III. UNE VERTICALISATION DES CONTRATS QUI PEUT ÊTRE UN FACTEUR D'AMÉLIORATION DE LA DISPONIBILITÉ MAIS SOUS CONDITIONS
A. LA VERTICALISATION DES CONTRATS EST CENSÉE PERMETTRE UNE MEILLEURE DÉFINITION DES RESPONSABILITÉS
Le plan de modernisation du MCO aéronautique annoncé par Florence Parly, ministre des armées, en décembre 2017, prévoit notamment une « verticalisation » des contrats de maintenance, afin de renforcer la coordination entre les armées et les industriels et de permettre une répartition plus claire des responsabilités de chaque acteur .
Dans un tel schéma, pour une flotte donnée, la responsabilité de l'ensemble de la chaîne logistique, de la chaîne technique et de la chaîne de maintenance est confiée, dans le cadre d'un même contrat, à un maître d'oeuvre principal 33 ( * ) .
Schéma de « verticalisation » des contrats pour une flotte donnée
Source : commission des finances du Sénat
Présentés par certaines personnes entendues par votre rapporteur spécial comme la « colonne vertébrale » des axes d'amélioration de la disponibilité des matériels aéronautiques, les contrats globaux ne sont cependant pas une nouveauté .
De tels schémas existent en effet déjà pour certains aéronefs , tels que les Dauphin en Polynésie française (deux aéronefs), pour lesquels le ministère des armées a passé un contrat intégré avec Airbus Helicopters, et qui affichent un taux de disponibilité de plus de 80 % .
Certains États étrangers ont également recours à ce type de contrats. Cela est par exemple le cas de l'Australie , qui a signé un contrat de ce type pour ses Tigre et ses NH 90, avec un taux de disponibilité de l'ordre de 60 % pour ces derniers.
Au total, cette « verticalisation », qui se traduira par la conclusion de contrats de soutien longs et globaux, devrait permettre de passer d'une obligation de moyens à une obligation de résultats, assortie d'incitations et de sanctions .
B. UN OBJECTIF QUI N'EST CEPENDANT PAS SANS RISQUE
1. Poussée à l'extrême, une logique qui pourrait se traduire par une remise en cause de relations contractuelles dont les résultats sont positifs
Si la « verticalisation » des contrats présente d'indéniables avantages, une mise en oeuvre systématique pourrait conduire à remettre en cause des relations contractuelles donnant actuellement satisfaction .
L'exemple du contrat passé avec Safran Helicopter Engines (SHE) en matière de maintenance des moteurs a ainsi été cité à plusieurs reprises en audition et lors des déplacements.
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L'exemple du contrat passé avec Safran Helicopter Engines (SHE) Jusque dans les années 1990, les armées étaient propriétaires de leur parc de moteurs d'hélicoptères et avaient la responsabilité de leur disponibilité. En fonction des besoins opérationnels et des flux financiers, SHE (ex Turbomeca) recevait les moteurs à réparer sur son site de Tarnos. En 1998-1999, les équipes de SHE et de la DGA ont négocié un contrat de disponibilité pour une période de dix ans. Celui-ci a été conclu en 2001 avec la Simmad, qui s'est substituée à la DGA. Dans le cadre de ce contrat, renouvelé en 2012 jusqu'en 2022, l'État est resté propriétaire des moteurs 34 ( * ) mais la responsabilité de leur disponibilité a été confiée à l'industriel . SHE est ainsi tenu de remplacer un moteur déposé sous dix jours en moyenne, afin de re-compléter un stock préétabli sur base . Ce taux de service atteint actuellement 100 % . En moyenne, 180 000 heures de vol sont effectuées par an . Capitalisant sur cette première expérience, SHE a signé en 2017, pour une durée de dix ans, un contrat comparable avec l'agence de l'OTAN (Nahema) portant sur le moteur RTM 322 équipant les NH 90 35 ( * ) . |
Votre rapporteur spécial estime par conséquent qu'un schéma de type « co-traitance » devrait être privilégié, la « verticalisation » des contrats s'effectuant par sous-système cohérent (cellule, équipement, moteur), tout en veillant à une meilleure articulation entre les interventions de chaque acteur .
Schémas possibles de « verticalisation » des contrats
Source : commission des finances du Sénat
Une telle solution présenterait l'avantage de réduire le nombre de contrats et de procéder à une clarification des responsabilités, objectifs poursuivis par la « verticalisation », sans déstabiliser pour autant des organisations enregistrant de bons résultats .
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Recommandation n° 10 : pour éviter de remettre en cause des dispositifs éprouvés, dans le cadre de la « verticalisation » des contrats, conserver les relations contractuelles bilatérales lorsque celles-ci donnent satisfaction, tout en veillant à une meilleure articulation entre les interventions de chaque acteur. |
2. Un renchérissement possible du coût du MCO
Certaines personnes entendues en audition ont estimé que le fait de confier à un maître d'oeuvre unique la responsabilité de la maintenance pourrait se traduire par des surcoûts pouvant être compris entre 15 % et 30 %, du fait des marges réalisées par l'industriel sur chacune des opérations jusqu'alors réalisées séparément par la Simmad .
Ces chiffres doivent cependant être pris avec précaution dans la mesure où, d'une part, il ne s'agit que d'estimations, et d'autre part, cette réforme est également susceptible d'engendrer des économies « indirectes » (effectifs, stocks, etc.).
Ainsi, selon le rapport « Chabbert » précité, le bilan de ce type de schémas pourrait même s'avérer in fine positif pour les armées : « les études et les modèles économiques développés par les économistes que nous avons rencontrés démontrent l'avantage des contrats longs et globaux, avec obligation de résultat. En grande partie grâce aux effets évidents de suppression des coupures, des interfaces, des temps d'attente, des " stop & go " et des gaspillages . Mais leurs études ont montré qu'il faut aussi s'intéresser à des compartiments économiques que nous ignorons généralement : les coûts cachés et non mesurés (comme des frais de structure), les coûts non marginaux (comme les amortissements et les salaires du personnel militaire pris au 212) et les coûts liés aux évolutions du capital (sur les immobilisations, les stocks et les encours). [...] Mais il est démontré dans l'industrie que les méthodes de " lean " dont s'inspire largement cette réforme, ont un retour sur investissement très rapide (suppression des " stop & go ", des attentes, des tâches inutiles, délégation, subsidiarité, ...). Des baisses de 30 % sur 5 ans sont fréquentes . On peut aussi noter que les britanniques pratiquent une forme de cette organisation dans leur GOCO ( Government Owned Contractor Operated ) qui leur permet un gain de 20 à 30 % ».
Il convient par conséquent, ainsi que l'ont indiqué certaines personnes entendues par votre rapporter spécial, de « trouver les bons compromis entre " verticalisation " , qui lie assez directement activité et moyens, et " transversalisation " , qui permet des économies par effet d'échelle ».
Le rôle de la DMAé sera, à cet égard, déterminant, dans la mesure où il lui reviendra de veiller au bon équilibre de chaque contrat et de procéder à un examen méticuleux des coûts présentés par les industriels dans une vision globale (cf. infra ).
3. Le risque d'une perte de contact avec les forces
Il a été indiqué à votre rapporteur spécial que la réactivité de l'industriel dépend en partie de la qualité de la relation qu'il entretient avec les forces . À cet égard, la proximité entre les armées et l'industrie permet à cette dernière de mieux prendre en compte et anticiper les besoins des forces .
Or une « verticalisation » intégrale des contrats, qui se traduirait par la définition d'un interlocuteur unique pour les armées, aurait également pour conséquence de rompre ce lien direct qu'elles entretiennent avec certains industriels .
Cette difficulté pourrait cependant être en partie surmontée, dans le cadre de schémas de co-traitance, par la mise de place de plateaux technico-logistiques, par flotte, au contact des appareils, rassemblant personnels des forces et des industriels ayant la responsabilité d'un sous-système .
Un tel modèle présenterait plusieurs avantages :
- une meilleure articulation et synchronisation des interventions réalisées par chacun des acteurs , en évitant des séquençages qui augmentent la durée d'immobilisation des aéronefs ;
- une gestion optimisée des stocks : un moteur déposé pourrait ainsi être remonté sur un aéronef sans délai de latence ;
- une meilleure réactivité de l'industrie du fait de l'intégration immédiate des attentes et des besoins des forces .
