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Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Position personnelle du rapporteur

4 octobre 2018 : Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Position personnelle du rapporteur ( rapport de commission d'enquête )

C. LA NATURE DE LA NOUVELLE OLIGARCHIE ADMINISTRATIVE

1. Une oligarchie multicartes

Il s'agit plus d'une oligarchie, voire d'une « caste » pour reprendre le terme utilisé par Emmanuel Macron qui sait de quoi il parle, que d'une technocratie vu que c'est son rapport aux pouvoirs, politique et économique, et à l'exercice de celui-ci qui définit cette oligarchie, par séparation avec le reste de la haute administration cantonnée dans le rôle d'administrateur ou de juriste au sens strict.

C'est une symbiose du politique (politisation des nominations et des grands corps, importance du tour extérieur, politisation des recrutements de cabinet) et du « technocratique » où personne ne domine personne (donc en rupture avec la conception classique du rapport entre politique décideur et « expertise » conseilleur) mais où tout le monde s'influence sur fond d'idéologie commune. Il s'agit d'un jeu subtile d'influences et de contre influences mutuelles au sein d'un ensemble de relations complexe.

Exemple : lors de son audition Marylise Lebranchu, interrogée sur le rôle exact du Secrétaire général du Gouvernement, prenant l'exemple des lois réformant l'organisation territoriale, avoue honnêtement que sur ces textes « dont tout le monde connaît le caractère sinueux, il y a des moments, on se demandait comment les choses s'étaient vraiment passées. Une personne responsable dans une administration peut court-circuiter son ministre, qui reçoit un coup de fil de Matignon, un coup de fil de l'Élysée. Certains rencontrent le secrétaire général de l'Élysée qui dit, on ne peut pas laisser faire ça. »

Autre exemple cité par Marylise Lebranchu, « la bagarre de la RH de l'État ».

« Vous citiez le Secrétaire général du Gouvernement, lui, il estimait que c'était lui le RH. Puis vous avez le ministère de l'Intérieur qui estime que c'est plutôt lui le RH et du coup, le comité interministériel de la modernisation de l'action publique s'arrête. Il n'y en a plus parce que l'intérieur pense que c'est à lui de faire ça, et ne veut pas voir Bercy, parce que si Bercy vient ils vont forcément couper des fonds. » (Audition).

À part ça, c'est le Parlement qui empêche l'État de se réformer !

Si la diversité des parcours -et la concurrence interne - invalide l'idée d'une « énarchie massive et indifférenciée », en fonction des secteurs d'appartenance professionnelle et des profils ministériels, elle n'infirme pas, au contraire, l'existence d'un consensus sur ce qu'est la bonne gestion, forme molle du politique toute nouvelle, d'un continuum entre politique et administratif devenu management sur fond d'idéologie partagée que les lobbys de l'influence font vivre dans les think-tanks, les cercles d'influence, les rapports de commissions d'expert alimentant ainsi en permanence les médias.

Rien d'étonnant donc dans la convergence de convictions des grands corps (Inspection des finances et Cour des comptes notamment) sur la « bonne gestion budgétaire » qui les conduit à confondre vérification de la régularité des comptes des agents publics et soutien militant à une politique budgétaire et donc économique.

Rien d'étonnant dans l'évolution de la jurisprudence du Conseil d'État quant à la définition de l'intérêt général et aux contraintes qui s'imposent au service public, dans son acceptation de la tutelle du droit européen dérivé sur la loi. (voir troisième partie).

Comme le relève Luc Rouban, le « phénomène de politisation, (montre) que les frontières entre administration et politique ne sont plus aussi clairement définies qu'elles ont pu l'être il y a de cela quelques années. On voit apparaître un nouveau modèle d'"administration politique"... Il ne s'agit plus seulement d'entourer politiquement le ministre ou de lui apporter une expertise sur un dossier technique. Les hauts fonctionnaires membres des cabinets doivent désormais défendre des options gouvernementales et s'en faire les avocats. »

Que la « technocratisation » du système soit un mythe n'infirme pas pour autant qu'à l'intérieur de celui-ci, une minorité sous l'emballage méritocratique y exerce un pouvoir essentiel sans légitimité démocratique.

Avec les cartes des pouvoirs administratifs et politiques, l'oligarchie dispose des cartes des pouvoirs financiers et économiques.

Laurent Mauduit résume ainsi la situation : « Prenez le secteur bancaire actuel résultant des privatisations des années 80-90 : il est dirigé uniquement par des inspecteurs des finances, qui se cooptent depuis 30 ans. On a connu une sorte de hold-up de l'oligarchie de Bercy sur le coeur du CAC40. Il y a en France, à côté du capitalisme familial, un capitalisme oligarchique qui vient de Bercy, et qui révèle cette porosité entre le public et le privé. » (Audition).

