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La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : un an après

19 décembre 2018 : La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : un an après ( rapport d'information )

II. UN PREMIER BILAN CONTRASTÉ DES MESURES PRISES EN APPLICATION DE LA LOI DU 30 OCTOBRE 2017

Du 1er novembre 2017, date d'entrée en vigueur de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, au 30 novembre 2018, ont été recensés : 214 périmètres de protection, 5 arrêtés de fermeture de lieux de culte, 74 arrêtés portant mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance, 74 ordonnances autorisant des visites domiciliaires exécutées et 42 saisies effectuées.

A. LES PÉRIMÈTRES DE PROTECTION : UNE MESURE FORTEMENT UTILISÉE

1. Le bilan statistique : de fortes variations géographiques et temporelles

La possibilité d'instaurer des périmètres de protection a été beaucoup utilisée9(*) par les préfectures pour sécuriser des lieux et des évènements exposés à un risque d'actes de terrorisme, et ce dès son entrée en vigueur.

Dès le mois de novembre 2017, 24 périmètres de protection ont ainsi été instaurés sur l'ensemble du territoire, soit plus de 10 % de l'ensemble des périmètres de protection mis en place depuis un an.

Évolution du nombre de périmètres de protection
(mesures nouvelles) par mois

Le recours à cette mesure demeure toutefois hétérogène, à la fois sur le plan géographique et temporel.

Sur le plan géographique, alors que les préfets de certains départements ont fréquemment eu un recours à cet outil (34 périmètres mis en place dans le Nord, 15 à Paris, 15 dans le Loiret, 15 dans les Alpes-Maritimes), plus de la moitié d'entre eux, soit les préfets de 59 départements, n'ont mis en oeuvre aucun périmètre de protection. Les périmètres de protection ont, pour la majorité d'entre eux (80 % environ), été mis en place en zone de police.

L'analyse des arrêtés préfectoraux ne permet pas d'apprécier réellement les raisons de cette disparité. Ainsi, si certaines préfectures instaurent des périmètres de protection pour assurer la sécurisation de tout type de manifestation culturelle se déroulant sur la voie publique, d'autres, qui accueillent sans aucun doute le même type d'évènements, n'y recourent pas. Il semblerait que le recours au dispositif des périmètres de protection dépende, dans la majeure partie des cas, de la familiarité de la préfecture avec l'outil, plus que des caractéristiques socio-économiques du territoire concerné.

Sur le plan temporel, le nombre mensuel de périmètres de protection instaurés a fortement varié, avec notamment des pics observés à l'approche de la période de Noël (marchés de Noël) et de la période estivale (36 périmètres de protection mis en oeuvre au mois de juillet 2018).

2. La motivation des arrêtés préfectoraux instaurant un périmètre de protection : la sécurisation d'événements plus que de lieux

Dans une grande majorité des cas, le recours au dispositif des périmètres de protection a été lié à la nécessité d'assurer la sécurisation d'un évènement10(*). La durée des arrêtés préfectoraux est, en conséquence, généralement brève, se limitant, conformément aux dispositions légales, à la durée de l'évènement.

Peu nombreux sont en revanche les cas dans lesquels le périmètre de protection a été mis en place pour la sécurisation d'un lieu. Peuvent par exemple être cités :

- le périmètre de protection mis en place pour sécuriser l'accès aux quais du Thalys à la gare de Lille-Europe ;

- le périmètre de protection instauré, de la même manière, pour sécuriser l'accès aux quais du Thalys à la gare du Nord à Paris ;

- le périmètre de protection mis en place sur une partie de l'emprise du Grand Port Maritime de Dunkerque ;

- le périmètre de protection instauré aux abords du Mont-Saint-Michel pendant la période estivale.

En dépit de leur nombre réduit, ces cas méritent toutefois d'être relevés en raison de leur durée. Les périmètres de protection de la gare du Nord et du Mont-Saint-Michel ont fait l'objet d'une reconduction et ont donc été maintenus pendant deux mois11(*). Instaurés au mois de novembre 2017, les périmètres de la gare Lille-Europe et du port de Dunkerque sont quant à eux restés en vigueur jusqu'au début du mois d'août, ce qui a nécessité huit reconductions.

