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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE
FORCES ET FRAGILITÉS DES COMMUNES

I. LA DÉMOCRATIE COMMUNALE

A. UNE « INSTITUTION NATURELLE »

Si la commune n'est pas une collectivité territoriale comme une autre, c'est d'abord par son histoire.

L'institution communale, sous la forme qu'on lui connaît aujourd'hui, est née au cours des premiers mois de la Révolution française. Par un décret du 12 novembre 1789, l'Assemblée nationale constituante décida qu'« il y aura[it] une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne ». La loi du 14 décembre 1789 abolit les structures administratives municipales existantes (hôtels de ville, mairies, échevinats, consulats, etc.) et leur substitua un régime certes différencié en fonction de la taille des communes, mais dont les traits principaux étaient identiques partout5(*), avec un « corps municipal » constitué de trois à vingt-et-un membres (dont le maire) élus par l'ensemble des « citoyens actifs » de la commune, ainsi qu'un « conseil général de la commune » composé, outre les membres du corps municipal, de deux fois autant de « notables » élus de la même façon6(*).

Cette loi devait donner naissance à environ 40 000 municipalités7(*), égales en dignité et aux prérogatives identiques.

Toutefois, s'ils ont créé les institutions municipales modernes,
les révolutionnaires n'ont pas à proprement parler créé les communes. Comme l'écrivait le professeur René Chapus, la Constituante « a seulement consacré, sous la dénomination uniforme de “communes”, l'existence de ces “sociétés de citoyens unies par des relations locales (loi des 10-11 juin 1793, Sect. 1, art. 2), que Taine qualifiera de “syndicats privés”, et qui s'étaient formés de façon naturelle au cours du temps, avec des dénominations variées8(*) ». Que la formation des communes soit le produit « naturel » de la cohabitation entre les hommes, et non un artefact institutionnel, c'était déjà la conviction de Condorcet : « Une commune est formée par la réunion des citoyens à qui la proximité de leurs habitations a donné des intérêts communs et fait sentir l'utilité de former entre eux une association. C'est donc une convenance naturelle qui détermine l'existence et qui fixe les bornes d'une commune ; ce qui la distingue des autres divisions du territoire, instituées par la loi, pour la facilité de l'administration9(*). »

Il en résulte que les actes des autorités municipales restèrent régis, pour une grande part et jusqu'au début du XXe siècle, par le droit civil et non par le droit administratif10(*).


* 5 Seule faisait exception la ville de Paris, dont le régime devait être fixé par la loi des 21 mai-27 juin 1790 organisant la municipalité de Paris.

* 6 Loi du 14 décembre 1789 relative à l'organisation des communes du royaume de France. Les citoyens actifs devaient être définis par la loi du 22 décembre 1789 relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives comme les Français de sexe masculin de vingt-cinq ans révolus, domiciliés depuis plus d'un an dans le canton de l'élection et ayant payé une contribution directe de la valeur locale de trois journées de travail.

* 7 L'organisation administrative du royaume ne fut pas fixée avant plusieurs années, en raison de l'imprécision de la notion de « communauté de campagne » et de pratiques divergentes d'un département à l'autre. Comme l'écrit Antoine Follain, « le chiffre de 40 000 communes est le plus souvent avancé sans aucune référence ni date précise. Il constitue effectivement l'ordre de grandeur de la « division communale » mais pour notre part, nous n'avons pu sérieusement établir ni la liste ni le nombre des communes par département pour 1790. On trouve trop de listes incohérentes et de changements à quelques mois de distance pour en tirer une statistique. Il n'y a d'ailleurs rien de surprenant à cette confusion car en réalité la division communale n'était pas “arrêtée” en 1790 » (« Les communautés rurales en France du XVe au XIXe siècle », Histoire et société rurales, n° 12, 1999, p. 48). Seul l'établissement du cadastre, entamé sous le Consulat et achevé sous la monarchie de Juillet, permit de stabiliser les frontières communales (voir Vincent Aubelle, Intercommunalités. Des projets aux pratiques, pp. 52-55).

* 8 René Chapus, Droit administratif général, tome 1, 15e édition, Paris, Montchestien, 2001, pp. 245-246.

* 9 Nicolas de Condorcet, Sur la formation des communes, 1789, dans OEuvres complètes, t. 15, Brunswick, Vieweg et Paris, Henrichs, Koenig et Levrault, Schnoell et cie, 1804, p. 191.

* 10 Le juge administratif ne se reconnaissait compétent qu'à l'égard des actes d'« autorité », tels que les mesures de police administrative et les décisions prises à l'égard des fonctionnaires communaux. Cet état du droit subsista jusqu'à la décision Terrier du Conseil d'État du 6 février 1903.