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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

« On se sent inutiles, il y a une désespérance face à l'arrogance de l'État. »

« Il y a des mois où je ne savais plus comment payer les employés. »

«?Le cumul de mon métier d'agriculteur et de la fonction de maire n'est plus supportable. Avec les réunions qui se succèdent, la paperasserie de plus en plus complexe... J'en ai marre.?»

« On nous impose plein de choses, on subit des dictatures. »

« On se bat pour faire vivre nos territoires, répondre à des besoins, et on est rayés de la carte par des politiques qui ne tiennent pas compte de nos réalités. »

Ces citations, glanées dans les journaux au cours des derniers mois1(*), rendent compte du désarroi actuel des élus municipaux. Une enquête de l'Agence France presse a fait grand bruit au cours de l'été, en faisant état de la multiplication récente des démissions de maires et de conseillers municipaux. Selon les chiffres du journal Le Monde, le nombre de maires ayant démissionné depuis les dernières élections municipales de 2014 est déjà en hausse de 32 % par rapport à l'ensemble de la mandature précédente2(*). Pas moins de 153 démissions auraient été enregistrées au cours du premier semestre 2018.

Source : Le Monde, d'après les statistiques du ministère de l'intérieur

Ces chiffres, bien entendu, demandent à être vérifiés et interprétés avec précaution. L'Association des maires de France (AMF) a lancé une enquête auprès de ses adhérents pour faire le bilan de la situation et mieux cerner les raisons du malaise des élus. Le Gouvernement lui-même semble s'en inquiéter : selon des informations parues dans la presse, il aurait demandé aux préfets de lui présenter leurs observations à ce sujet. Ces derniers, bien qu'ils aient tendance à mettre en doute l'ampleur du phénomène, n'en relèvent pas moins plusieurs motifs d'inquiétude : « La mise en oeuvre de la contribution au redressement des finances publiques a réduit drastiquement les marges de manoeuvre du bloc communal et a manifestement joué un rôle dans la lassitude de certains élus », écrit l'un, ajoutant que « nombre d'élus d'expérience ont pu se sentir dépossédés d'une partie de leurs pouvoirs au profit d'intercommunalités ». Un autre évoque le décalage entre la complexité croissante des missions des élus municipaux et la faiblesse des moyens mis à leur disposition3(*).

Parmi les motifs de découragement des élus, en effet, plusieurs reviennent avec insistance :

la réduction de leurs moyens humains et financiers, conséquence de la baisse des concours financiers de l'État et de la réduction du nombre d'emplois aidés ;

les regroupements forcés de communes dans de vastes établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, au sein desquels beaucoup de maires ont le sentiment que leur voix ne porte plus, et le transfert obligatoire d'un nombre croissant de compétences à ces établissements ;

la complexité paralysante des normes et le contrôle parfois inutilement tatillon des services de l'État ;

les insuffisances du statut de l'élu et la difficulté de concilier l'exercice de fonctions électives avec la vie familiale et professionnelle.

Pourtant, la commune reste un échelon fondamental de la vie démocratique et de l'action administrative. C'est au sein de sa commune que chacun d'entre nous fait d'abord l'expérience de la délibération et des choix collectifs. Le maire, « à portée d'engueulade » comme disait le président Gérard Larcher4(*), est le premier élu vers qui nos concitoyens se tournent en cas de problème, car c'est lui qui, au plus près du terrain, endosse les prérogatives et les responsabilités de la puissance publique. C'est lui qui incarne de la manière la plus concrète la République et les promesses dont elle est porteuse.

*

À la suite de l'adoption des dernières lois de réforme territoriale, votre commission des lois a décidé de constituer en son sein une mission d'information chargée d'assurer le suivi et le contrôle de leur mise en oeuvre. Après deux rapports d'étape, elle a rendu le 29 mars 2017 un rapport intitulé Laisser respirer les territoires, où elle appelait notamment à faire une pause dans les réformes tout en desserrant les contraintes pesant sur les élus, afin de laisser plus de place à l'expérimentation et à la différenciation territoriales.

Après le renouvellement partiel du Sénat en septembre 2017, et conformément aux engagements du président Larcher, cette mission de contrôle et de suivi a été reconstituée de manière pérenne. Associant,
outre votre rapporteur, un membre de chaque groupe politique du Sénat, elle s'est choisi pour premier thème de travail la revitalisation de l'échelon communal.

