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Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Position personnelle du rapporteur

4 octobre 2018 : Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Position personnelle du rapporteur ( rapport de commission d'enquête )

B. LA GRANDE TRANSFORMATION LIBÉRALE.

Vague mondiale qui fait suite à la dénonciation unilatérale par les USA des Accords de Bretton Woods le 15 août 1971, la Grande transformation néolibérale est d'abord idéologique puis politique avant de se traduire dans les faits.

Partie des États-Unis d'Amérique de Ronald Reagan, via la Grande- Bretagne de Margareth Thatcher, elle gagnera l'Europe et la France post gaulliste. C'est probablement dans ce pays où l'État est un acteur économique planificateur et social essentiel que le bouleversement sera le plus grand. Le processus prendra donc du temps avant de s'imposer significativement à une nation qui s'était patiemment constituée autour d'un État acteur et garant de l'intérêt général, appuyé sur une haute administration partageant la même vision. D'où ses réticences que les nouvelles élites dirigeantes contourneront en liant habilement libéralisation et projet de construction européenne. Selon la doctrine officielle, libéraliser le système financier, l'économie et les rapports sociaux est la condition nécessaire, non seulement de la modernisation qu'appelle le siècle mais de la construction européenne. D'où le caractère très particulier de ce libéralisme et les contraintes engendrées par le mode de construction de l'Europe expliquant sa paralysie face aux crises.

1. L'idéologie libérale européenne : l'ordolibéralisme.

Le néolibéralisme européen, essentiellement ici l'ordolibéralisme allemand59(*), partage un certain nombre de principes avec le néolibéralisme anglo-saxon : Un antiétatisme théorique absolu60(*), la conception de l'économie comme système de marchés autorégulés, c'est l'offre qui crée la demande et non l'inverse.61(*)

Il en découle que l'État doit occuper le plus petite place possible et en tout état de cause ne peut être un acteur direct de la production (propriétaire et gestionnaire d'entreprises publique, planificateur ou contrôleur des mouvements financiers etc.), ni même indirect par des actions de stimulation de la demande ce que préconisent les keynésiens en cas de ralentissement de l'économie, ou en réglementant les rapports entre le patronat et les travailleurs.

Il en découle que le moteur de l'économie et le régulateur de l'ensemble de la société, c'est la concurrence et enfin que les crises ne sont théoriquement pas possibles puisque le système s'autorégule. On ne tarda pas à s'apercevoir qu'il n'en était rien.

Ces principes sont tenus pour des lois naturelles qu'on ne saurait se dispenser de respecter « puisqu'il n'y a pas d'autre alternative », comme disait Margareth Thatcher.

La particularité de l'ordolibéralisme, c'est d'admettre que laissés à eux- mêmes, les marchés cessent progressivement d'être concurrentiels, que la « concurrence libre et non faussée » demande l'intervention de l'État. S'il n'est plus question pour lui, d'intervenir dans le fonctionnement direct de l'économie, de réglementer pour des motifs d'intérêt général, il ne peut pas non plus se contenter, ce que préconisait un libéralisme à la Vincent de Gournay, de « laisser faire, laisser passer ». Il doit intervenir mais selon des modalités différentes et pour d'autres raisons que d'intérêt général. Sa fonction est seulement de permettre l'avènement en ce monde d'une « concurrence libre et non faussée » qui n'est pas une donnée naturelle contrairement à la doctrine libérale classique, mais une construction.

Son rôle sera essentiellement celui de régulateur, régulateur d'un marché où la concurrence, laissée à elle-même, a une fâcheuse tendance à se fausser. Il crée donc des « autorités » de régulation qu'animent des représentants des intérêts économiques concernés, des personnalités qualifiées dites « indépendantes » (de qui on ne sait trop), des hauts fonctionnaires détachés ; « Autorités Administratives Indépendantes » (AAI), plus ou moins hautes.

S'y ajoutera en 2013, suite au traité sur la « stabilité, la coordination et la gouvernance » « le Haut conseil des finances publiques » censé endiguer les dérives budgétaires de l'État. Une « autorité administrative indépendante » créée pour régenter l'État dont elle tire sa légitimité, voilà qui ne manque pas de sel !

