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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

TROISIÈME PARTIE
L'AVENIR DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Revitaliser l'échelon communal, c'est aussi revoir les conditions dans lesquelles les communes sont appelées à coopérer au sein d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), et notamment au sein des quatre catégories d'EPCI à fiscalité propre que sont les communautés de communes, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles.

Votre rapporteur ne partage pas les réserves de principe parfois exprimées à l'égard de l'intercommunalité. La coopération intercommunale est une force pour les communes, à condition qu'elle soit bien conçue et bien mise en oeuvre. C'est le moyen pour les communes de continuer à exercer des compétences indispensables pour l'équilibre du territoire, le bien-être des habitants et la prospérité économique du pays. Mais il est difficilement contestable que, sous certains aspects, les progrès de l'intercommunalité ont aussi affaibli les communes et, avec elles, la démocratie locale et la cohésion sociale.

Il y a quelques années encore, beaucoup croyaient les communes vouées à disparaître pour être absorbées par les groupements intercommunaux. Fort heureusement, les esprits commencent à évoluer. L'exemple de pays étrangers qui font machine arrière après avoir fusionné en masse leurs communes, le constat de l'attachement des Français à la commune en tant qu'échelon démocratique et lieu de mémoire, l'agrandissement des périmètres intercommunaux et le développement des communes nouvelles conduisent à repenser les relations entre communes et intercommunalité, sur un mode plus équilibré.

Votre rapporteur s'attachera ici à décrire ces évolutions et à en tirer les conséquences sur la gouvernance des EPCI, leurs compétences, mais aussi leur classification juridique devenue obsolète.

I. L'INTERCOMMUNALITÉ : REVENIR AUX FONDAMENTAUX

Avant toute chose, il convient de rappeler quelques principes fondamentaux.

La coopération intercommunale est le processus par lequel les communes se regroupent pour exercer ensemble des compétences qui ne peuvent l'être efficacement qu'à une échelle plus large que les limites administratives communales.

De cette définition découlent plusieurs conséquences.

En premier lieu, si la coopération n'est pas toujours volontaire - il y a longtemps que le législateur a créé d'office des EPCI81(*) ou conféré à l'autorité administrative de l'État le pouvoir d'en faire autant, et imposé le transfert de certaines compétences à ces établissements - un tel établissement public reste un instrument au service des communes. Ce sont des compétences communales qu'il exerce, son assemblée délibérante est nécessairement composée de conseillers municipaux et les maires des communes membres, ainsi que l'ensemble des conseillers municipaux, doivent être étroitement associés à sa gouvernance.

En second lieu, la coopération intercommunale n'a de sens que si elle permet effectivement d'agir plus efficacement. Ce principe doit guider tant la définition des compétences des EPCI que leur périmètre.

Les compétences transférées aux EPCI doivent être de celles qui entrent dans l'une ou l'autre des catégories suivantes :

- les compétences qui, par nature, requièrent une appréhension du territoire qui aille au-delà des frontières communales : aménagement de l'espace, développement économique, transports au sein d'une agglomération, etc. ;

celles qui se prêtent à une mise en commun des dépenses : il en va ainsi de la construction et de l'exploitation d'équipements utiles à l'ensemble de la population du territoire intercommunal (stades, médiathèques, station d'épuration des eaux usées...) ou encore de l'exploitation de services publics où des économies d'échelle peuvent être réalisées.

Certaines compétences relèvent des deux catégories, comme la collecte et le traitement des ordures ménagères (compétence fort coûteuse, pour laquelle des équipements peuvent être mis en commun, et qui nécessite de coordonner les réseaux de collecte à une échelle suffisamment large) ou la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI).

À l'inverse, il n'est pas nécessaire, et il est même contre-productif de retirer aux communes des compétences qui peuvent être mieux mises en oeuvre à leur échelle.

Par ailleurs, le périmètre des EPCI doit, en principe, être celui où lesdites compétences peuvent être le mieux exercées. Pour cela, il est possible de se fonder sur les cartographies établies par la statistique nationale, en fonction de données relatives à la population, au bâti ou à l'activité économique : carte des unités urbaines, des aires urbaines, des zones d'emploi, des bassins de vie... Dans certains cas, il est plus pertinent de faire appel à des catégories de la géographie physique : l'exercice de la compétence GEMAPI, par exemple, doit à l'évidence être organisé en fonction de la carte des bassins versants. C'est dire qu'il n'y a pas d'optimum territorial : des compétences différentes demandent à être exercées dans des périmètres différents. D'où les réserves que l'on peut éprouver face au mouvement qui consiste à confier toujours plus de compétences à un même échelon, celui de l'EPCI à fiscalité propre, au détriment des syndicats (à vocation unique ou multiple) dont le périmètre était souvent mieux ajusté à leurs compétences. Ce mouvement a, d'ailleurs, déjà amorcé son reflux.

Bassins de vie, zones d'emploi, unités urbaines et aires urbaines au sens de l'INSEE

Le bassin de vie est le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants, classés en six domaines : services aux particuliers, commerce, enseignement, santé, sports, loisirs et culture, transports.

Une zone d'emploi est un espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent, et dans lequel les entreprises peuvent trouver l'essentiel de la main d'oeuvre nécessaire pour occuper les emplois offerts.

On appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. Si l'unité urbaine se situe sur une seule commune, elle est dénommée ville isolée. Si l'unité urbaine s'étend sur plusieurs communes, et si chacune de ces communes concentre plus de la moitié de sa population dans la zone de bâti continu, elle est dénommée agglomération multicommunale. Sont considérées comme rurales les communes qui ne rentrent pas dans la constitution d'une unité urbaine : les communes sans zone de bâti continu de 2 000 habitants, et celles dont moins de la moitié de la population municipale est dans une zone de bâti continu.

Une aire urbaine est un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois (grande aire urbaine), de 5 000 à 10 000 emplois (moyenne aire) ou de 1 500 à 5 000 emplois (petite aire), et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.

Sur le fondement de ces principes, il est possible de faire le bilan de l'intercommunalité actuelle et de formuler quelques propositions.


* 81 Les quatre premières communautés urbaines ont été créées d'office par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines.