B. LE POIDS DE LA QUESTION PALESTINIENNE
Une nouvelle étape de la coopération entre l'Union européenne et Israël aurait dû être franchie avec l'octroi à Israël d'un statut privilégié. Cette option avait été retenue lors du huitième conseil d'association bilatéral du 16 juin 2008.
L'opération militaire israélienne à Gaza lancée en décembre 2008 (« Plomb durci ») a cependant suspendu les négociations. Leur reprise est désormais conditionnée à l'avancée du processus de paix avec l'Autorité palestinienne. Le Conseil d'association de 2008 avait en effet conclu - comme le plan d'action de 2005 - que le développement d'un partenariat euro-israélien, devait « se faire - et être perçu comme tel - dans le contexte du large éventail de nos intérêts et objectifs communs, incluant notamment la résolution du conflit israélo-palestinien à travers la mise en oeuvre de la solution à deux États ».
Fragilisé par l'absence de progrès, le Conseil d'association ne s'est, quant à lui, pas réuni depuis 2012. Le Conseil a néanmoins proposé, le 16 décembre 2013, dans l'éventualité d'un accord de paix définitif, un partenariat spécial privilégié à Israël ainsi qu'au futur État de Palestine. Le dispositif comprendrait notamment un accès accru aux marchés européens, le resserrement des liens dans les domaines culturel et scientifique, des échanges et des investissements facilités, ainsi qu'une promotion des relations entre entreprises. Il serait également proposé aux deux États de renforcer le dialogue politique et la coopération en matière de sécurité. Cette offre a été renouvelée par le Conseil le 18 janvier 2016.
1. La position européenne sur le conflit israélo-palestinien
La position européenne sur le conflit israélo-palestinien a été définie dès juin 1980, à l'occasion du Conseil européen de Venise (déclaration de Venise du 13 juin 1980). Les Neuf estimaient alors que « les liens traditionnels et les intérêts communs qui unissent l'Europe au Moyen-Orient leur imposent de jouer un rôle particulier et leur commandent aujourd'hui d'oeuvrer de manière plus concrète en faveur de la paix » . Le Conseil européen rappelait par ailleurs « le droit à l'existence et à la sécurité de tous les États de la région, y compris Israël », et « la reconnaissance des droits légitimes du peuple palestinien ». Le peuple palestinien, « qui a conscience d'exister en tant que tel », doit pouvoir « exercer pleinement son droit à l'autodétermination ». Les Neuf récusaient toute « initiative unilatérale qui ait pour but de changer le statut de Jérusalem », tout accord sur le statut de la ville devant garantir le droit de libre accès pour tous aux Lieux Saints. Ils insistaient sur la nécessité de mettre fin à l'occupation territoriale et à la colonisation.
L'Union européenne a précisé, en 2009, les paramètres nécessaires à un règlement du conflit israélo-palestinien :
- des frontières fondées sur les lignes de 1967 avec des échanges agréés de territoires équivalents ;
- des arrangements de sécurité préservant la souveraineté de l'État palestinien et garantissant la sécurité d'Israël ;
- une solution juste, équitable et agréée au problème des réfugiés ;
- un arrangement faisant de Jérusalem la capitale des deux États.
En vertu des conclusions du conseil Affaires
étrangères du 10 décembre 2012, les colonies ont, par
ailleurs, vocation à être exclues des accords conclus entre
l'Union européenne et Israël. Aux termes de celles-ci, l'Union
européenne s'est déclarée
«
déterminée à faire en sorte que
- conformément au droit international - tous les accords
entre l'État d'Israël et l'Union européenne indiquent
clairement et expressément qu'ils ne s'appliquent pas aux territoires
occupés par Israël en 1967
». Conformément au
droit international, le plateau du Golan, la bande de Gaza et la Cisjordanie
(dont Jérusalem-Est) ne sont pas considérés par l'Union
européenne comme faisant partie du territoire israélien.
