employeur souhaitant licencier un salarié protégé doit obtenir l'autorisation préalable de l'inspecteur du travail avant de lancer la procédure de licenciement. En cas de faute grave, l'employeur peut prononcer la mise à pied immédiate de l'intéressé dans l'attente de la décision définitive. Si le licenciement est refusé, la mise à pied est annulée et ses effets supprimés de plein droit.

En cas d'autorisation par l'inspecteur du travail, le salarié peut dans les deux mois exercer un recours gracieux auprès du même inspecteur du travail ou un recours hiérarchique auprès du ministère compétent. Il peut également exercer un recours devant le juge administratif. Si le salarié a opté en premier lieu pour un recours auprès de l'autorité administrative (inspecteur ou ministre), il peut encore saisir le juge administratif, un nouveau délai de deux mois courant après la décision de rejet explicite ou implicite (absence de réponse) de l'autorité. Le nouveau recours doit cependant comporter la demande d'annulation à la fois de la première décision de l'inspecteur mais aussi du rejet du premier recours.

Si l'autorisation de licenciement est annulée, le salarié protégé peut alors demander sa réintégration et demander une indemnisation pour le préjudice subi, prévue à l'article L. 2422-4 du code du travail.

De plus, le statut de salarié protégé interdit à l'employeur de ne pas renouveler un Contrat à durée déterminée (CDD), ou d'imposer une modification du contrat de travail ou un changement des conditions de travail sans autorisation préalable de l'inspecteur. La méconnaissance des droits du salarié protégé expose l'employeur à un an d'emprisonnement et une amende de 3 750 euros, conformément aux dispositions de l'article L. 2431-1 du code du travail.

Les salariés protégés le sont pendant toute la durée de leur mandat mais également après, pour une durée de six mois à un an, selon le type de mandat exercé.

c) Après le mandat : des aides à la transition et à la reconversion

La question du retour à l'emploi et de la reconversion professionnelle est plus amplement abordée dans le tome IV du présent rapport. Elles demeurent des outils importants dans l'arsenal de protection sociale à la disposition des élus locaux.

(1) L'allocation différentielle de fin de mandat

L'allocation différentielle de fin de mandat est prévue à l'article L. 2123-11-2 du CGCT pour les élus communaux. Tout maire d'une commune de 1 000 habitants au moins ou tout adjoint dans une commune de 10 000 habitants au moins ayant reçu délégation de fonction peut en faire la demande, à l'occasion du renouvellement général des membres du conseil municipal s'il avait cessé son activité professionnelle pour exercer son mandat. Il doit en outre être inscrit à Pôle Emploi ou « avoir repris une activité professionnelle lui procurant des revenus inférieurs aux indemnités de fonction qu'il percevait au titre de sa dernière fonction élective ».

Cette allocation existe également dans des modalités équivalentes pour les présidents de conseil départemental et vice-présidents ayant reçu délégation (article L. 3123-9-2 du CGCT) et pour les présidents de conseil régional et vice-présidents ayant reçu délégation (article L. 4135-9-2 du CGCT). Les présidents des communautés de plus de 1 000 habitants, les vice-présidents ayant reçu délégation de fonction des communautés de communes de plus de 10 000 habitants et les vice-présidents ayant reçu délégation de fonction des communautés d'agglomération et urbaines peuvent aussi la solliciter, s'ils remplissent les conditions énoncées au précédent paragraphe.

L'allocation est versée pour un an au plus. Son montant ne peut excéder, pendant les six premiers mois, 80% de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle perçue pour l'exercice de ses fonctions et le montant de l'ensemble des ressources perçues à l'issue du mandat. Ce plafond est de 40% du même écart à compter du septième mois suivant le début de versement de l'allocation. Ces allocations ne sont pas cumulables entre elles. L'allocation versée est naturellement imposable.