Étrange oxymore que ces AAI, une administration par définition tirant sa légitimité de son lien avec l'État et non de son indépendance par rapport à lui.

D'où la contradiction que représente l'institution d'une sorte de « libéralisme bureaucratique », d'un ordre « libéral » qui ne peut exister sans l'État. Les productions réglementaires foisonnantes de la commission européenne directement applicables ou après transposition, la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, des autorités administratives de régulation etc. montreront progressivement ce que signifie « libéralisme bureaucratique » !

Pour ce qui la concerne, le mode de construction de la zone euro est la parfaite illustration de cette illusion de pouvoir construire une zone monétaire autorégulée, sans pouvoir souverain pour la légitimer, l'administrer et le gouverner en cas de crise, sans transfert des excédents de certains membres aux membres déficitaires, simplement en respectant quelques règles budgétaires simples : un déficit budgétaire annuel ne dépassant pas 3 % et une dette publique 60 % du PIB (les « critères de Maastricht »), sous la surveillance du « haut clergé » financier central et de la Commission, de la Cour de justice, sous peine de sanctions.

2. Une utopie politique.

On oublie trop que le néolibéralisme n'est pas qu'une manière de penser l'organisation économique. C'est aussi un projet de réorganisation de la société dans toutes ses dimensions, et d'abord politique.

Comme l'écrit l'anthropologue Louis Dumont dans sa préface à « La grande transformation » où Karl Polanyi décrit ce que fut la première grande vague libérale : « Ce libéralisme, dont Hitler a été le fossoyeur adroit, était une innovation sans précédent apparue un siècle plus tôt. C'était une innovation très puissante, mais si contraire à ce que toute l'humanité avait connu jusque-là qu'elle n'avait pu être supportée que moyennant toutes sortes d'accommodements. L'innovation consistait essentiellement dans un mode de pensée. Pour la première fois, on se représentait une sorte particulière de phénomènes sociaux, les phénomènes économiques, comme séparés de la société et constituant à eux seuls un système distinct auquel tout le reste du social devait être soumis. »62(*)

La concurrence entre des entités individuelles indépendantes n'est pas seulement le mode de régulation permettant à l'économie de fonctionner efficacement, mais doit devenir celui de la société toute entière, en lieu et place du politique.

En bonne logique, le politique garant d'un intérêt général différent des intérêts particuliers doit donc disparaître en tant que tel. Sauf que, comme le reconnaît l'ordolibéralisme à la différence du libéralisme classique, laissée à elle-même, la concurrence devient rapidement oligopolistique avant de laisser la place au monopole. D'où la nécessité d'un État au moins régulateur.

On a dû ensuite convenir que les « marchés autorégulateurs », contrairement à la théorie, débouchaient sur des crises récurrentes puis massives, appelant l'intervention de l'État, ce qui se produisit en 2007-2008, après une série de crises sectorielles ou limitées géographiquement.

Pur produit de la dérégulation et de la spéculation débridée cette « grande crise » contraignit les banques centrales et les États à voler au secours du système oligopolistique de grandes banques « trop grosses pour faire faillite » qui s'était progressivement installé.

Sous l'effet de la dérégulation, le capitalisme entrepreneurial avait, en effet, dû laisser la première place à un capitalisme financier globalisé pour qui l'entreprise est d'abord un outil de spéculation et une source de profit avant d'être un outil de production de richesses ou de services. Spéculatif, laissé sans surveillance, il produit naturellement des crises financières qui, comme en 2007-2008 ont dégénéré en crise économique puis sociale et politique.

Il devenait évident que ce « libéralisme » ne pouvait vivre sans prothèse publique (première partie, III-C-2)

Comment concilier ces deux obligations contradictoires : faire disparaître la régulation politique qui, au nom de l'intérêt général, perturbe fâcheusement le bon fonctionnement des marchés concurrentiels ; conserver l'État en tant que régulateur de marchés qui perdent naturellement leur caractère concurrentiel et comme pompier- sauveteur en dernier ressort ?

Tout simplement en décrétant d'intérêt général le respect de la concurrence et la protection du système financier qui lui permet de produire ses effets bénéfiques. Pour faire court : ce qui est bon pour le système bancaire français est bon pour la France, par principe.

