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La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : un an après

19 décembre 2018 : La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : un an après ( rapport d'information )

C. LES ÉVOLUTIONS PRÉVUES PAR LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION 2018-2022 ET DE RÉFORME POUR LA JUSTICE

Introduits par le Sénat et modifiés par l'Assemblée nationale, les articles 42 bis AB et 42 bis AC du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, en cours d'examen par le Parlement au 19 décembre 2018, tendent à tirer les conséquences des censures du Conseil constitutionnel.

1. L'encadrement des délais d'introduction et d'examen des recours pour excès de pouvoir contre les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance

Lors de l'examen en première lecture du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le Sénat a inséré un article 25 bis, issu d'un amendement du Gouvernement sous-amendé par votre commission et tendant à prévoir de nouveaux délais de dépôt et d'examen des recours en excès de pouvoir contre les décisions de placement sous une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance.

Dans son amendement, le Gouvernement proposait, d'une part, de rétablir le délai d'un mois pour former un recours pour excès de pouvoir contre une telle mesure, d'autre part, de fixer à un mois, contre deux auparavant, le délai laissé au juge administratif pour statuer sur ce recours en excès de pouvoir lorsqu'il concerne une mesure d'assignation prise en application de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure et à deux mois, au lieu de quatre auparavant, celui applicable à la mesure d'interdiction de fréquenter certaines personnes prise en vertu de l'article L. 228-5 du même code.

Par un sous-amendement adopté contre l'avis du Gouvernement, votre commission, suivie par le Sénat, a porté à deux mois le délai pour introduire un recours pour excès de pouvoir et réduit à quinze jours le délai laissé au juge administratif pour statuer. Le Conseil constitutionnel ayant déjà jugé contraire à la Constitution un délai de recours limité à un mois, il était en effet nécessaire de prévoir un délai supérieur. De plus, les délais de jugement devaient être davantage encadrés au regard de la nécessité constitutionnelle d'obtenir une décision « dans de brefs délais » et au plus tard avant la fin de la mesure d'une durée de trois mois.

Comparaison des différents délais envisagés
pour le recours en annulation pour excès de pouvoir

 

Loi du 30 octobre 2017 (dispositions censurées)

Amendement
du Gouvernement au Sénat

Texte adopté
par le Sénat

Délai pour exercer son REP

1 mois

1 mois

2 mois

Délai imposé au juge administratif pour statuer (mesure d'assignation)

2 mois

1 mois

15 jours

Délai imposé au juge administratif pour statuer (mesure d'interdiction
de fréquenter certaines personnes)

4 mois

2 mois

15 jours

En première lecture, l'Assemblée nationale a déplacé ces dispositions au sein d'un nouvel article 42 bis AB du projet de loi, sans modifier les délais retenus par le Sénat mais en réservant la possibilité de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision de renouvellement d'une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance au cas où l'intéressé n'a pas déjà usé de la procédure accélérée créée par le Sénat et permettant de saisir le juge de la légalité d'une mesure de renouvellement avant son entrée en vigueur.

2. La création d'une procédure spécifique permettant le contrôle entier et préalable par le juge administratif des décisions de renouvellement de mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance

L'article 25 bis du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, introduit en première lecture par le Sénat, a prévu en effet une procédure spécifique de recours pour excès de pouvoir permettant le contrôle entier et préalable, par le juge administratif, des décisions de renouvellement de mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance.

Ce contrôle porterait sur la régularité et le bien-fondé de la mesure, au lieu du contrôle limité à l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale prévu par la loi du 30 octobre 2017. Le recours pour excès de pouvoir devrait, comme initialement, être formé dans un délai de 48 heures à compter de la notification de la décision. À l'instar de la procédure de référé-liberté, ce recours serait suspensif. Son examen serait, comme en matière de contentieux des mesures d'éloignement notifiées aux personnes placées en rétention administrative8(*), dispensé de conclusions du rapporteur public et le juge aurait 72 heures pour statuer à compter de la requête. A l'initiative de votre commission, le Sénat a en outre prévu le droit pour l'intéressé d'être présent à l'audience, et donc de se voir délivrer un sauf-conduit, sauf si son déplacement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics, auquel cas il pourrait être représenté par un avocat.

En première lecture, l'Assemblée nationale a déplacé ces dispositions à l'article 42 bis AB du projet de loi, en supprimant l'obligation de représentation par un avocat en cas de non-délivrance d'un sauf-conduit, jugée par ses rapporteurs « contraire aux règles traditionnelles du recours pour excès de pouvoir, l'intéressé devant conserver le libre choix de se faire représenter ou non ».

3. La création d'un régime de saisie, d'exploitation, de conservation et de restitution de documents dans le cadre de la visite administrative aux fins de prévention d'un acte de terrorisme

Lors de l'examen en première lecture du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le Sénat a inséré un article 25 ter, issu d'un amendement du Gouvernement sous-amendé par votre commission et tendant à étendre le régime procédural prévu, en matière de visite administrative aux fins de prévention d'un acte de terrorisme, pour la saisie, l'exploitation, la conservation et la restitution de données informatiques à la saisie, l'exploitation, la conservation et la restitution de documents relatifs à la menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics.

Le Gouvernement, suivi par le Sénat, a fait le choix de ne rétablir que des dispositions relatives à la saisie des documents, utiles « notamment en cas de documents rédigés en langue étrangère ou en cas de documents volumineux, en raison de l'impossibilité de les exploiter sur place ». Il a jugé le rétablissement de celles relatives à la saisie d'objets inutile car, « d'une part, leur saisie en police administrative n'est pas nécessaire, la présence des objets étant relatée dans les procès-verbaux et suffisant à établir « les raisons sérieuses » exigées par la loi » et, « d'autre part, lorsque leur possession est de nature à caractériser un délit, leur saisie se déroule en procédure incidente, selon les règles de procédure pénale ».

En première lecture, l'Assemblée nationale a déplacé ces dispositions à l'article 42 bis AC du projet de loi, sans les modifier sur le fond.


* 8 Article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : « (...) L'audience est publique. Elle se déroule sans conclusions du rapporteur public, en présence de l'intéressé, sauf si celui-ci, dûment convoqué, ne se présente pas. L'étranger est assisté de son conseil s'il en a un. Il peut demander au président du tribunal administratif ou au magistrat désigné à cette fin qu'il lui en soit désigné un d'office. »