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La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : un an après

19 décembre 2018 : La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : un an après ( rapport d'information )

N° 220

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 décembre 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par la mission de contrôle et de suivi de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (2),

Par M. Marc-Philippe DAUBRESSE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

(2) Cette mission est composée de : M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur ; Mme Esther Benbassa, MM. Philippe Bonnecarrère, Mme Marie-Pierre de la Gontrie, MM. François Grosdidier, Jacques Mézard, Alain Richard, Dany Wattebled.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Destinée à permettre une sortie du régime de l'état d'urgence sous lequel la France vivait depuis le 14 novembre 2015, la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a prévu diverses mesures destinées à mieux prévenir et réprimer les actes de terrorisme.

Celles de ces mesures qui s'inspiraient directement de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et étaient considérées comme les plus sensibles au regard du respect des droits et libertés constitutionnellement garantis ont revêtu un caractère expérimental et prendront fin le 31 décembre 2020, sauf prorogation ou pérennisation par le Parlement. Il s'agit des périmètres de protection (article 1er), de la fermeture de lieux de culte (article 2), des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (article 3), ainsi que des visites domiciliaires et saisies (article 4).

Pour évaluer leur efficacité et leur pertinence, le Parlement bénéficie de pouvoirs de contrôle renforcés, consistant dans l'obligation pour le Gouvernement, d'une part, de lui fournir sans délai copie de l'ensemble des actes pris au titre de ces quatre mesures, d'autre part, de lui adresser un rapport annuel détaillé sur leur application, et la possibilité pour chacune des deux assemblées de requérir toute information complémentaire. Votre commission a quant à elle décidé de créer en son sein, dès le 21 novembre 2017 et pour toute la durée de cette expérimentation, une mission pluraliste1(*) de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

Alors que la France vient malheureusement d'être à nouveau frappée par un attentat terroriste, perpétré le 11 décembre 2018 à Strasbourg, à proximité d'un périmètre de protection, le premier bilan établi par votre mission d'information, après de nombreuses auditions et plusieurs déplacements, s'avère contrasté.

I. DES MODIFICATIONS EN COURS DE LA LOI DU 30 OCTOBRE 2017 POUR RESPECTER LES DROITS ET LIBERTÉS CONSTITUTIONNELEMENT GARANTIS

Entrent dans le champ des travaux de votre mission d'information les quatre mesures expérimentales de la loi du 30 octobre 2017, les plus sensibles au regard des droits et libertés constitutionnellement garantis et pour l'évaluation desquelles le Parlement dispose de prérogatives de contrôle renforcées.

Leurs régimes ont pour l'essentiel été jugés conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans le cadre de deux questions prioritaires de constitutionnalité. Les quelques censures prononcées par ce dernier imposent toutefois des adaptations législatives prévues par le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, en cours d'examen par le Parlement.

A. LE PÉRIMÈTRE ET LES PRÉROGATIVES DE LA MISSION D'INFORMATION

1. Quatre mesures à caractère expérimental

L'article 1er de la loi du 30 octobre 20172(*) permet au préfet de mettre en place, par arrêté, des périmètres de protection, afin d'assurer la sécurité d'un lieu ou d'un évènement exposé à un risque d'actes de terrorisme à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation. L'accès et la circulation au sein de ces périmètres de protection peuvent être conditionnés à des palpations de sécurité, des fouilles de sacs et de bagages ainsi qu'à des fouilles de véhicules. La loi fixe à un mois la durée maximale d'un périmètre de protection. Il peut être procédé à son renouvellement, dès lors que les conditions de sa mise en oeuvre sont toujours réunies.