3. La lente libéralisation de la France

Elle consistera dans la privatisation (totale ou partielle) des grandes entreprises industrielles et de services (information et audiovisuel à capitaux publics, de grands équipements (autoroutes, aéroports...) propriétés de l'État et surtout dans la dérégulation financière (privatisation des banques et dérégulation). Débutant en 1986 avec le gouvernement de Jacques Chirac, le mouvement se poursuivra jusqu'à aujourd'hui, s'éteignant progressivement faute de combustible... Le record des privatisations appartient au gouvernement de Lionel Jospin (1997-2002) qui cèdera, selon les estimations, de l'ordre de 210 milliards de francs d'actifs (contre 80 à 100 milliards de francs pour le gouvernement Chirac).

Progressivement pour réduire le défi budgétaire, ce qui reste des « bijoux de famille » fera office de recettes d'appoint.

Le plus significatif fut cependant la privatisation totale du système bancaire et de la banque de France à laquelle on doit une spécialité française les « banquiers- fonctionnaires l

1993, sous le gouvernement d'Édouard Balladur, la Banque de France est dotée d'un statut d'indépendance conformément aux dispositions du traité de Maastricht.

Comme dira Lionel Jospin, lors du colloque organisé par la Banque de France à l'occasion de la célébration de son bicentenaire, le 30 mai 2000 : « L'indépendance des banques centrales s'est imposée comme une nécessité pragmatique », afin d'assurer la nécessaire stabilité des prix, ce qui, par ailleurs, qui sera aussi l'objectif unique assigné au Système européen de banques centrales puis à la BCE.

Les privatisations des banques commerciales et des organismes de régulation élevés au rang d'autorités administratives indépendantes. Les privatisations des banques commerciales et des compagnies d'assurance auront débuté dès 1986-1987 avec Paribas, Société Générale, le CCF, la mutuelle générale française etc. Le reste suivra sous des gouvernements de gauche comme de droite.

Suivra le démantèlement de ce qui faisait la spécificité du système de financement français, le réseau constitué autour de la Caisse des dépôts et consignations et de l'ensemble du réseau mutualiste ou coopératif : Crédit agricole, Caisses d'épargne, Banques populaires.

Comme Laurent Mauduit l'a rappelé à la commission, « ce mouvement de privatisation va fournir de formidables opportunités de promotion pour la haute administration aux commandes de ces entreprises, établissement bancaires et financiers de tous ordre lorsqu'ils étaient publics, qui pour la plupart resteront en place.

« Dans les années 80 et 90, c'est la vague des pantouflages, mais pas seulement. Je vous fais observer qu'une partie des hauts fonctionnaires, à la faveur des privatisations, se sont formidablement enrichis. Rappelons-nous les mots de Benjamin Constant : « Servons la cause et servons-nous ! »

Prenez le secteur bancaire actuel résultant des privatisations des années 80-90 : il est dirigé uniquement par des inspecteurs des finances, qui se cooptent depuis 30 ans. On a connu une sorte de hold-up de l'oligarchie de Bercy sur le coeur du CAC40. Il y a en France, à côté du capitalisme familial, un capitalisme oligarchique qui vient de Bercy, et qui révèle cette porosité entre le public et le privé. »

Cette émigration définitive vers la banque et la grande entreprise sera progressivement remplacée, comme on l'a vu, par des migrations plus ou moins alternantes vers des destinations plus diversifiées. On comprend le soutien apporté par ses bénéficiaires et ceux qui aspirent à l'être à un tel système.

4. Un État minimum sous tutelle.
a) Un État minimum

Les réductions significatives du champ d'intervention de l'État résultant de la privatisation de l'appareil de production et celui du système financier publics est clairement la conséquence directe du choix libéral. Celles qui suivront, sans le contredire, procèdent en même temps du choix européen.

En privatisant le système bancaire et en s'interdisant de le réglementer, la France se privait déjà de la maîtrise de sa monnaie scripturale et de la possibilité de financer son économie par ce moyen.

L'interdiction européenne des aides sectorielles aux entreprises au nom de l'équité concurrentielle, la prive aussi de toute politique industrielle.

En intégrant la zone euro, la France perd, en outre tout pouvoir en matière monétaire : elle ne peut plus « battre monnaie » donc financer ses déficits et sa dette par ce moyen comme tous les pays souverains. Ce pouvoir appartient désormais aux marchés, autant dire aux spéculateurs sous le joug desquels elle s'est placée volontairement. Avant le passage à l'euro, les autorités monétaires françaises passaient leur temps à surveiller le taux de change Franc/Mark ; après, leur souci sera le « spread »63(*), autre forme de la suprématie allemande !

S'agissant de la monnaie banque centrale, le pouvoir d'émission appartient évidemment à la BCE qui ne l'utilisera pas pour financer l'économie, conformément à ses statuts stipulant explicitement que sa seule mission est la lutte contre une inflation qui d'ailleurs n'existera rapidement plus.

Il faudra attendre le rusé Mario Draghi, faute de pouvoir financer directement une quelconque reprise économique, pour voir la BCE sous les protestations allemandes pratiquer des politiques monétaires « non conventionnelles » (« quantitative easing »), en espérant que les banques joueront le jeu du financement de l'économie, ce qui ne fut que très partiellement le cas.

La France perd aussi toute possibilité de jouer sur le taux de change de sa monnaie pour faciliter ses exportations. Condamnée à subir un euro trop fort pour la gamme de produits qu'elle exporte mais trop faible vu les excédents allemands qui se trouvent ainsi favorisés, elle doit se contenter d'un déficit quasi permanent de sa balance extérieure.

Membre de la zone euro, après la crise de 2008 qui fera exploser la dette publique et la crise grecque64(*), la France, condamnée avec la plupart des pays de la zone, à une diète perpétuelle sera de plus interdite de politique budgétaire.

L'État se rétractera donc un peu plus, réduisant, budgets après budgets, les effectifs de la fonction publique non oligarchique, multipliant les AAI ou facilitant les départs des fonctionnaires qui le souhaitent vers le privé ; laissant fondre sa capacité d'expertise ; transférant aux collectivités locales la charge des services publics de proximité les plus dispendieux et une partie de l'aide sociale ; nouant des Partenariats Publics Privés (PPP), chargeant des opérateurs privés d'équiper le pays au frais des consommateurs (opérateurs du numérique ou de téléphonie mobile, gestionnaires d'autoroutes etc.) ou simplement en réduisant les moyens ou les aides nécessaires au bon fonctionnement des services publics « non rentables » : hôpitaux, transports...

En attendant de pouvoir être complètement privatisés, les entreprises et les services publics marchands qui ne le sont pas encore, sont soumis aux règles de la concurrence et les services publics non marchands de plus en plus réorganisés selon les principes managériaux en l'honneur dans le privé.

b) Un État sous tutelle

Au final donc l'État nouveau, ayant perdu en droit et en fait l'essentiel de ses moyens d'intervention directs se trouve placé sous la tutelle des « investisseurs »65(*) privés (créanciers de sa dette et acteurs économiques rendus seuls susceptibles de créer des emplois) et sous surveillance européenne.

Emmanuel Macron est très clair, le seul moyen de créer des emplois dans un tel système, que cela plaise ou non, c'est d'attirer les « investisseurs » en leur donnant ce qu'ils attendent en matière fiscale, d'aides financières, de droit du travail etc.

Ce n'est pas pour rien qu'en Une, le magazine Forbes, lors de son voyage en Australie (31/05/2018), lui accorde le titre de « leader of the free markets » (« leader des marchés libres »). Dans l'entretien qu'il accorde à la revue, il rappelle l'importance pour lui de comprendre ce que sont les intérêts des « entrepreneurs et (des) preneurs de risques » : « Avoir des contacts directs avec le secteur privé, avoir cette expérience de ce secteur et être capable de comprendre les déterminants clés du choix d'un investissement sont les meilleures façons de comprendre et de prendre la bonne décision ». Après Manuel Valls qui se flattait lors de son déplacement à la City de diriger un gouvernement « pro business », Emmanuel Macron revendique le titre de « président des investisseurs », vante son « approche favorable aux affaires » (« business friendly approach »). D'où ses décisions en matière fiscale, en l'espèce alors la suppression de « l'exit tax. »

« Si vous créez les meilleures conditions possibles [pour investir de l'argent], vous pouvez mener une révolution et créer des emplois ». La mener indirectement, en satisfaisant les intérêts de ceux qui ont le pouvoir réel de créer des emplois : « Il n'y a pas d'autre choix ».66(*)

Au terme de ces quarante ans de profondes transformations, le pouvoir politique doit donc faire face au défi suivant : comment gouverner avec une légitimité démocratique contestée à chaque scrutin, après s'être volontairement placé sous la tutelle des marchés ainsi que de l'Europe et en ayant réduit, par soucis d'économie, une bonne partie de ses capacités d'expertise et de ses moyens d'action directs ?

La réponse sera, en s'appuyant de moins en moins sur la légitimité des urnes qui de scrutin en scrutin donnent des résultats de plus en plus hasardeux et de plus en plus sur le monde des affaires et de la finance que l'évolution a rendu incontournable. Autrement dit, en allant jusqu'au bout de la logique du nouvel ordre mondial, et donc fatalement, en accentuant ses effets économiques et politiques pervers.

Concrètement, cela va se traduire par l'accentuation de la politique traditionnelle de dévitalisation du système parlementaire comme on l'a vu et par la promotion d'ersatz de démocratie directe comme on va le voir.

Cela se traduira surtout par le transfert au privé des missions que l'État s'est rendu incapable de remplir lui-même. Ainsi verra le jour un système de répartition et d'exercice des pouvoirs tout à fait original, que sa complexité met à l'abri de tout contrôle du souverain populaire.

Selon les catégories classiques à peine revisitées, on pourrait dire qu'il est de type féodal, avec un suzerain politique coiffant des barons économiques, financiers, fabricants d'idéologie, d'opinions et de normes, parfois plus puissants que lui. Ce serait passer à côté de ce qui fait la nouveauté du système : son caractère « collusif » pour reprendre l'expression de Pierre France et Antoine Vauchez et son fonctionnement à l'influences plus qu'à l'injonction.


* 59 Version allemande du néolibéralisme apparu dans les années 1930. Il tire son nom de la revue ORDO. Ses chefs de file sont Walter Eucken et Alfred Müller-Armack.

* 60 Selon la formule de Ronald Reagan : « L'État n'est pas la solution à notre problème ; l'État, c'est le problème ».

* 61 Reprise de la vieille « théorie des débouchés », de Jean Baptiste Say selon laquelle, les revenus issus de la production elle-même (salaires, dividendes, intérêts) créent la demande correspondante.

* 62 Préface à l'édition française de « La grande transformation » (Edition Gallimard 1983).

* 63 Spread : différence entre le taux auquel la dette allemande trouve preneur et le taux auquel un pays peut emprunter.

* 64 Faute d'une Banque centrale clairement habilitée à financer directement la dette publique et mettant ainsi les états à l'abri de la spéculation, les dirigeants européens se sont contentés de bricoler un système de financement collectif de plus en plus complexe : Mécanisme européen de solidarité financière (MESF), Fonds européen de stabilité financière (FESF), Mécanisme de stabilité financière (MES), Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'union économique et monétaire (TSCG)

Faute aussi d'un minimum de gouvernance politique démocratique, pour ne pas dire de bon sens et d'humanité la Grèce sortira exsangue de cinq ans de négociations, pour ne pas régler au fond la situation d'un pays dont le PIB représente seulement 3 % de celui de la zone euro, sans garantie que le dispositif fonctionnera avec des pays plus importants comme le Portugal, l'Espagne ou l'Italie, s'ils se trouvait menacée ; en installant durablement, une austérité budgétaire et sociale mortifère en Grèce et la stagnation économique dans la majorité des pays de la zone euro.

* 65 Les guillemets qui encadrent le terme « investisseurs » sont là pour montrer que dans la majorité des cas l'investissement réalisé est un placement avant d'être un projet entrepreneurial. Il n'est pas rare, comme on a pu la voir dans le domaine de la téléphonie mobile que l'investissement soit réalisé entièrement ou presque grâce à des emprunts remboursés par les abonnés, le titulaire de l'autorisation exploitation du domaine public hertzien se constituant au passage un patrimoine de plusieurs dizaines de milliards d'euros.

* 66 « Il n'y a pas d'alternative » (« There is no alternative », selon le mot célèbre de Margaret Thatcher).