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Recommandation n° 11 : mettre en place des plateaux techniques co-localisés rassemblant personnels des forces et des industriels. |
4. Une logique limitée : la nécessité de conserver une compétence au sein des forces en Opex
Si la mise en place de contrats globaux peut constituer un élément de réponse à la faible disponibilité des hélicoptères des armées, cette logique est par nature limitée, du fait de la nécessité de conserver une compétence en interne permettant d'assurer la maintenance en opération extérieure .
Il apparaît dès lors indispensable que les armées continuent d'être en mesure d'effectuer des interventions relevant du premier niveau technique d'intervention (NTI1) et certaines opérations du deuxième niveau (NTI2), compte tenu des difficultés liées à l'envoi de personnels civil en opération , notamment à proximité des zones de combat.
Le recours au statut de réserviste pourrait, à cet égard, constituer une alternative intéressante à l'envoi de personnels civils par les industriels .
Or comme le rappelaient nos collègues Jean-Marie Bockel et Gisèle Jourda dans un rapport de 2016 36 ( * ) , « l'activité en opérations extérieures de l'ensemble des réservistes de la RO1, quant à elle, ne représentait [en 2015] que 1,6 % du total, compte non tenu d'autres interventions en dehors du territoire national (0,1 %) ».
Votre rapporteur spécial estime par conséquent nécessaire d'étudier les possibilités de recours accru à des personnels civils placés sous statut de réservistes, afin notamment de permettre aux forces de bénéficier de savoir-faire très spécifiques en Opex .
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Recommandation n° 8 : afin de permettre aux forces de bénéficier de certains savoir-faire des industriels en Opex, étudier les possibilités de recours accru à des personnels civils placés sous statut de réservistes. |
5. La question de la prise en compte de la fin de vie des matériels
Ainsi qu'il l'indiquait dans son rapport sur le financement des Opex précité, votre rapporteur spécial juge indispensable, dans le cadre de la passation de contrats globaux, de « prévoir en amont toutes les phases de l'exécution du contrat et, en particulier, de préparer la fin de contrat : transferts de technologies et de savoir-faire, production suffisante de pièces de rechange pour la constitution de stocks suffisants, etc . »
Au cours des auditions et des déplacements réalisés par votre rapporteur spécial, la question de la « fin de vie » des aéronefs a été fréquemment évoquée . Celle-ci soulève en effet deux problématiques principales :
- la nécessité de constituer des stocks de rechanges en prévision de leur future indisponibilité sur le marché ;
- la nécessité de maintenir des compétences techniques industrielles étatiques, l'entretien de flottes d'ancienne génération, souvent difficiles à maintenir ou dont les effectifs sont généralement faibles, présentant peu d'intérêt pour le secteur privé .
Dans un contexte budgétaire contraint, imposant au ministère des armées la prolongation de la plupart de ses flottes au-delà de ce qui était initialement prévu, ces problématiques risquent de devenir de plus en plus prégnantes dans les années à venir .
Il apparaît par conséquent indispensable de prévoir dans les contrats qui seront passés l'intégration du SIAé assez tôt dans le cycle de vie , par exemple au creux de la courbe en « U » (cf. supra ), afin d'assurer des taux de disponibilité de ces flottes satisfaisants .
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Recommandation n° 13 : afin d'anticiper la fin de vie des matériels, intégrer le service industriel de l'aéronautique (SIAé) suffisamment tôt dans le cycle de vie. |
* 33 « La DMAé généralisera le recours à des contrats de soutien longs et globaux confiés à un maître d'oeuvre principal, et particularisé à chaque flotte. En particulier, la DMAé ne dissociera pas les fonctions logistiques des activités de réparation ou d'entretien », discours de Florence Parly, ministre des armées, sur le plan de modernisation du MCO aéronautique, prononcé sur la base aérienne 105 d'Évreux-Fauville le 11 décembre 2017.
* 34 Le parc comprend 1 450 moteurs, dont 790 sont positionnés sur les aéronefs, 120 sur bases et 540 au sein de l'encours industriel.
* 35 120 moteurs sont actuellement concernés, pour un nombre d'heures de vol annuelles estimé à 20 000.
* 36 « " Garde nationale " : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises », rapport d'information n° 793 (2015-2016) de Jean-Marie Bockel et Gisèle Jourda, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 13 juillet 2016.