L'article 2 de la loi du 30 octobre 20173(*) permet au préfet d'ordonner, aux seules fins de prévention du terrorisme, la fermeture de tout lieu de culte dans lequel « les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes ». La durée de fermeture ne peut excéder six mois. La violation de cette mesure est punie de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

L'article 3 de la loi du 30 octobre 20174(*) permet au ministre de l'intérieur, aux seules fins de prévention du terrorisme, d'ordonner des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance à l'égard des personnes dont le « comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics » et qui soit entrent en relation avec des personnes ou organisations incitant à la commission d'actes de terrorisme, soit adhèrent à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme. Parmi ces mesures figurent : l'interdiction de se déplacer à l'extérieur d'un certain périmètre géographique (assignation à résidence) ou d'accéder à certains lieux ; l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique ; l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, ou de faire l'objet d'un placement sous surveillance électronique. Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance peuvent être prononcées pour une durée de trois mois renouvelable, dans la limite maximale de douze mois. Au-delà de six mois, elles ne peuvent être renouvelées que s'il existe des éléments nouveaux et complémentaires.

L'article 4 de la loi du 30 octobre 20175(*) permet au juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris, sur saisine motivée du préfet et aux seules fins de prévention du terrorisme, d'autoriser des visites domiciliaires et saisies « lorsqu'il existe des raisons de penser qu'un lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ». Ses dispositions permettent également de retenir sur place, pendant le déroulement des opérations, la personne en cause.

À l'initiative du Sénat, l'article 5 de la loi du 30 octobre 2017 a prévu une « clause d'auto destruction », pour reprendre l'expression du président de votre commission des lois, notre collègue Philippe Bas, de ces quatre mesures inspirées du régime de l'état d'urgence et particulièrement sensibles au regard de la protection des droits et libertés constitutionnellement garanties. Elles sont applicables jusqu'au 31 décembre 2020, seulement, et ne pourront donc être prorogées ou pérennisées que par l'adoption d'une nouvelle loi, en fonction du bilan de l'expérimentation ainsi conduite.

2. Un contrôle parlementaire renforcé

Un contrôle parlementaire renforcé a été prévu par l'article 5 de la loi du 30 octobre 2017 pour la mise en oeuvre de ses articles 1er, 2, 3 et 4.

Il se traduit par l'obligation pour le Gouvernement, sur le modèle de ce qui était prévu dans le cadre de l'état d'urgence, de transmettre sans délai à chacune des deux assemblées copie des actes administratifs pris en application de ces quatre articles. Les commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat sont ainsi destinataires, chaque semaine, de tous les arrêtés ministériels et préfectoraux pris sur leur fondement. Elles sont également informées, dans ce cadre, des éventuels recours engagés contre les mesures prises.

L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent en outre requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures.

Enfin, le Gouvernement est tenu de transmettre au Parlement un rapport annuel détaillé d'évaluation. Au 19 décembre 2018, le premier rapport d'évaluation n'avait toutefois pas été remis au Parlement.


* 1 Outre votre rapporteur, la mission d'information comprend un représentant de chaque groupe politique : Mme Esther Benbassa (Ratt. Communiste républicain citoyen et écologiste - Paris), M. Philippe Bonnecarrère (Union Centriste - Tarn), Mme Marie-Pierre de la Gontrie (Socialiste et républicain - Paris) M. François Grosdidier (Les Républicains - Moselle), M. Alain Richard (La République en Marche - Val d'Oise), M. Jacques Mézard (Rassemblement Démocratique et Social européen - Cantal) et M. Dany Wattebled (Les Indépendants - République et Territoires - Nord).

* 2 Ces dispositions ont été codifiées au sein d'un nouveau chapitre VI du titre II du livre II du code de la sécurité intérieure, comprenant un article L. 226-1.

* 3 Ces dispositions ont été codifiées au sein d'un nouveau chapitre VII du titre II du livre II du code de la sécurité intérieure, comprenant deux articles L. 227-1 et L. 227-2.

* 4 Ces dispositions ont été codifiées au sein d'un nouveau chapitre VIII du titre II du livre II du code de la sécurité intérieure, comprenant sept articles L. 228-1 à L. 228-7.

* 5 Ces dispositions ont été codifiées au sein d'un nouveau chapitre IX du titre II du livre II du code de la sécurité intérieure, comprenant six articles L. 229-1 à L. 229-6.