Comme on l'a vu, c'est en effet, parmi la très haute administration que se recrutent les pantoufleurs appelés à des postes à responsabilités de la finance, de l'industrie, et de plus en plus des services. Ainsi, pour un temps variant selon le statut des entreprises peut-elle cumuler les avantages du privé (très hauts revenus) et la sécurité du public. Comme dit Ghislaine Ottenheimer : « Aujourd'hui, on cumule les avantages du public et du privé, autrement dit les privilèges de l'ancien monde et ceux du nouveau monde. »

Quoiqu'à ces hauteurs de rémunérations dans la sphère publique elle-même, on a un peu de mal à voir la différence avec le privé. Inversement, à l'exception des rares traders emportant avec leur licenciement les fautes de l'ensemble de l'institution les hauts responsables financiers remerciés émargent rarement à pôle emploi. Indemnités et « retraites chapeaux » viennent opportunément calmer leurs douleurs narcissiques, alimentant ainsi le feuilleton des scandales médiatiques et renforçant le sentiment que quoi qu'ils fassent ces gens sont intouchables, qu'ils constituent une caste.

Cette oligarchie est-elle pour autant une « caste » ?

2. Une caste ?

Une caste « d'intouchables », pour reprendre les titres des ouvrages de Ghislaine Ottenheimer et de Vincent Jauvert déjà cités et le tout récent libre de Laurent Mauduit26(*). Une caste que la première définit ainsi : « Un groupe social qui se distingue par ses privilèges et son esprit d'exclusive à l'égard de toute personne qui n'appartient pas au groupe » (Les intouchables) ; « d'intouchables » parce que leurs manquements déontologiques, leurs abus et encore moins leurs échecs ne sont que très rarement sanctionnés quand ils ne sont pas récompensés.

Pourquoi une caste ? Parce qu'ils « fonctionnent dans l'entre soi, répond Vincent Jauvert, se cooptent, se répartissent les postes les plus importants non seulement dans le public, mais aussi dans des grands groupes privés qui vivent souvent de la commande étatique ou interviennent dans des secteurs très régulés par l'État. Ayant le droit de revenir dans leur corps d'origine pendant 10 ans, ils bénéficient de fait d'un véritable parachute doré, payé par le contribuable. » (Audition).

« Il y a aujourd'hui, ajoute-t-il, des couples qui font carrière ensemble... Leurs enfants entrent aussi parfois dans le moule, ce qui fait que des familles entières font des carrières en parallèle dans le même domaine, mais simultanément dans le public et le privé. ».

Le côté très parisien (y compris Hauts de Seine et Yvelines) des résidences marque aussi cet « entre soi ». Dans l'étude que Luc Rouban a consacrée au Conseil d'État (2005), il apparaît que les trois quarts des membres du Conseil d'État vivent à Paris, essentiellement dans quelques arrondissements : 16ème et 7 ème, 5 ème, 15 ème, 6 ème et 8 ème.

Comme dit Marylise Lebranchu : « il y a une façon d'être ensemble, ce petit monde que Raymond Barre appelait le microcosme, je crois qu'il existe. »

Pour Laurent Mauduit, ce qui lie ses membres, ce sont ses privilèges et le service d'intérêts privés en lieu et place de l'intérêt général27(*).

3. Une méritocratie bien tempérée

« Si les hauts fonctionnaires se sont constitués en caste et donnent le sentiment de diriger dans l'ombre les affaires du pays, écrit Emmanuel Macron, ils sont sélectionnés par un concours et ne font pas l'objet d'une cooptation de complaisance comme nombre de cadres de partis » (Révolution, XO éditions 2018).

Outre que comparer la désignation des cadres d'une organisation de volontaires par définition partisans à l'administration d'une République démocratique est pour le moins curieux est-il aussi certain que la très haute administration oligarchique soit une méritocratie ? On peut en douter.

D'abord comme on l'a vu, parce que la très haute administration ne se confond pas avec l'ensemble des énarques et de loin, ensuite parce qu'elle fait l'objet d'une sélection dans laquelle le jeu des influences politiques et de tous ordre est essentiel, enfin parce les exploits de ses membres une fois aux affaires laisse à penser (Voir C.III) pour ne rien dire de la gestion de notre propre administration (Voir Partie II) ou des succès des politiques économiques menées pendant et après la crise de 2007 jusqu'à aujourd'hui.

Pour Ezra Suleiman « Une méritocratie est un système dans lequel vous pouvez acquérir des compétences et où vous êtes soumis à une évaluation. Mais avez-vous jamais vu une évaluation de ces gens ? Jamais. C'est pour cela que je qualifie ce système d'aristocratie. Le Roi vous donne un titre et vous le conservez toute votre vie même si vous devenez complètement fou ...

« L'expertise nécessaire dans le monde d'aujourd'hui est très pointue personne ne peut, comme c'est le cas pour les grands corps occuper indifféremment n'importe quel poste dans les finances publiques, les affaires sociales ou la culture.

On atteint ces postes par le prestige mais pas par l'expertise. Je connais des gens qui occupent simultanément jusqu'à cinq postes. Cela prouve bien que ce ne sont pas des experts.

C'est une fausse méritocratie car elle repose sur la réussite à un examen. J'ai connu des gens qui ensuite étaient nuls dans l'exercice de leurs fonctions. La France est perdante car elle ne dégage pas les talents.

Je demande souvent à des jeunes qui me disent qu'ils veulent faire l'ENA pourquoi ils y aspirent. Ils me répondent, de manière parfaitement lucide que c'est pour rentrer dans certains réseaux. Cela n'a rien à voir avec l'utilité qu'ils peuvent avoir pour l'État. » (Audition).


* 26 La caste. Enquête sur cette haute fonction publique qui a pris le pouvoir. La Découverte, 2018.

* 27 La caste, p38.