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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

N° 110

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 novembre 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale (2) sur la revitalisation de l'échelon communal,

Par M. Mathieu DARNAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

(2) Cette mission de contrôle et de suivi est composée de : M. Mathieu Darnaud, rapporteur ; Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Françoise Gatel, MM. Alain Marc, Didier Marie, Thani Mohamed Soilihi.

LISTE DES PROPOSITIONS

I. CONFORTER LE RÔLE DES COMMUNES EN TANT QUE CELLULES DE BASE DE LA DÉMOCRATIE ET DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALES

Consolider les compétences communales

1. Consacrer dans la Constitution la compétence générale de la commune et les triples attributions du maire en tant qu'organe exécutif de la commune, autorité de police municipale et représentant de l'État.

Donner aux communes les moyens d'exercice de leurs compétences

2. Faire précéder toute réforme institutionnelle, fiscale ou financière relative au bloc communal par une étude de son impact à court et moyen termes sur les ressources de chaque commune et établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
à fiscalité propre.

3. Revoir la définition des ressources propres des collectivités territoriales par la loi organique pour leur garantir une réelle autonomie financière.

4. En cas de suppression totale de la taxe d'habitation, préserver le pouvoir fiscal des communes et maintenir le lien entre l'habitant et le financement des services publics locaux.

5. Inscrire dans la Constitution le principe d'une juste compensation financière en cas de modification des conditions d'exercice des compétences des collectivités territoriales (« qui décide paie »).

Alléger le poids des normes sur les communes

6. Poursuivre et amplifier l'effort de simplification des normes législatives et réglementaires applicables aux collectivités territoriales.

7. Renforcer le rôle du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) : (1) élever au rang organique sa consultation sur les projets de loi et annexer son avis à l'étude d'impact ; (2) assortir tout amendement gouvernemental prévoyant une mesure nouvelle d'une étude d'impact et y joindre l'avis du CNEN ; (3) mieux encadrer le recours à la procédure de consultation d'extrême urgence.

8. Conforter le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour une meilleure adaptation au terrain du droit national (« différenciation territoriale »).

Faciliter l'exercice des mandats municipaux et le fonctionnement des institutions communales

9. Mettre en oeuvre les propositions de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur les conditions d'exercice des mandats locaux.

10. Autoriser l'élection du maire et de ses adjoints par un conseil municipal ayant perdu moins d'un tiers de ses membres, s'il le décide à la majorité des deux tiers de son effectif légal.

II. SOUTENIR LE DÉVELOPPEMENT DES COMMUNES NOUVELLES

Lever les obstacles à la création des communes nouvelles

11. Évaluer les coûts liés à la création d'une commune nouvelle (charges induites, effets de seuil).

12. Proroger à destination des communes nouvelles créées à compter de 2019 le régime actuel d'aides financières transitoires. Réserver les majorations de dotation globale de fonctionnement aux communes nouvelles de 30 000 habitants ou moins.

13. Lisser les effets de seuil en cas de création d'une commune nouvelle.

Faciliter le fonctionnement des communes nouvelles en accordant une juste place à la représentation des communes fusionnées

14. Pour faciliter la représentation de l'ensemble des communes fusionnées, prévoir, lors du premier renouvellement du conseil municipal d'une commune nouvelle, que son effectif ne puisse être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées.

15. Afin que les vacances de sièges au conseil municipal d'une commune nouvelle ne conduisent pas à accélérer le retour à l'effectif de droit commun, autoriser l'élection d'un nouveau maire et de ses adjoints par un conseil municipal incomplet, ou distinguer entre le renouvellement sexennal du conseil et un éventuel renouvellement intégral intermédiaire.

16. Autoriser le conseil municipal d'une commune nouvelle, s'il compte plus de cinquante membres, à déléguer jusqu'au premier renouvellement général une partie de ses attributions à une commission permanente.

17. Faire en sorte que les maires délégués prennent rang immédiatement après le maire dans l'ordre du tableau du conseil municipal.

18. Autoriser la suppression d'une partie seulement des communes déléguées ou des mairies annexes, sur décision du conseil municipal prise avec l'accord des maires délégués et, lorsqu'ils existent, des conseils des communes déléguées concernés.

Articuler communes nouvelles et intercommunalité

19. Pour le rattachement de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre, n'autoriser le préfet à passer outre le voeu majoritaire des conseils municipaux des communes fusionnées qu'avec l'accord de la majorité des membres de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).

20. Permettre à une commune nouvelle constituée à l'échelle d'un EPCI à fiscalité propre d'assumer elle-même les compétences normalement transférées à un tel établissement (« commune-communauté »).

III. RENOUER AVEC L'ESPRIT DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Mieux associer les communes et leurs élus au fonctionnement de l'intercommunalité

21. Abroger l'article 54 de la loi « MAPTAM » et réaffirmer la légitimité de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires et métropolitains par « fléchage ».

22. Assouplir les règles relatives aux « accords locaux » de répartition des sièges au conseil communautaire.

23. Instaurer, dans chaque EPCI à fiscalité propre, une instance de dialogue avec les maires (bureau élargi, conférence des maires, etc.).

24. Étendre à tous les conseillers municipaux des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre certains droits d'information reconnus aux conseillers communautaires sur les affaires de la communauté.

Faire prévaloir les principes de subsidiarité et d'adaptation au terrain

25. Cesser d'imposer par la loi des transferts de compétences « en bloc ». Replacer l'intérêt communautaire, défini sur la base d'un projet de territoire, au fondement des transferts de compétences aux EPCI à fiscalité propre.

26. Supprimer la catégorie des compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération.

27. Autoriser les conseils communautaires à déléguer une partie de leurs compétences à des pôles territoriaux.

28. Reconsidérer la place des syndicats dans la coopération intercommunale. Supprimer la référence légale à l'objectif de réduction du nombre de syndicats.

Simplifier le paysage intercommunal

29. Réformer la dotation d'intercommunalité : (1) unifier le montant moyen par habitant des différentes catégories d'EPCI à fiscalité propre ; (2) supprimer le mécanisme de dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée des communautés de communes ; (3) définir des critères de répartition qui reflètent mieux la réalité des charges des établissements, et supprimer le critère du coefficient d'intégration fiscale ; (4) simplifier les mécanismes de garantie.

30. Lancer une réflexion associant les élus municipaux, le Parlement et le Gouvernement pour simplifier la catégorisation juridique des EPCI à fiscalité propre. À terme, envisager la suppression de la catégorie des communautés d'agglomération.