Dans ses conclusions sur le processus de paix au Proche-Orient de janvier 2016, le Conseil Affaires étrangères a rappelé l'importance de préserver le statu quo mis en place en 1967 sur l'Esplanade des Mosquées et affirmé la nécessité de préserver la solution des deux États. Il a également souligné l'opposition ferme de l'Union européenne à la colonisation, considérée comme contraire au droit international, et à la poursuite de la politique de différenciation. Le Conseil a également régulièrement dénoncé les démolitions de maisons, la Commission pointant dans ses rapports de progrès sur la politique de voisinage le rôle d'Israël dans la détérioration de la situation économique et sanitaire à Gaza.
L'Union européenne est associée à la Feuille de route destinée à concrétiser la vision de deux États, Israël et la Palestine, vivant côte à côte dans la paix et la sécurité, telle qu'affirmée par le Conseil de sécurité des Nations unies dans la résolution 1397, adoptée en mars 2002. Elle est, à ce titre, membre du Quartet, aux côtés des États-Unis, de la Russie et des Nations unies.
L'Union européenne a, par ailleurs, annoncé son souhait, le 16 décembre 2013, de contribuer de manière substantielle aux dispositifs d'après-conflit pour assurer la viabilité d'un accord de paix. Un ensemble de mesures de soutien en matière politique et économique et dans le domaine de la sécurité pourrait être développé en cas d'accord définitif sur le statut de la Palestine avec la mise en place d'un partenariat spécial privilégié. L'Union européenne a dans le même temps mis en garde contre toute action pouvant compromettre les négociations en cours. Elle dispose par ailleurs d'un représentant spécial pour le processus de paix au Moyen-Orient.
2. La question des colonies
a) L'accord d'association et l'interprétation de la Cour
La question de l'origine des produits importés d'Israël est, en principe, couverte par l'accord d'association. Aux termes de l'article 8, les droits de douane à l'importation et à l'exportation sont supprimés ainsi que les taxes d'effet équivalent. La notion de produits originaires était, quant à elle, détaillée au sein du protocole n° 4 annexé à l'accord. Le champ d'application est défini à l'article 83 de l'accord et concerne « le territoire de l'État d'Israël », sans autre précision. Ce protocole a été modifié en décembre 2005 4 ( * ) . Une nouvelle étape aurait dû être franchie avec l'octroi d'un statut privilégié.
L'accord d'association avec l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) est, quant à lui, entré en vigueur le 1 er juillet 1997. Les articles 5 et 6 dudit accord prévoient qu'aucun droit de douane ni aucune taxe d'effet équivalent n'est introduit dans les échanges commerciaux entre l'Union européenne d'un côté et la bande de Gaza et la Cisjordanie de l'autre. Les produits originaires de ces deux régions sont admis à l'importation au sein de l'Union européenne, sans restriction quantitative ni mesures d'effets équivalents. L'article 73 insiste sur le champ territorial de l'accord en ciblant expressément la Cisjordanie et la bande de Gaza.
La portée de l'accord avec Israël a été précisée dans un avis aux importateurs publié par la Commission européenne en novembre 2001 5 ( * ) . Aux termes de celui-ci, les produits originaires de colonies de peuplement implantées en Cisjordanie, dans la bande de Gaza ou à Jérusalem-Est ou sur les hauteurs du Golan ne sont pas concernés par la suppression des tarifs douaniers avec l'Union européenne.
Par ailleurs, aux termes d'un arrangement trouvé entre l'Union européenne et Israël sur l'application du protocole n° 4, tous les certificats de circulation et toutes les déclarations sur factures délivrés ou établis en Israël doivent comporter, depuis le 1 er février 2005, le code postal et le nom de la ville, du village ou de la zone industrielle conférant le caractère originaire de la marchandise. Le régime préférentiel prévu pour les produits originaires d'Israël sera refusé aux produits pour lesquels la preuve de l'origine indique que l'opération conférant le caractère originaire à la marchandise a eu lieu dans une localité située sur les territoires placés sous administration israélienne depuis juin 1967. Depuis août 2012, la liste tenue à jour des localités exclues et de leur code postal peut désormais être consultée sur le site web thématique de la Commission consacré à l'union douanière ou peut être obtenue auprès des autorités douanières des États membres 6 ( * ) .
Cette application a été consacrée par la Cour de justice de l'Union européenne. Celle-ci a, en effet, été saisie en 2008 d'un litige opposant la firme Brita, établie en Allemagne, aux services des douanes de Hambourg. La société importait d'Israël des gazéificateurs d'eau ainsi que des accessoires et des sirops et demandait, en conséquence, la préférence tarifaire prévue par l'accord d'association signée avec l'Union européenne, certificat des autorités douanières israéliennes à l'appui. Après enquête, il est apparu que ces marchandises étaient produites par la société Soda-Club , dont le site de production est implanté au sein d'une colonie de peuplement à Mishor Adumin, en Cisjordanie, à l'est de Jérusalem. Il a été décidé, en conséquence, de procéder au recouvrement a posteriori des droits de douane, soit 19 155,46 euros, suscitant un recours en annulation de la part de la société Brita. La juridiction de renvoi a alors estimé que sa décision dépendait de l'interprétation des accords d'association entre l'Union européenne, Israël et l'OLP.
Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 25 février 2010, la Cour estime qu'interpréter l'accord avec Israël de telle sorte que les autorités israéliennes seraient investies de compétences douanières à l'égard de produits originaires de Cisjordanie revient à priver les autorités douanières palestiniennes des compétences qui lui sont dévolues dans le cadre de l'accord avec l'Union européenne 7 ( * ) . Une telle interprétation va à l'encontre du principe de droit international général, selon lequel les traités ne doivent ni nuire ni profiter à des sujets tiers (« pacta tertiis nec nocent nec prosunt »). Le certificat délivré par les autorités douanières israéliennes ne saurait dans ces conditions, se substituer à celui des autorités douanières palestiniennes et ne peut donc être considéré comme valide. La Cour insiste sur le fait que ledit certificat doit, en outre, comporter des renseignements suffisants pour déterminer l'origine des produits, sous peine de ne pas se voir appliquer la préférence tarifaire. La Cour rappelle par ailleurs que l'Union européenne considère que les produits obtenus dans les localités placées sous administration israélienne depuis 1967 ne bénéficient pas du traitement préférentiel établi dans le cadre de l'accord d'association avec Israël.
b) La question des colonies et le droit dérivé
L'exclusion des colonies du champ d'application de l'accord Union européenne-Israël est clairement réaffirmée dans la législation européenne via un règlement de 2013 concernant les normes de commercialisation dans le secteur des fruits et légumes. Aux termes de celui-ci, la couverture territoriale des certificats de conformité aux normes de commercialisation européennes est limitée au territoire de l'État d'Israël à l'exclusion des territoires sous administration israélienne depuis juin 1967 8 ( * ) . Israël ne peut, dans ces conditions, délivrer des certificats de conformité pour des légumes et fruits frais provenant des territoires occupés. Un règlement adopté en 2014 est venu compléter ce dispositif dans le domaine des volailles en indiquant que la couverture géographique des certificats des autorités vétérinaires israéliennes était limitée au territoire de l'État d'Israël, à l'exclusion des territoires occupés, conformément au droit international 9 ( * ) . Dans la foulée, l'Union européenne a notifié à Israël, le 22 mai 2014, la fin de la reconnaissance des contrôles vétérinaires israéliens sur les produits d'origine animale menés dans les territoires occupés à compter du 1 er septembre 2014. Cette disposition a conduit Israël à cesser l'exportation de ces produits en provenance des colonies à partir de novembre 2014.