Alors même que le dispositif des périmètres de protection a été conçu par le législateur de manière à permettre la sécurisation, de manière temporaire, d'un lieu ou d'un évènement, la prolongation systématique des périmètres de protection, qui conduit à instaurer un périmètre de protection quasi permanent, soulève des interrogations quant à sa légalité.

Lors de son audition par votre mission d'information, le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques a confirmé que la doctrine du ministère de l'intérieur n'envisageait le périmètre de protection que comme une mesure temporaire, et non comme un dispositif de sécurité permanent. Il a indiqué, à cet égard, avoir engagé une discussion avec le préfet du Nord sur la légalité des périmètres de protection de la gare de Lille-Europe et du port de Dunkerque, qui a abouti au non-renouvellement, à compter du mois d'août 2018, des dispositifs mis en oeuvre.

3. Les contrôles mis en oeuvre au sein des périmètres de protection

S'agissant des contrôles instaurés aux abords et au sein des périmètres de protection, la mise en oeuvre des mesures prévues par le législateur (palpations de sécurité, inspections visuelles et fouilles de bagages, visites de véhicules) est quasi systématiquement autorisée par les arrêtés préfectoraux.

La possibilité de mobiliser, pour la réalisation de ces contrôles, des agents de police municipale ainsi que des agents de sécurité privée a par ailleurs été fréquemment exploitée. Selon les informations transmises par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, les agents de sécurité privée ont été mobilisés dans environ 75 % des cas et les agents de police municipale dans plus de la moitié des périmètres de protection.

Votre rapporteur rappelle que, dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a émis une réserve d'interprétation sur les dispositions de l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure instituant cette possibilité. Il a en effet jugé que ces dispositions ne méconnaissaient pas les exigences résultant de l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lequel « la garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée », sous réserve que les autorités publiques prennent « les dispositions afin de s'assurer que soit continûment garantie l'effectivité du contrôle exercé sur ces personnes par les officiers de police judiciaire ».

Lors de son audition, le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques a indiqué avoir adressé, à la suite de cette décision, des observations aux préfets qui ne prévoyaient pas, dans le cadre des dispositifs mis en oeuvre, un contrôle effectif d'un officier de police judiciaire. La mission s'attachera, à l'occasion de prochains déplacements, à s'assurer que la présence d'un officier de police judiciaire est bien systématique sur les périmètres de protection.

4. Une appropriation progressive du cadre juridique par les préfectures

Si les statistiques mettent en avant une mise en oeuvre rapide de la mesure des périmètres de protection après l'entrée en vigueur de la loi, force est en revanche de constater que l'appropriation du cadre juridique par les préfectures a été plus progressif.

L'analyse des arrêtés préfectoraux instaurant des périmètres de protection révèle en effet plusieurs insuffisances qui, pour certaines d'entre elles, ont été corrigées sur les conseils et les observations de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques.

En premier lieu, la motivation des arrêtés pour justifier la mise en place d'un périmètre de protection apparaît, dans certains cas, insuffisante au regard des exigences légales, se bornant à des justifications générales et peu circonstanciées de la menace terroriste (« considérant la prégnance de la menace terroriste sur le territoire national »).

Certains d'entre eux se bornent à ne caractériser l'exposition à un risque d'actes de terrorisme que par le degré de fréquentation de l'évènement, alors même que l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure prévoit deux conditions cumulatives : la nature du lieu ou de l'évènement et l'ampleur de sa fréquentation.

Un arrêté, pris par le préfet du Finistère le 10 avril 2018, n'était pas conforme aux dispositions de la loi du 30 octobre 2017 : il prévoyait en effet l'instauration, pour une durée de cinq jours, d'un périmètre de protection aux abords de l'usine Nobel Sport, située à proximité du site Notre-Dame-des-Landes, de manière à éviter toute intrusion des « partisans de la poursuite de l'occupation du site de Notre-Dame-des-Landes ». Or, l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure vise exclusivement la sécurisation des lieux ou évènements exposés à un risque d'actes de terrorisme.