Les conditions de financement de l'allocation différentielle sont détaillées à l'article L. 1621-2 du CGCT. Un fonds de financement, alimenté par une cotisation obligatoire annuelle versée par les communes de plus de 1 000 habitants, les départements, les régions ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, est chargé du versement de l'allocation. La gestion du fonds est assurée par la Caisse des dépôts et des consignations. L'assiette de la cotisation obligatoire est constituée par le montant total des indemnités maximales, donc en intégrant les éventuelles majorations, susceptibles d'être allouées par la collectivité ou l'établissement à ses élus. Le taux de la cotisation obligatoire est fixé par décret compte tenu des besoins de financement du fonds et ne peut excéder 1,5 %. Il est de 0% depuis l'année 2010 compte tenu de l'excédent constaté au 31 décembre 2009 des ressources du fonds. Les demandes et pièces justificatives doivent être communiquées à la Caisse des dépôts et des consignations et plus précisément au service du Fonds d'allocation des élus en fin de mandat (FAEFM), au plus tard cinq mois après l'issue du mandat, comme le prévoit l'article R. 2123-11-2 du CGCT.

(2) Le droit à la réintégration

Le droit à réintégration dans l'emploi précédent est accordé aux maires et aux adjoints au maire des communes d'au moins 10 000 habitants. Il existe également pour les présidents de communautés et de métropoles, les vice-présidents des communautés de communes de plus de 10 000 habitants, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles ainsi que pour les présidents et vice-présidents des conseils départementaux et régionaux.

Le droit à la réintégration professionnelle n'est toutefois maintenu que jusqu'à l'expiration de deux mandats consécutifs. Les élus locaux ayant réussi les concours de la fonction publique territoriale bénéficient de la suspension de la liste d'aptitude : toute personne déclarée apte depuis moins de quatre ans (ou le dernier concours) peut être nommée dans un des emplois auxquels le concours correspondant donne accès. La personne déclarée apte ne bénéficie toutefois de ce droit la troisième et la quatrième années qu'à la condition d'avoir demandé par écrit à être maintenue sur ces listes. Ce décompte est donc suspendu pour les élus locaux jusqu'au terme de leur mandat.

À l'expiration du mandat, l'élu peut également demander à reprendre son activité professionnelle et retrouver, dans les deux mois, un emploi similaire assorti d'une rémunération équivalente en ayant conservé tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie pendant la durée de son mandat conformément à l'article L. 3142-84 du code du travail. Il peut également solliciter un stage de remise à niveau, une formation professionnelle et un bilan de compétences. L'élu dispose pendant un an d'une priorité de réembauche dans un emploi correspondant à sa qualification, tout en conservant les avantages acquis au moment de son départ.

Le régime social à l'étranger : des pratiques comparables

Deux études de la division de la législation comparée, annexées au tome I du présent rapport, éclairent sur les pratiques étrangères en matière de régime social où on retrouve des oscillations comparables entre convergence et différenciation.

Ainsi, en Angleterre, les nouveaux élus ne peuvent plus, depuis le 1er août 2014, rejoindre le fonds de pension du personnel des collectivités territoriales, mais les élus locaux ayant adhéré avant cette date continuent d'en bénéficier jusqu'à l'expiration de leur mandat.

Aux Pays-Bas, si les élus locaux peuvent percevoir une allocation de transition, ceux-ci ont les mêmes obligations que les demandeurs d'emploi du secteur privé et sont astreints à une recherche active, à une participation à des activités de réinsertion et à l'acceptation d'offres d'emploi convenables.

En Allemagne, selon les régions, le taux des pensions peut être calculé selon la méthode de calcul de droit commun ou de manière différenciée pour les élus locaux en fonction depuis plus de dix ans. Les maires de ces régions peuvent également percevoir une pension légale, toutefois limitée par le taux légal minimum. S'il n'est pas éligible au régime des retraites des maires, l'élu peut recevoir une indemnité de transition.

En Italie, la différenciation s'effectue selon le statut d'emploi des élus locaux. Le placement en congé non rémunéré d'élus fonctionnaires ou salariés suspend tout versement de cotisations sociales de la part de l'employeur. La collectivité territoriale dont l'élu est travailleur indépendant verse un montant forfaitaire pour compenser la réduction du travail induite par l'exercice du mandat. Les maires ont également une indemnité de fin de mandat.


* 12 Article R. 2123-6 du CGCT.

* 13 2° de l'article R. 5211-3 du CGCT.

* 14 1° de l'article R. 5211-3 du CGCT.

* 15 Article 8 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.