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Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes

7 novembre 2018 : Fortifier la démocratie de proximité - Trente propositions pour nos communes ( rapport d'information )

IV. LA TUTELLE PAR LES NORMES

Aux termes de l'article 72 de la Constitution, les communes, comme toutes les collectivités territoriales, s'administrent librement dans les conditions prévues par la loi. En réalité, elles sont soumises à un réseau serré de normes qui entravent leur action, ralentissent la mise en oeuvre de leurs projets et en renchérissent considérablement le coût. Si l'inflation normative et le poids excessif qu'elle fait peser sur les collectivités territoriales font l'objet, depuis de nombreuses années, d'un constat largement partagé, toutes les conséquences n'en ont pas été tirées, loin s'en faut. Un rapport alarmiste remis au Premier ministre par notre ancien collègue Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), et notre regretté collègue Jean-Claude Boulard, en témoignait encore tout dernièrement40(*).

Il s'agit de règles de procédure ou de fond, applicables aux actes juridiques des collectivités comme à leurs actes matériels. Les prescripteurs sont multiples : le législateur, bien sûr, qui entre parfois dans un luxe de détails inutile, mais aussi et surtout le pouvoir réglementaire national, voire des personnes privées comme les fédérations sportives, ou encore les institutions communautaires. Il faut y ajouter les instances édictant des normes de « bonne pratique », sans force obligatoire mais qui s'imposent en fait aux élus locaux, comme l'Association française de normalisation (normes AFNOR) ou l'Organisation internationale de normalisation (normes ISO).

Les domaines où l'excès de normes se fait particulièrement sentir sont bien identifiés :

- les équipements sportifs, domaine dans lequel les normes obligatoires directement liées à la pratique sportive, édictées par les fédérations sportives sur délégation du pouvoir réglementaire, se superposent aux recommandations sans valeur obligatoire (dites « normes grises ») qu'elles édictent pour des raisons principalement commerciales, ou encore aux normes AFNOR pour l'homologation des équipements. Le Sénat a récemment adopté, sur proposition de notre collègue Dominique de Legge, une résolution visant à renforcer les prérogatives de la commission d'examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES), en étendant notamment son champ de compétence aux « normes grises », à mieux encadrer la production normative des fédérations selon des principes de proportionnalité et d'adaptabilité, et à les faire contribuer à la prise en charge des dépenses engendrées par les normes nouvelles41(*) ;

- les normes de performance énergétique des bâtiments, qui engendrent un surcoût de 10 à 15 % lors de leur construction. Les obligations de rénovation des bâtiments existants à usage tertiaire ont par ailleurs été considérablement renforcées par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ; le décret n° 2017-918 du 9 mai 2017, pris pour son application et qui soumettait les collectivités territoriales, quelle que soit leur taille, à un régime plus rigoureux que les propriétaires privés, ayant été annulé, on espère que le nouveau décret fera preuve d'un plus grand pragmatisme ;

- les normes d'accessibilité des bâtiments, qui répondent à un objectif nécessaire mais dont la mise en oeuvre est coûteuse et parfois ardue. Celles qui concernent les bâtiments d'habitation ont été heureusement assouplies par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), en attente de promulgation42(*) ;

- les normes antisismiques : les prescriptions réglementaires vont ici au-delà de ce qui est prévu par la loi, puisqu'elle s'imposent jusque dans les zones où le risque sismique est faible ou modéré43(*).

Les efforts de simplification entrepris par les gouvernements successifs depuis une dizaine d'années ne sont pas contestables. Deux initiatives prises depuis le début du quinquennat actuel méritent, en particulier, d'être saluées : la circulaire du 26 juillet 2017, qui invite à compenser l'instauration de toute norme réglementaire nouvelle par la suppression ou la simplification d'au moins deux normes existantes (règle dite « one in, two out ») ; et le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017, qui a ouvert la voie à une expérimentation consistant à accorder au préfet de région ou de département le pouvoir de déroger à la réglementation en vigueur, afin de tenir compte des circonstances locales et dans le but d'alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l'accès aux aides publiques.

Le bilan reste mince, toutefois. Depuis 2008, les projets de texte soumis à la commission consultative d'évaluation des normes, puis au CNEN à compter de 2013, ont eu un coût brut de 14,23 milliards d'euros pour les collectivités territoriales. Les normes nouvelles édictées en 2017 leur ont coûté à elles seules plus d'un milliard d'euros en 201844(*). Cette année encore, l'entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données (RGPD) a mis à la charge des collectivités de nouvelles obligations très coûteuses, auxquelles les plus petites communes ont le plus grand mal à se conformer. Le Gouvernement actuel est resté sourd au cri d'alarme lancé par notre collègue Sophie Joissains, rapporteur de votre commission des lois sur le projet de loi relatif à la protection des données personnelles, et n'a pas consenti à apporter aux communes et à leurs groupements l'accompagnement financier indispensable45(*).

Il convient donc de poursuivre et d'amplifier ces efforts de simplification et de réduction des coûts.

Proposition n° 6 : Poursuivre et amplifier l'effort de simplification des normes législatives et réglementaires applicables aux collectivités territoriales.

