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Le parc d'hélicoptères des armées : une envolée des coûts de maintenance, une indisponibilité chronique, des efforts qui doivent être prolongés

11 juillet 2018 : Le parc d'hélicoptères des armées : une envolée des coûts de maintenance, une indisponibilité chronique, des efforts qui doivent être prolongés ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Seul un hélicoptère des armées sur trois est aujourd'hui en mesure de décoller1(*) : telle est la situation à laquelle nos forces sont confrontées au quotidien.

Cette problématique, qui s'inscrit dans celle plus large de la faible disponibilité des aéronefs du ministère des armées, a fait l'objet de nombreux rapports, qu'il s'agisse de celui de notre ancien collègue Yves Fréville2(*), de ceux de la Cour des comptes3(*), ou plus récemment du rapport pour avis sur le budget 2017 de la mission « Défense » de notre ancien collègue député François Lamy4(*), qui comportait un important développement sur l' « aérocombat ».

Or force est de constater que la situation ne s'est pas améliorée depuis la publication des premiers de ces rapports, alors que les crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères des armées ont crû de plus de 56 % entre 2009 et 2017, passant de 412 millions d'euros à 645 millions d'euros.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial a souhaité réaliser un travail sur cette question, à l'échelle des trois armées, alors qu'une réforme importante du MCO aéronautique était annoncée par la ministre des armées.

En effet, la situation actuelle n'est pas sans conséquence sur l'activité des forces : ruptures temporaires de capacité, empêchant la réalisation de certaines missions, notamment en métropole, fonctionnement à « flux tendu » conduisant à l'épuisement des personnels de maintenance, surtout insuffisance de l'activité se traduisant par un défaut d'entraînement, au détriment principalement des jeunes équipages.

Les causes de ce taux élevé d'indisponibilité sont multiples :

un niveau « structurel » d'indisponibilité, lié aux besoins de maintenance (réparations, visites périodiques, chantiers capacitaires, etc.) ;

un parc hétérogène, comprenant une douzaine de flottes distinctes et rassemblant des aéronefs de trois générations différentes : « nouvelle génération » (NH 90, Tigre), « génération actuelle » (Cougar, Caracal, Panther) et « ancienne génération » (Puma, Gazelle, Lynx), renforçant ainsi la complexité du soutien ;

au niveau du soutien opérationnel (NSO), c'est-à-dire des opérations de maintenance effectuées par les forces elles-mêmes, une chaîne logistique dont les performances sont insatisfaisantes - du fait de contraintes budgétaires conduisant à une insuffisance de certains stocks de rechanges et de l'absence de système d'information logistique unique -, des règles de navigabilité dont l'application ou l'interprétation ne sont pas toujours adaptées à la défense, ou encore des défaillances du soutien industriel ayant des répercussions sur le NSO ;

au niveau du soutien industriel (NSI), c'est-à-dire des interventions réalisées par les industriels, privés comme étatique, une absence de coordination entre les différents intervenants, aux niveaux de la cellule, des moteurs et des équipements, conduisant à une multiplication des temps d'indisponibilité, des interventions dont la qualité n'est pas toujours jugée satisfaisante, des délais d'immobilisation excédant les prévisions, etc. Or l'identification des responsabilités est complexe du fait de l'éclatement du paysage contractuel. Sur la seule flotte Tigre, une trentaine de contrats est ainsi dénombrée ;

- d'une manière générale, une organisation du MCO complexe, du fait du caractère interarmées du milieu aéronautique, qui le différencie des deux autres milieux (terrestre et maritime), de la séparation entre soutien initial, assuré par la direction générale de l'armement (DGA), et soutien en service, qui relevait jusqu'en avril dernier de la responsabilité de la structure intégrée du maintien en condition opérationnel des matériels aéronautiques du ministère de la défense (Simmad). Cette complexité est en outre accrue lorsque les opérations d'armement ont été réalisées dans le cadre d'une coopération internationale, comme cela est le cas du Tigre et du NH 90.

Si des progrès peuvent incontestablement avoir lieu au NSO, votre rapporteur spécial a acquis la conviction que c'est au NSI que les marges d'amélioration sont les plus importantes.

Dans ce contexte, à la suite du rapport remis par l'ingénieur général de l'armement Christian Chabbert5(*), le 11 décembre 2017, sur la base aérienne 105 d'Évreux, Florence Parly, ministre des armées, a annoncé un ensemble de mesures destinées à améliorer l'efficacité du MCO aéronautique.

Cette réforme, qui fait suite à un premier plan d'actions lancé en 2014, dont les résultats, bien que réels, ne se sont cependant pas traduits par une amélioration significative des taux de disponibilité des aéronefs6(*), repose sur deux piliers principaux :

la réforme de la gouvernance du MCO, avec la création de la direction de la maintenance aéronautique (DMAé) par décret du 18 avril 2018, placée sous l'autorité directe du chef d'état-major des armées ;

une simplification du paysage contractuel, via la mise en place de schémas « verticalisés », c'est-à-dire la passation de contrats longs et globaux, confiant la responsabilité de la quasi-totalité de la maintenance à un maître d'oeuvre unique.

Si votre rapporteur spécial porte un regard globalement positif sur ces mesures, qui témoignent d'une prise de conscience par le ministère des armées de l'urgence de la situation, plusieurs points de vigilance méritent cependant d'être relevés.

En premier lieu, ainsi que l'a rappelé Christian Chabbert lors de son audition par votre rapporteur spécial, la réforme de la gouvernance, qui s'est traduite par la mise en place de la DMAé, a concentré les attentions et les énergies, alors qu'une évolution de la Simmad aurait pu répondre au même objectif. Pour autant, cette évolution constitue un « électrochoc » obligeant l'ensemble des acteurs à interroger les organisations et les procédures existantes.

En second lieu, la « verticalisation » des contrats, qui devrait permettre de clarifier les responsabilités de chaque acteur, ne constituera un facteur d'amélioration de la situation que sous certaines conditions : une vigilance sur les marges réalisées par les industriels, le maintien d'un lien entre l'industrie et les forces, la préservation des relations contractuelles donnant actuellement satisfaction, etc.

Par ailleurs, l'effort prévu dans le cadre de la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 apparaît limité s'agissant de la composante « hélicoptères ». Si les cibles de livraisons sont globalement maintenues, la LPM ne tire qu'imparfaitement les conséquences du report en 2028 du programme « hélicoptère interarmées léger » (HIL).

La « marche » financière la plus importante n'étant en outre prévue que pour 2023, la remontée progressive vers les normes d'activité ne devrait intervenir qu'en seconde partie de programmation, sous réserve que celle-ci soit effectivement respectée.

Au terme de ses travaux, votre rapporteur spécial formule quatorze recommandations s'articulant autour de trois axes :

améliorer le pilotage financier, via la création d'un indicateur de disponibilité technique (DT), permettant d'appréhender la réalité de l'état du parc d'hélicoptères, ainsi que la mise en place d'une comptabilité analytique permettant de distinguer, au sein du coût global du MCO, la part liée au MCO aéronautique, voire des seuls hélicoptères ;

renforcer l'efficacité du soutien opérationnel, grâce à l'amélioration de l'efficacité de la chaîne logistique, passant par un dimensionnement plus juste des stocks de rechanges et le développement de l'interfaçage des systèmes d'information, l'extension de la logique de « guichet », actuellement expérimentée pour la flotte Caïman, l'adaptation ou l'assouplissement de certaines règles de navigabilité, ou encore l'accélération du programme HIL ;

faire évoluer les relations avec les industriels, en privilégiant à une « verticalisation » intégrale des contrats des schémas de type « co-traitance », en mettant en place des plateaux techniques co-localisés, rassemblant personnels des forces et des industriels, en renforçant la fonction « contractualisation » au sein de la nouvelle DMAé et en donnant au service industriel de l'aéronautique (SIAé) les moyens de demeurer un acteur industriel de premier plan, facteur d'efficience et de garantie de notre souveraineté.


* 1 C'est-à-dire, selon la définition de la disponibilité technique (DT), « en état d'accomplir en sécurité l'une des fonctions pour lesquelles il a été conçu, dans un délai inférieur à six heures, compte-tenu du système de soutien mis en place ».

* 2 « La structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (Simmad) », et le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense, rapport d'information n° 352 (2007-2008) d'Yves Fréville, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 mai 2008.

* 3 « Le maintien en condition opérationnelle des matériels des armées », Cour des comptes, rapport au Président de la République, décembre 2004, et « Le maintien en condition opérationnelle des matériels militaires : des efforts à poursuivre », Cour des comptes, septembre 2014.

* 4 Avis n° 4130 (2016-2017) fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2017 par François Lamy, Assemblée nationale, 14e législature.

* 5 « Rapport de mission sur le MCO aéronautique », rapport à la ministre des armées, Christian Chabbert, novembre 2017.

* 6 En effet, l'objectif premier du plan d'actions était d'améliorer la disponibilité des hélicoptères en opération.