En second lieu, au cours des premiers mois qui ont suivi l'entrée en vigueur de la loi, de nombreux arrêtés manquaient de précision dans la définition exacte du périmètre de protection et de ses points d'accès. Cette difficulté a progressivement été corrigée, sur les conseils de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques qui a adressé, à cet égard, des recommandations aux préfectures.

En troisième lieu, un nombre significatif d'arrêtés ne comprenait, contrairement à ce qu'impose l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure12(*), aucune disposition spécifique destinée à permettre un accès facilité aux personnes résidant ou travaillant au sein du périmètre de protection. De même que pour la définition des points d'accès, des améliorations ont été apportées par les préfectures sur ce point à la suite de recommandations adressées par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques.

Enfin, il paraît nécessaire d'améliorer l'articulation du dispositif des périmètres de protection avec d'autres mesures de police administrative.

Plusieurs périmètres de protection ont en effet été mis en oeuvre pour assurer la sécurisation de manifestations culturelles ou sportives (par exemple, le spectacle de patinage artistique et le concert du groupe Arcadian à Belfort en décembre 2017, la finale de la coupe du monde et les concerts au théâtre antique de Vienne en juillet 2018, les concerts sur la place d'Armes de Metz en août 2018, etc.). Or, des dispositions spécifiques permettent, sans recourir aux périmètres de protection, d'assurer la sécurisation des manifestations culturelles et sportives, y compris lorsqu'elles se déroulent sur la voie publique13(*).

Lors de son audition par votre mission d'information, le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques a indiqué à cet égard que le dispositif des périmètres de protection présentait l'avantage d'être mis en oeuvre à l'initiative du préfet, et non de l'organisateur de l'évènement, et qu'il permettait d'exercer des contrôles sur une emprise plus large. Au demeurant, il a été précisé qu'à l'occasion de certains évènements, en particulier des grandes manifestations sportives, des périmètres de protection avaient pu être mis en oeuvre de manière concomitante avec d'autres mesures de droit commun, en particulier le dispositif des grands évènements14(*).


* 9 Par comparaison, 75 zones de protection et de sécurité avaient été mises en oeuvre entre novembre 2015 et octobre 2017 dans le cadre de l'état d'urgence.

* 10 L'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure prévoit en effet qu'un périmètre de protection peut être instauré pour assurer la sécurisation soit d'un lieu, soit d'un évènement exposé à un risque d'attaques terroristes.

* 11 Aux termes de l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure, « la durée de validité d'un arrêté préfectoral instaurant un périmètre de protection en application du présent article ne peut excéder un mois. Le représentant de l'État dans le département ou, à Paris, le préfet de police ne peut renouveler l'arrêté au-delà de ce délai que si les conditions prévues au premier alinéa continuent d'être réunies ».

* 12 L'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure dispose en effet que « l'arrêté prévoit les règles d'accès et de circulation des personnes dans le périmètre, en les adaptant aux impératifs de leur vie privée, professionnelle et familiale ».

* 13 L'article L. 613-3 du code de la sécurité intérieure permet ainsi aux agents de sécurité privée de procéder à des palpations de sécurité, des inspections visuelles et des fouilles de bagages ainsi qu'à des visites de véhicules pour l'accès aux enceintes dans lesquelles est organisée une manifestation sportive, récréative ou culturelle rassemblant plus de 300 spectateurs.

* 14 L'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure prévoit que pour certains grands évènements exposés, par leur ampleur ou leurs circonstances particulières, à un risque exceptionnel de menace terroriste et désignés par décret, « l'accès de toute personne, à un autre titre que celui de spectateur ou de participant, à tout ou partie des établissements et installations (...) est soumis à autorisation de l'organisateur pendant la durée de cet évènement et de sa préparation ».