Il apparaît également nécessaire de renforcer les prérogatives du Conseil national d'évaluation des normes et son association à l'élaboration de la loi.

Tout d'abord, afin que le Gouvernement ne puisse se dispenser de soumettre au CNEN les projets de loi comportant des dispositions applicables aux collectivités territoriales, il convient d'élever au rang organique cette procédure de consultation et de prévoir que l'avis du Conseil soit joint à l'étude d'impact qui accompagne tout projet de loi. C'était le voeu exprimé par le Sénat lors de l'adoption de la proposition de loi organique n° 828 tendant à joindre les avis rendus par le Conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements, déposée par notre ancienne collègue Jacqueline Gourault, aujourd'hui ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et notre collègue Jean-Pierre Sueur.

Cette première mesure ne saurait suffire, cependant, car on observe depuis plusieurs années une tendance du Gouvernement à déposer sur le bureau des assemblées des textes imparfaits et lacunaires, qu'il propose ensuite de réécrire ou de compléter par voie d'amendement au cours de la navette parlementaire. Le CNEN devrait être saisi de ces amendements, lorsqu'ils comportent des normes nouvelles applicables aux collectivités territoriales. C'est pourquoi la mission souscrit à la proposition, formulée par le groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, d'imposer que les amendements gouvernementaux comportant des mesures nouvelles soient obligatoirement soumis à l'avis du Conseil d'État et assortis d'une étude d'impact46(*). Le cas échéant, l'avis du CNEN devrait être joint à celle-ci, conformément à la recommandation formulée ci-dessus.

Enfin, il convient d'allonger dans une limite raisonnable le délai dont dispose le CNEN pour se prononcer sur les projets de loi, de décret ou d'acte de l'Union européenne dans le cadre de la procédure d'extrême urgence, en le portant de soixante-douze heures à quatre jours ouvrables, conformément à la position adoptée par le Sénat, sur proposition de notre collègue Jean-Pierre Sueur, rapporteur, lors de l'examen de la proposition de loi n° 120 (2014-2015) simplifiant les conditions de saisine du Conseil national d'évaluation des normes, déposée par nos collègues Jean-Marie Bockel et Rémy Pointereau. Le recours à cette procédure serait réservé aux cas d'impérieuse nécessité.

Proposition n° 7 : Renforcer le rôle du Conseil national d'évaluation des normes :
(1) élever au rang organique sa consultation sur les projets de loi et annexer son avis à l'étude d'impact ;
(2) assortir tout amendement gouvernemental prévoyant une mesure nouvelle d'une étude d'impact et y joindre l'avis du CNEN ;
(3) mieux encadrer le recours à la procédure de consultation d'extrême urgence .

Plus radicalement, il est temps de consolider les prérogatives dont disposent les collectivités territoriales, et en particulier les communes et leurs groupements, pour adapter les normes nationales aux réalités locales.

Les collectivités territoriales disposent, comme on sait, d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. Elles sont ainsi, théoriquement, en mesure d'adapter l'application des lois aux situations locales. En pratique, les lois fixent parfois des prescriptions si détaillées qu'elles ne laissent guère de latitude aux autorités locales... Surtout, il arrive trop souvent que le pouvoir réglementaire national, dans les décrets et arrêtés pris pour l'application des lois, réduise à néant les possibilités d'adaptation locale.

Pour faire droit à la nécessité d'une plus grande différenciation territoriale des normes, le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, en cours d'examen par le Parlement, prévoit que les collectivités territoriales ou leurs groupements puissent, sur autorisation de la loi ou du règlement, selon le cas, déroger pour un objet limité aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences. Il s'agit là d'une piste intéressante. À droit constitutionnel constant, on atteindrait cependant le même objectif en confortant le pouvoir réglementaire des collectivités, c'est-à-dire en s'abstenant d'adopter des lois ou des règlements nationaux qui en contraignent excessivement l'exercice.

Proposition n° 8 : Conforter le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour une meilleure adaptation au terrain du droit national (« différenciation territoriale »).


* 40 Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, Rapport de la mission pour la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, remis au Premier ministre le 13 septembre 2018, consultable à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/184000605/index.shtml.

* 41 Résolution n° 85 (2017-2018) tendant à mieux maîtriser le poids de la réglementation applicable aux collectivités territoriales et à simplifier certaines normes réglementaires relatives à la pratique et aux équipements sportifs, adoptée par le Sénat le 25 mars 2018. Le texte de cette résolution est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/leg/tas17-085.html.

* 42 Voir l'article 64 du texte définitif n° 6 (2017-2018) du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/petite-loi-ameli/2017-2018/721.html.

* 43 Comparer les articles L. 531-1 et R. 563-5 du code de l'environnement.

* 44 Voir le rapport d'activité du CNEN pour l'année 2017, p. 29. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.cnen.dgcl.interieur.gouv.fr.

* 45 Voir le rapport n° 350 (2017-2018) de notre collègue Sophie Joissains sur le projet de loi relatif à la protection des données personnelles, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l17-350/l17-3501.pdf.

* 46 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France, rapport précité, proposition nos 17 et 26.