Ces mesures avaient été précédées, en juillet 2013, de lignes directrices relatives à l'éligibilité aux subventions, prix et instruments financiers de l'Union européenne des entités israéliennes établies dans les territoires occupés. S'appliquant principalement au domaine de la recherche, celles-ci établissent des principes clairs :
- seules les entités israéliennes dont le lieu d'établissement est situé à l'intérieur des frontières d'avant 1967 sont considérées comme éligibles aux prix, subventions et aux instruments financiers ;
- les activités déployées par les entités israéliennes sont éligibles si elles ne se déroulent pas, même partiellement, dans les territoires occupés. Il convient de relever une distinction entre prix et subventions d'un côté et instruments financiers de l'autre. Dans le premier cas, seule l'activité éligible est prise en compte alors que, dans le second cas, toutes les activités de l'entité qui sollicitent un prêt, une garantie ou une participation sont étudiées.
Le lieu d'établissement est l'adresse légale d'enregistrement de l'entité, confirmée par une adresse postale précise correspondant à un emplacement physique concret. Le recours à une boîte postale n'est pas autorisé.
Chaque entité israélienne candidate doit donc adresser une déclaration sur l'honneur pour pouvoir bénéficier de prix, de subventions ou d'instruments financiers. Ce document doit indiquer que la demande est conforme aux lignes directrices.
Les activités destinées à permettre la mise en oeuvre de la politique de l'Union européenne dans le cadre du processus de paix au Proche-Orient ou celles en faveur de la protection humanitaire sont exclues du champ d'application des lignes directrices.
L'adoption de ces lignes directrices est intervenue dans un contexte particulier, celui de l'entrée en vigueur, en janvier 2013, du protocole relatif à l'évaluation de la conformité et l'acceptation des produits industriels (ACAA) et la signature, le 8 juin 2014, d'un nouvel accord de coopération en matière de recherche associé au programme « Horizon 2020 ». Les négociations autour de l'ACAA ont donné lieu à de vifs débats au Parlement européen quant à son champ d'application. Les députés s'interrogeaient notamment sur la provenance des produits industriels, estimant que l'ACAA ne pouvait légitimer implicitement l'occupation des territoires palestiniens.
c) La communication interprétative du 11 novembre 2015 sur l'origine des produits
La Commission européenne a présenté, le 11 novembre 2015, une communication interprétative relative à l'indication de l'origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis 1967.
Le droit européen impose pour un certain nombre de produits la mention de l'origine. Il s'agit notamment des produits cosmétiques, des fruits et légumes frais, du poisson, du vin, du miel, de l'huile d'olive, du boeuf et du veau, de la viande de volaille préemballée importée de pays tiers et des viandes fraîches, réfrigérées et congelées des animaux des espèces porcines. L'origine doit être correcte et ne saurait induire le consommateur en erreur. Dans les cas où la mention de l'origine n'est pas obligatoire, une directive de 2005 rappelle qu'en cas de mention volontaire, l'information doit, là encore, être correcte et ne peut induire le consommateur en erreur. La Commission rappelle par ailleurs que l'indication d'origine devient obligatoire :
- en ce qui concerne les denrées alimentaires, si l'omission de cette mention induit le consommateur en erreur quant à la véritable origine du produit ;
- en ce qui concerne les autres marchandises, lorsque l'omission conduit le consommateur à prendre une décision commerciale qu'il n'aurait pas prise autrement.
Les États membres sont tenus de vérifier la bonne application de la législation sur les indications d'origine.
Dans ces conditions, l'indication « produit en Israël » n'est pas considérée comme correcte par la Commission européenne dès lors que ces produits sont issus des territoires occupés, a fortiori s'ils sont en provenance de colonies de peuplement. La Commission européenne propose de fait deux types de mentions :
- « produit originaire de Cisjordanie (produit palestinien) », « produit originaire de Gaza » ou « produit originaire de Palestine » pour les produits issus des territoires occupés mais non originaires des colonies de peuplement ;
- « produit originaire de Cisjordanie (colonie israélienne) » ou « produit originaire du Plateau du Golan (colonie israélienne) » pour les produits issus des colonies de peuplement.
