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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

D. COMMUNE NOUVELLE ET INTERCOMMUNALITÉ

L'essor des communes nouvelles a des conséquences importantes pour l'intercommunalité, dont il conduit à repenser le rôle et le fonctionnement. Votre rapporteur y reviendra amplement dans la troisième partie de ce rapport.

Mais l'apparition d'une commune nouvelle soulève des questions plus immédiates. À quel EPCI à fiscalité propre doit-elle se rattacher ? Comment sera-t-elle représentée au conseil communautaire ? Enfin, quel sort faut-il réserver à une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes d'un EPCI à fiscalité propre ?

1. Le choix de la communauté de rattachement

Dans le cas où une commune nouvelle est issue de la fusion de communes appartenant à plusieurs EPCI à fiscalité propre, la question se pose de savoir auquel elle doit être rattachée.

Dans le cas où l'un de ces établissements est une communauté urbaine ou une métropole, le législateur a imposé que la commune nouvelle y soit rattachée, exprimant ainsi sa préférence pour les formes les plus intégrées d'intercommunalité. Cette règle a de quoi surprendre, quand on sait que certaines métropoles étendent désormais leur territoire jusqu'en pleine campagne. Y aurait-il grand inconvénient à ce qu'une commune périphérique en soit détachée à la suite de sa fusion avec d'autres communes, pour être rattachée à une communauté de communes ou d'agglomération avoisinante ?

Dans les autres cas, au lieu de s'en remettre à la décision majoritaire, voire unanime des conseils municipaux concernés, la loi autorise le préfet de département à passer outre, sauf opposition de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) se prononçant à la majorité des deux tiers. À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 2016 Communauté de communes des sources du lac d'Annecy et autre, la procédure a dû être revue afin que tous les conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés soient saisis pour avis sur les différents projets de rattachement. Mais ces consultations obligatoires mises à part, les conditions de mise en oeuvre du pouvoir de décision du préfet sont restées inchangées.

La procédure de rattachement à un EPCI à fiscalité propre d'une commune nouvelle
issue de la fusion de communes appartenant à plusieurs EPCI à fiscalité propre

Lorsqu'une commune nouvelle doit être créée par la fusion de communes contiguës membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, les conseils municipaux de ces communes doivent délibérer pour exprimer un souhait de rattachement à l'un de ces établissements. La décision est alors prise dans les conditions décrites par le schéma suivant.

Source : commission des lois du Sénat

Dans le cas d'espèce qui a donné lieu à la décision précitée du Conseil constitutionnel, les conseils municipaux des communes de Talloires et Montmin, en Haute-Savoie, qui allaient fusionner, avaient tous deux émis le voeu que la commune nouvelle soit rattachée à la communauté de communes des sources du lac d'Annecy, plutôt qu'à la communauté d'agglomération du Grand Annecy comme le voulait le préfet. La CDCI leur avait donné raison, mais à la majorité simple seulement ; le préfet est passé outre. La censure de la procédure alors en vigueur et sa refonte par la loi du 28 février 201776(*) n'ont rien changé à l'issue de l'affaire.

Aux yeux de votre rapporteur, cette procédure porte une atteinte excessive à la libre administration des communes. Il n'est pas anormal que le représentant de l'État ait un droit de regard sur le choix de rattachement des communes, qui a une incidence sur la géographie administrative du département ; mais il ne devrait pouvoir imposer sa volonté qu'avec l'accord d'une majorité d'élus au sein de la CDCI.

Proposition n° 19 :  Pour le rattachement de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre, n'autoriser le préfet à passer outre la volonté des communes fusionnées qu'avec l'accord de la majorité des membres de la CDCI.

2. La représentation de la commune nouvelle au conseil communautaire

En raison des mécanismes qui permettent de s'écarter de la stricte représentation proportionnelle à la population dans la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre, notamment en attribuant au moins un siège à chaque commune quelle que soit sa population, une commune nouvelle peut être moins bien représentée au sein du groupement à fiscalité propre auquel elle appartient que ne l'étaient les communes fusionnées77(*). Certes, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, la commune nouvelle conserve un nombre de délégués communautaire égal à la somme des sièges détenus précédemment par les communes fusionnées - sauf à ce que cette dérogation conduise à lui attribuer plus de la moitié des sièges, ou plus de sièges qu'elle ne compte de conseillers municipaux. Mais au-delà du premier renouvellement, le retour au droit commun s'impose.

Il ne serait peut-être pas illégitime, au moins pendant une mandature supplémentaire, de conserver à la commune nouvelle un nombre de sièges au moins égal à celui de ses anciennes communes.

Toutefois, cette idée ne fait pas l'unanimité parmi les élus, car elle reviendrait à ce que les communes nouvelles soient temporairement surreprésentées.

3. La « commune-communauté »

En l'état actuel du droit, une commune nouvelle regroupant toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre a l'obligation d'adhérer à un autre EPCI à fiscalité propre avant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et au plus tard deux ans après la date de sa création78(*).

Cet état du droit n'est pas raisonnable.

Certes, le législateur a souhaité que soit achevée la couverture du territoire par des groupements intercommunaux à fiscalité propre, sauf quelques très rares exceptions79(*). Depuis la loi « NOTRe », une commune qui devient isolée doit aussitôt être rattachée à un tel groupement, à l'initiative du préfet de département. Mais parallèlement, la population minimale des EPCI à fiscalité propre a été multipliée par trois pour atteindre 15 000 habitants, sauf là où la géographie rend ce seuil aberrant, à savoir dans les zones sous-denses ou montagneuses80(*). Ont ainsi été constituées de vastes intercommunalités, qui ont déjà du mal à exercer convenablement leurs compétences sur un territoire aussi étendu. Pourquoi obliger ces établissements à doubler de taille, pour absorber un établissement voisin dont les communes membres auraient décidé de fusionner ?

D'ailleurs, par définition, de telles communes nouvelles ont une taille suffisante pour exercer par elles-mêmes les compétences qui, ailleurs, sont obligatoirement transférées à un EPCI à fiscalité propre. Elles les exerçaient déjà en commun, en tant que groupement de communes.

Il y a donc tout lieu de dispenser les communes nouvelles issues de la fusion de toutes les communes d'un EPCI à fiscalité propre de l'obligation de se rattacher à un autre établissement du même type, comme le prévoit la proposition de loi de notre collègue Françoise Gatel. Elles constitueraient des « communes-communautés » : des communes exerçant, outre les compétences communales, celles d'un groupement à fiscalité propre. Cela ne mettra pas fin à toute forme de coopération : ces communes seront certainement amenées à adhérer à des syndicats de communes ou à des syndicats mixtes pour exercer des compétences qui peuvent l'être efficacement à un échelon encore supérieur. D'ailleurs, le cas ne devrait pas se rencontrer très fréquemment, vu la taille qu'ont aujourd'hui acquise les EPCI à fiscalité propre.

Proposition n° 20 : Permettre à une commune nouvelle constituée à l'échelle d'un EPCI à fiscalité propre d'assumer elle-même les compétences normalement transférées à un tel établissement (« commune-communauté »).


* 76 Loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

* 77 N'est ici pris en compte que le cas où les communes fusionnées étaient membres du même EPCI à fiscalité propre. 

* 78 Article L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales.

* 79 Il s'agit des îles constituées du territoire d'une seule commune : Bréhat, Ouessant, Sein et Yeu.

* 80 1° du III de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. Le seuil est alors ramené à 5 000 habitants.