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Aide alimentaire : un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver

10 octobre 2018 : Aide alimentaire : un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE :
L'AIDE ALIMENTAIRE : UNE ORGANISATION FINANCIÈRE ET JURIDIQUE QUI S'EST EFFORCÉE DE S'ADAPTER AUX NOUVELLES EXIGENCES EUROPÉENNES

I. UNE POLITIQUE PUBLIQUE EFFICIENTE AU REGARD DU MONTANT DU FINANCEMENT PUBLIC ET DU SERVICE RENDU

A. UN CADRE JURIDIQUE RENOUVELÉ QUI FAIT DE L'AIDE ALIMENTAIRE UNE COMPOSANTE DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

L'insécurité alimentaire est « une situation dans laquelle des personnes n'ont pas la possibilité physique, sociale et économique de se procurer une alimentation sûre et nutritive en quantité suffisante, qui satisfasse leurs besoins nutritionnels et leurs préférences alimentaires pour leur permettre de mener une vie active et saine »1(*)

En France, une personne sur cinq est dans cette situation de précarité alimentaire, d'après le baromètre de la pauvreté Ipsos/Secours populaire de septembre 20182(*). 21 % des Français interrogés estiment, en effet, rencontrer des difficultés pour se procurer une alimentation saine leur permettant d'assurer trois repas par jour. Il s'agit même de près d'une personne sur deux (48 %) - qui éprouve de telles difficultés - s'agissant des personnes dont le revenu net du foyer est inférieur à 1 200 euros par mois.

Cet état d'insécurité alimentaire est souvent corrélé au taux de pauvreté. Des données objectives le prouvent. Une étude de l'INSERM a ainsi démontré que les facteurs liés à la situation d'insécurité alimentaire recoupent pour une large part les indicateurs de la pauvreté (revenu, indicateurs de niveau de vie : logement, voiture etc.) ou de ses déterminants (éducation, statut d'activité, présence d'enfants etc.)3(*). Des données subjectives confortent également ce lien entre situation de pauvreté et précarité alimentaire. D'après le baromètre Ispos/Secours populaire précité, 86% des français estiment, en effet, qu'avoir des difficultés régulières à se procurer une alimentation saine et équilibrée est le signe d'une situation de pauvreté. Toutefois, les dernières évolutions constatées en matière de distribution d'aide alimentaire montrent une diversification des personnes bénéficiaires, une part grandissante d'entre elles sollicitent ainsi une aide alimentaire, de façon temporaire, à la suite de difficultés transitoires (divorce, perte d'emploi etc.).

La lutte contre la précarité alimentaire : un enjeu de politique publique

Différents plans nationaux se sont succédé pour traiter de la question de la précarité alimentaire, avec des mesures qui vont au-delà du développement de l'aide alimentaire :

le programme national pour l'alimentation (PNA) qui se décline en quatre priorités de la politique nationale de l'alimentation : justice sociale, lutte contre le gaspillage alimentaire, éducation alimentaire des jeunes et ancrage territorial. L'appel à projet annuel du PNA est l'outil financier qui permet notamment de soutenir des projets exemplaires et innovants qui relèvent de différentes approches de la lutte contre la précarité alimentaire. Ces subventions se retrouvent dans l'action 14 (aide alimentaire) du programme 304 (Inclusion sociale et protection des personnes) ;

le programme national nutrition-santé (PNNS) - dont le dernier date de 2011-2015 - est un plan mis en oeuvre par le Gouvernement tous les cinq ans (article L. 3231-1 du code de la santé publique) dans lequel il y définit les objectifs et actions de sa « politique nutritionnelle » , en l'occurrence lutter contre les inégalités sociales de santé par l'éducation, améliorer la qualité du don dans le cadre du gaspillage alimentaire, intégrer l'accès à l'alimentation dans les territoires, soutenir les actions innovantes. La loi « EGAlim » a intégré la lutte contre la précarité alimentaire dans les objectifs du PNNS ;

- le plan alimentation et insertion (PAI) - qui n'est plus financé depuis 2015 - était basé sur des partenariats réunissant les pouvoirs publics, les associations d'aide alimentaire et plusieurs mécènes. Son objectif était la formation à une alimentation équilibrée, à travers des outils pédagogiques, les bénévoles qui travaillent au sein des associations d'aide alimentaire, pour qu'ils transmettent le message auprès des populations bénéficiaires. Il s'inscrivait également dans les actions du Programme national pour l'alimentation (PNA) et était validé par le Programme National Nutrition Santé (PNNS) ;

- les États généraux de l'alimentation - qui se sont tenus du 20 juillet au 21 décembre 2017, autour de plusieurs ateliers réunissant tous les acteurs de l'alimentation - ont mis en exergue la nécessité de considérer l'aide alimentaire comme une des composantes de la lutte contre la précarité alimentaire, qui recouvre de multiples dimensions. Au-delà de la couverture des besoins nutritionnels, elle relève de questions d'identité, de lien social et familial, de culture, de plaisir, de santé. La réponse à la précarité alimentaire doit prendre en compte l'ensemble de ses dimensions, et doit s'inscrire dans un objectif de durabilité. Ces États généraux ont permis de définir des mesures à prendre pour améliorer l'accès à l'alimentation des personnes en insécurité alimentaire. Trois grands défis s'annoncent à 5 ans :

- définir une stratégie interministérielle de lutte contre la précarité alimentaire ;

- encourager sur l'ensemble du territoire la mise en place de réponses à la précarité alimentaire adaptées au contexte local ;

- s'appuyer sur la restauration collective pour développer l'accès à une alimentation favorable à la santé ;

Ces États généraux de l'alimentation ont conduit à la rédaction du projet de loi « EGAlim ».

Source : commission des finances du Sénat d'après données transmises par la DGCS

Le cadre juridique de l'aide alimentaire a été posé par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) du 27 juillet 2010 - qui a introduit l'article L. 230-6 du code rural et de la pêche maritime qui définit l'aide alimentaire comme « ayant pour objet la fourniture de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies. Cette aide est apportée tant par l'Union européenne que par l'État ou toute autre personne morale »4(*).

Outre la définition de l'aide alimentaire, l'article L. 230-6 précité fixait un cadre légal s'agissant des conditions d'habilitation aux associations et personnes morales de droit privé distribuant des denrées alimentaires sur fonds publics et les soumettant à des obligations de collecte et de remontée de données aux autorités publiques. Le décret du 19 janvier 2012 était venu préciser ces conditions et obligations.

Avant 2010, l'aide alimentaire ne disposait pas de cadre juridique. La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche a donc posé un premier jalon, que la récente loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « loi EGAlim » est venue modifier.

L'article 12 de ladite loi organise, en effet, le transfert des dispositions législatives relatives à l'aide alimentaire du code rural et de la pêche maritime vers le code de l'action sociale et des familles, au sein d'un nouveau chapitre VI du livre II relatif à la lutte contre la pauvreté et les exclusions, intitulé « Lutte contre la précarité alimentaire » et comportant un nouvel article L. 266-1.

« Loi EGAlim » : une nouvelle définition de l'aide alimentaire

Art. L. 266-1 du code de l'action sociale et des familles « L'aide alimentaire a pour objet la fourniture de denrées alimentaires aux personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale, assortie de la proposition d'un accompagnement.

Seules des personnes morales de droit public ou des personnes morales de droit privé habilitées par l'autorité administrative, pour une durée et selon des conditions et modalités fixées par décret en Conseil d'État, peuvent recevoir des contributions publiques destinées à la mise en oeuvre de l'aide alimentaire.

Ces conditions doivent notamment permettre de garantir la fourniture de l'aide alimentaire sur une partie suffisante du territoire et sa distribution auprès de tous les bénéficiaires potentiels, d'assurer la traçabilité physique et comptable des denrées et de respecter de bonnes pratiques d'hygiène relatives au transport, au stockage et à la mise à disposition des denrées.

Sont également déterminées par décret en Conseil d'État les modalités de collecte et de transmission à l'autorité administrative, par les personnes morales habilitées en application du deuxième alinéa, des données portant sur leur activité, sur les denrées distribuées et, une fois rendues anonymes, sur les bénéficiaires de l'aide alimentaire. La collecte et la transmission de ces données s'effectuent dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. »

Source : Légifrance

Cette insertion des dispositions relatives à l'aide alimentaire au sein du code de l'action sociale et des familles fait de la politique d'aide alimentaire une composante de la politique sociale de lutte contre la pauvreté. Le transfert de ces dispositions s'accompagne, par ailleurs, d'une modification de la définition de l'aide alimentaire. Le nouvel article prévoit, en effet, que l'aide alimentaire a pour objet la fourniture de denrées alimentaires aux personnes « en situation de vulnérabilité économique ou sociale » - et non plus aux personnes « les plus démunies » - et qu'elle est assortie « de la proposition d'un accompagnement ».

Cette nouvelle définition met l'accent sur les notions de « temporalité » et de « parcours de vie » attestant du caractère transitoire de l'aide mais également de son utilité sociale. L'aide alimentaire ne se limite pas à la fourniture de denrées mais constitue, plus largement, une porte d'entrée vers l'insertion sociale, comme vos rapporteurs le préciseront plus loin dans le rapport.

Cette définition fait ainsi de l'aide alimentaire une composante de la lutte contre la précarité alimentaire, qui elle-même contribue à la politique de lutte contre la pauvreté. Par ailleurs, le nouvel article L. 266-1 du code de l'action sociale et des familles - tel que modifié par la loi EGAlim - prévoit la rédaction d'un nouveau décret en Conseil d'État s'agissant des conditions d'habilitation et des modalités de transmission par les associations de leurs données d'activité. Le décret du 19 janvier 2012 devra ainsi être abrogé.


* 1 Conseil national de l'alimentation, « Aide alimentaire et accès à l'alimentation des plus démunis » avis n° 72, mars 2012. Définition adoptée en 1996 lors du Sommet International de l'Alimentation.

* 2 Baromètre de la pauvreté Ipsos/Secours populaire de septembre 2018.

* 3 Inserm, « Inégalités sociales de santé en lien avec l'alimentation et l'activité physique », 2014.

* 4 Article L.230-6 du code rural et de la pêche maritime.