Il s'agit de suggestions de la part de la Commission européenne. Cette communication ne crée pas, selon elle, de nouvelles normes en la matière et vise simplement à respecter la législation existante. Il ne saurait, à ses yeux, être question de mettre en place un boycott ou une interdiction des produits mais juste à permettre au citoyen européen d'effectuer un achat en conscience. Cette décision est, de fait, purement technique et ne s'inscrit pas en soutien au mouvement international BDS (Boycott, Désinvestissement, Sanctions) lancé en juillet 2005 à Paris par 170 ONG palestiniennes, ou au mouvement belge à vocation européenne CNCD-11.11.11, composé d'une vingtaine d'associations et à l'origine de l'initiative « Made in illegality » 10 ( * ) . Aucune disposition n'est, cependant, prise pour améliorer le traçage des produits alors même que les mesures introduites en 2005 peinent à prouver leur efficacité, comme en témoigne l'affaire Brita .
La publication de cette communication fait suite à l'envoi, le 13 avril 2015, d'une lettre signée par 16 ministres des affaires étrangères - dont le ministre français - et adressée à la Haute-représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité 11 ( * ) . Le document dénonçait l'expansion continue des colonies israéliennes et considérait l'étiquetage différencié comme la mise en oeuvre de la politique de l'Union européenne en faveur de la solution à deux États. Cette demande avait déjà été exprimée deux ans plus tôt 12 ( * ) .
Trois États membres ont déjà mis en place des lignes directrices destinées à distinguer l'origine des produits en provenance d'Israël : le Royaume-Uni (depuis 2009), le Danemark (depuis 2012) et la Belgique (depuis 2014).
* 4 Décision n° 2/2005 du Conseil d'association Union européenne-Israël du 22 décembre 2005 modifiant le protocole n° 4 à l'accord euro-méditerranéen, relatif à la définition de notion de « produits originaires » et aux méthodes de coopération administrative.
* 5 Avis aux importateurs du 23 novembre 2001 - Importations effectuées d'Israël dans la Communauté (2001/C 328/04).
* 6 Avis aux importateurs du 3 août 2012 - Importations effectuées en provenance d'Israël à destination de l'UE (2012/C 232/03).
* 7 Cour de justice de l'Union européenne, arrêt Firma Brita GmbH c/ Hauptzollamt Hamburg-Hafen, 25 février 2010.
* 8 Règlement d'exécution (UE) n° 594/2013 du 21 juin 2013 modifiant le règlement d'exécution (UE) n° 543/2011 en ce qui concerne les normes de commercialisation dans le secteur des fruits et légumes et rectifiant ce règlement d'exécution.
* 9 Règlement d'exécution (UE) n° 166/2014 du 17 février 2014 modifiant le règlement (CE) n° 798/2008 en ce qui concerne les exigences de certification applicables à l'importation dans l'Union de viandes de ratites d'élevage destinées à la consommation humaine et les inscriptions relatives à Israël et à l'Afrique du Sud figurant sur la liste des pays tiers ou territoires.
* 10 Ce mouvement s'appuie sur le rapport publié en février 2014 par François Dubuisson, professeur de droit international au sein du Centre de droit international de l'Université libre de Bruxelles (ULB) : Les obligations internationales de l'Union européenne et de ses États membres concernant les relations avec les colonies israéliennes.
* 11 Outre la France, l'Autriche, la Belgique, la Croatie, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Slovénie et la Suède ont également signé cette lettre, à la différence de l'Allemagne.
* 12 La lettre adressée en avril 2013 était signée par 13 pays : l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la France, l'Irlande, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni et la Slovénie.