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La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : un an après

19 décembre 2018 : La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : un an après ( rapport d'information )

B. LES DÉCISIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DES 16 FÉVRIER ET 29 MARS 2018

Les articles 1er, 2, 3 et 4 de la loi du 30 octobre 2017 ont été examinés en février et mars 2018 par le Conseil constitutionnel, dans le cadre de deux questions prioritaires de constitutionnalité6(*). S'ils ont été jugés pour l'essentiel conformes à la Constitution, certaines dispositions relatives au contrôle du juge administratif sur les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, d'une part, et aux saisies susceptibles d'être effectuées dans le cadre de visites domiciliaires, d'autre part, ont été censurées.

1. La conformité à la Constitution des dispositions relatives aux périmètres de protection, sous trois réserves d'interprétation

Dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a jugé les dispositions de l'article 1er de la loi du 30 octobre 2017, relatives aux périmètres de protection, conformes à la Constitution sous trois réserves d'interprétation.

Il a tout d'abord relevé que le législateur, tout en permettant d'associer des personnes privées à l'exercice de missions de surveillance générale de la voie publique, avait prévu que ces personnes ne pouvaient qu'assister les agents de police judiciaire et étaient « placées sous l'autorité d'un officier de police judiciaire ». Par une première réserve d'interprétation, il a jugé qu'il appartenait aux autorités publiques de prendre les dispositions afin de s'assurer que fût continûment garantie l'effectivité du contrôle exercée sur ces personnes par les officiers de police judiciaire.

Par la voie d'une deuxième réserve, le Conseil constitutionnel a jugé que s'il était loisible au législateur de ne pas fixer les critères en fonction desquels sont réalisées, au sein des périmètres de protection, les opérations de contrôle de l'accès et de la circulation, de palpations de sécurité, d'inspection et de fouille des bagages et de visite de véhicules, la mise en oeuvre de ces vérifications ne saurait s'opérer qu'en se fondant exclusivement sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes.

Par la voie d'une troisième réserve d'interprétation, il a jugé également que si le renouvellement d'un périmètre de protection est subordonné à la nécessité d'assurer la sécurité du lieu ou de l'événement et à la condition qu'il demeure exposé à un risque d'actes de terrorisme, à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation, ce renouvellement ne saurait, sans méconnaître la liberté d'aller et de venir et le droit au respect de la vie privée, être décidé par le préfet sans que celui-ci établisse la persistance du risque.

2. La conformité à la Constitution des dispositions relatives à la fermeture temporaire de lieux de culte

Dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions de l'article 2 de la loi du 30 octobre 2017, relatives à la fermeture temporaire de lieux de culte, opéraient une conciliation qui n'était pas manifestement déséquilibrée entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, la liberté de conscience et le libre exercice des cultes.

Il a relevé à cet égard, en particulier, que lorsque la justification de la mesure de fermeture d'un lieu de culte repose sur la provocation à la violence, à la haine ou à la discrimination, il appartient au préfet d'établir que cette provocation est bien en lien avec le risque de commission d'actes de terrorisme. En autorisant la fermeture provisoire d'un lieu de culte, le législateur a ainsi poursuivi l'objectif de lutte contre le terrorisme, qui participe de l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public.

En outre, le Conseil constitutionnel a souligné l'existence de plusieurs garanties : le législateur a limité à six mois la durée de la mesure et n'a pas prévu qu'elle puisse être renouvelée ; l'adoption ultérieure d'une nouvelle mesure de fermeture ne peut reposer que sur des faits intervenus après la réouverture du lieu de culte ; la fermeture du lieu de culte doit être justifiée et proportionnée, notamment dans sa durée, aux raisons l'ayant motivée ; enfin, elle peut faire l'objet d'un recours en référé devant le juge administratif et est alors suspendue jusqu'à la décision du juge de tenir ou non une audience publique.

3. La censure partielle des dispositions relatives au contrôle par le juge administratif des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance

Dans sa décision n° 2017-691 QPC du 16 février 2018, le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution la possibilité pour le ministre de l'intérieur, aux fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, d'interdire à certaines personnes de se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé et d'assortir cette assignation à résidence d'une obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie et d'une obligation de déclarer son lieu d'habitation et tout changement de ce lieu.

Par une réserve d'interprétation, il a jugé que, compte tenu de sa rigueur, une telle mesure ne saurait, sans méconnaître la liberté d'aller et de venir, le droit au respect de la vie privée et le droit à une vie familiale normale, excéder, de manière continue ou non, une durée totale cumulée de douze mois. Ainsi, la durée maximale de douze mois s'applique non seulement à une même mesure ayant fait l'objet de renouvellements, mais également à plusieurs mesures prononcées et exécutées de manière discontinue.

Comme le relève le commentaire de la décision, dès lors qu'il s'agit d'une mesure de police administrative, l'assignation à résidence, si elle permet de répondre à l'urgence, ne saurait être mise en oeuvre pour une durée indéfinie ni se substituer aux autres instruments dont dispose l'État en matière de lutte contre le terrorisme : « Quelle que soit la gravité de la menace qui la justifie, une telle mesure de police administrative ne peut se prolonger aussi longtemps que dure cette menace. L'assignation à résidence n'est pas une mesure de surveillance et de contrôle à laquelle l'État est assuré de toujours pouvoir recourir. Ce dernier ne se trouve pas pour autant démuni pour parer à la menace, si elle persiste, puisqu'il peut recourir à ses pouvoirs généraux de renseignement et de surveillance ou, si les conditions sont réunies, traiter la menace par la voie judiciaire ».

Le Conseil constitutionnel a en revanche procédé à une double censure des dispositions relatives au contrôle du juge administratif sur la mesure d'assignation à résidence.

Il a tout d'abord censuré, avec effet immédiat, les dispositions limitant à un mois le délai dans lequel pouvait être formé devant le tribunal administratif un recours pour excès de pouvoir contre une décision d'assignation à résidence ou de renouvellement d'une telle mesure et imposant ensuite au juge un délai de deux mois pour statuer. S'applique donc, par défaut, la procédure de recours pour excès de pouvoir de droit commun, soit un délai de saisine de deux mois et une absence de délai pour que le juge administratif statue. Aussi le Conseil constitutionnel a-t-il formulé une réserve d'interprétation de manière à prévoir que le juge administratif statue, au nom du droit à un recours juridictionnel effectif, « dans de brefs délais ».

Il a ensuite censuré, avec effet différé au 1er octobre 2018, les dispositions relatives à la possibilité de contester une décision de renouvellement d'une mesure d'assignation à résidence selon une procédure de référé-liberté : la décision de renouvellement devait être notifiée au plus tard cinq jours avant son entrée en vigueur ; le juge administratif pouvait être saisi dans un délai de 48 heures avant la notification ; la mesure entrait en vigueur après que le juge avait statué sur la demande ; ce recours étant un référé-liberté, il était limité aux cas d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Le Conseil constitutionnel a jugé contraire à la Constitution que la mesure contestée pût être renouvelée au-delà de trois mois sans qu'un juge ait préalablement statué, à la demande de la personne en cause, sur la régularité et le bien-fondé de la décision de renouvellement.

Dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur les autres dispositions de l'article 4 de la loi du 30 octobre 2017, relatives aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance.

S'agissant de la mesure d'interdiction de fréquenter certaines personnes, il a relevé qu'en l'instaurant, le législateur avait poursuivi l'objectif de lutte contre le terrorisme et qu'il en avait limité le champ d'application aux personnes soupçonnées de présenter une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public. Il a jugé que la menace présentée par les personnes nommément désignées, dont la fréquentation était interdite, devait être en lien avec le risque de commission d'actes de terrorisme.

Formulant trois réserves d'interprétation, le Conseil constitutionnel a souligné qu'il appartient au ministre de l'intérieur de tenir compte, dans la détermination des personnes dont la fréquentation est interdite, des liens familiaux de l'intéressé et de s'assurer en particulier que l'interdiction de fréquentation ne porte pas une atteinte disproportionnée à son droit de mener une vie familiale normale. Par ailleurs, comme il l'avait jugé dans sa décision du 16 février 2018 précitée, à propos de l'assignation à résidence, il a indiqué que, compte tenu de sa rigueur, l'interdiction de fréquenter ne saurait, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, excéder, de manière continue ou non, une durée totale cumulée de douze mois.

Enfin, comme dans la décision du 16 février 2018, le Conseil constitutionnel a censuré, pour méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif, la disposition prévoyant que le juge administratif devait statuer sur les recours pour excès de pouvoir dirigés contre ces mesures dans un délai de quatre mois, en jugeant que le droit à un recours juridictionnel effectif impose que le juge administratif soit tenu de statuer sur la demande d'annulation de la mesure dans de brefs délais. En outre, il a censuré pour le même motif, avec un effet également différé au 1er octobre 2018, la disposition permettant que la mesure contestée fût renouvelée au-delà de trois mois sans qu'un juge ait préalablement statué, à la demande de la personne en cause, sur la régularité et le bien-fondé de la décision de renouvellement7(*).

4. La censure de la possibilité de saisir des documents ou objets dans le cadre d'une visite domiciliaire

Dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de l'article 4 de la loi du 30 octobre 2017, relatives aux visites domiciliaires et saisies, à l'exception de celles permettant la saisie, au cours de la visite, non seulement de données et des systèmes informatiques et équipements terminaux qui en sont le support, mais aussi de « documents » et d'« objets ».

Le Conseil constitutionnel a en effet relevé que le législateur, à la différence du régime qu'il avait défini pour les données et les supports informatiques, n'avait fixé aucune règle encadrant l'exploitation, la conservation et la restitution des documents et objets saisis au cours de la visite, en méconnaissance du droit de propriété.


* 6 Décisions n° 2017-691 QPC du 16 février 2018 et n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018.

* 7 Une nouvelle fois, la procédure du référé-liberté a été jugé insuffisante pour préserver les droits de la personne, en ce qu'elle ne permettait qu'un contrôle limité aux atteintes graves et manifestement illégales à une liberté fondamentale.