Depuis un an, votre rapporteur et les autres membres de la mission ont effectué plusieurs déplacements sur des territoires très divers, dans l'Orne, la Manche, en Aveyron et en Lozère, puis en Haute-Savoie. Si l'on y ajoute les déplacements effectués avant septembre 2017, la mission aura ainsi sillonné la quasi-totalité des régions françaises, à la rencontre des élus. Plusieurs auditions de représentants des associations d'élus ou d'agents territoriaux, de représentants des services de l'État et d'universitaires ont également été menées à Paris. Que tous ceux qui ont ainsi contribué à nos réflexions soient ici remerciés. Le présent rapport est le fruit de ces échanges et des observations faites sur le terrain.

La première partie dresse un état des lieux des forces et des faiblesses actuelles des communes, et formule un premier ensemble de propositions pour conforter leur place en tant que cellules de base de la démocratie et de l'action publique locales, avant d'envisager les évolutions institutionnelles souhaitables.

La deuxième partie est consacrée au développement des communes nouvelles, qui apparaît comme l'une des voies pour redonner aux communes des capacités d'action au service de nos concitoyens. Diverses recommandations sont formulées pour lever les freins à leur création et faciliter leur fonctionnement. Mais il faut voir plus loin, car l'essor des communes nouvelles - au nombre de 560 au 1er janvier 2018 - constitue une véritable révolution silencieuse dont il nous faut tirer toutes les conséquences sur l'organisation du bloc communal.

Enfin, le fonctionnement de l'intercommunalité fait l'objet de la troisième partie. Sur ce point, la position de votre commission des lois n'a pas varié : la coopération intercommunale est une force pour les communes, à condition que l'on n'en perde pas de vue l'esprit initial et les objectifs. Plusieurs propositions sont émises, visant à réformer la gouvernance des EPCI pour mieux y associer les élus municipaux, à revoir la définition des compétences intercommunales et leurs modalités d'exercice, conformément aux principes de subsidiarité et de territorialisation de l'action publique, et à simplifier la catégorisation des EPCI à fiscalité propre, devenue illisible.

*

Au fil des pages qui suivent, on verra se dessiner trois modèles pour l'avenir du bloc communal.

Le premier modèle, le plus proche de l'organisation actuelle, est celui de communes aux prérogatives consolidées, regroupées au sein d'EPCI pour l'exercice de compétences qu'elles n'ont plus les moyens d'assumer seules, mais pleinement associées à la gouvernance de ces EPCI, auxquels seraient donnés les moyens juridiques de déconcentrer leur fonctionnement.

Le deuxième modèle est celui où les communes, grâce notamment aux fusions, atteignent une taille suffisante pour gérer elles-mêmes des services publics de proximité. L'intercommunalité est alors en mesure de se concentrer sur les compétences stratégiques qui requièrent une appréhension du territoire allant au-delà des limites administratives des
communes - aménagement du territoire, développement économique et transports, notamment.

Le troisième modèle est celui des « communes-communautés », communes nouvelles constituées à l'échelle d'un EPCI à fiscalité propre et capables d'assumer par elles-mêmes les compétences normalement transférées à cet échelon. C'est là une piste qui mérite d'être explorée, pour réunir entre les mêmes mains les leviers de l'action publique locale, renforcer la lisibilité des institutions et le contrôle démocratique des citoyens.

Ces trois modèles ne doivent pas être opposés, car ils sont complémentaires. Il faut rompre avec l'idée d'une organisation institutionnelle uniforme optimale qui aurait vocation à s'imposer partout : les territoires de notre pays, divers par leur géographie comme par leur histoire, étouffent sous un tel carcan. Tout au contraire, il faut ouvrir le champ des possibles et lever les obstacles, notamment juridiques, qui empêchent les élus locaux d'innover et d'adapter les règles communes aux spécificités de chaque territoire.

Telle est la conviction que ce rapport voudrait faire partager.


* 1 « À Faux-la-Montagne, "on ne peut pas se payer le luxe de choisir. Alors, on accueille tous les projets" », Le Monde, 17 mai 2018 ; « Forte vague de démissions chez les maires, de plus en plus "usés" par leur fonction », Agence France presse, 1er août 2018 ; « "Je crains pour ma santé" : quand les maires préfèrent démissionner », Ouest France, 13 août 2018 ; « Les maires des petites communes, des Don Quichotte fatigués », Le Monde, 27 septembre 2018. 

* 2 « De plus en plus de maires français démissionnent depuis dix ans », Le Monde, 30 août 2018.

* 3 « Les préfets contestent l'ampleur des démissions de maires », Le Monde, 2 octobre 2018.

* 4 Voir « Portrait-robot : le maire courage », La Gazette des communes, 17 novembre 2017.