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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la réforme de la politique agricole commune (PAC) : PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027

14 février 2019 : Réforme de la PAC - PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027 ( rapport d'information )

N° 317

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 février 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) et de la commission des affaires économiques (2) sur la réforme de la politique agricole commune (PAC),

Par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, Mme Véronique Guillotin, M. Pierre Ouzoulias, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

(2) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mme Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, M. Robert Navarro, Mme Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot.

AVANT-PROPOS

Faut-il changer d'approche, de paradigme, pour espérer être davantage entendu par la Commission européenne sur la future réforme de la PAC, en exprimant plus fortement que nous ne l'avions fait inquiétudes et interrogations ? Il est permis de le penser, après l'impact limité des deux précédentes résolutions européennes du Sénat consacrées à ce sujet.

La Commission européenne a ouvert, en novembre 2017, le processus devant conduire à une réforme de la Politique agricole commune, coïncidant avec le prochain Cadre financier pluriannuel 2021-2027.

Les idées qu'elle a avancées jusqu'à présent suscitent de vives interrogations, non seulement sur la question des moyens budgétaires, mais également et surtout quant à l'économie générale et à l'ambition des mesures proposées.

La base des discussions entre les institutions européennes et les États membres repose sur les propositions publiées1(*) par la Commission européenne le 1er juin 2018, autour de cinq grands axes :

- un nouveau mode de mise en oeuvre, supposé permettre une plus grande simplicité et efficacité, grâce à davantage de subsidiarité ;

- un meilleur ciblage des aides, via le plafonnement à 100 000 € par exploitation, conjugué à un soutien accru aux jeunes agriculteurs ;

- un renforcement notable des ambitions environnementales ;

- la promotion de la recherche et des innovations technologiques ;

- une diminution du budget estimée par le Parlement européen à 15 % en termes réels (pour la période 2021-2027, comparée à 2014-2020).

Cette réduction drastique représente, en fait, la matrice de l'ensemble de la réforme. 

La traduction juridique de ces grandes orientations a pris la forme de trois textes complémentaires. Il s'est agi, tout d'abord, d'un projet de règlement communément appelé « plans stratégiques », exposant l'économie générale du nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC. S'y est ajouté un nouveau projet de règlement « Omnibus Marché » (après celui adopté le 13 décembre 2017) tendant principalement à modifier le règlement Organisation Commune des Marchés agricoles (OCM). En dernier lieu, la Commission européenne a élaboré un projet de règlement dit « horizontal », relatif aux aspects financiers de la PAC.

D'une façon générale, le Sénat accorde une attention toute particulière au suivi du dossier de l'avenir de la PAC.

Un important travail de fond a été mené à bien par nos deux commissions des affaires européennes et des affaires économiques depuis l'hiver 2016-2017. Il s'est traduit par l'adoption d'un rapport d'information2(*), publié dès le 20 juillet 2017, en amont des propositions de la Commission européenne. Trois avis politiques ont également déjà été adressés aux institutions européennes. Enfin, deux résolutions du Sénat, la première en date du 8 septembre 20173(*), la seconde du 6 juin 20184(*), comportant respectivement dix-sept et vingt-cinq points, ont formulé un ensemble très complet de demandes et de recommandations.

Nous ne pouvons malheureusement que constater qu'il existe un très net écart entre le schéma de réforme proposé, du moins jusqu'à présent, par la Commission européenne, et les orientations défendues par le Sénat.

Parallèlement, les négociations en cours, supposées initialement aboutir à un accord avant les élections au Parlement européen du 26 mai 2019, semblent marquer le pas, tant les difficultés à surmonter apparaissent importantes.

Ce double constat nous conduit à vous proposer de reprendre position dans ce débat, afin que la voix du Sénat y soit entendue et que les autorités françaises la relaient, dans le souci partagé des intérêts des agriculteurs français et européens.

I. LE RISQUE ULTIME DE LA PROCHAINE RÉFORME : UNE DÉCONSTRUCTION PROGRESSIVE DE LA PAC D'ICI À 2027

A. LES ASPECTS POSITIFS DU PROJET DE RÉFORME

Parmi les nouvelles dispositions envisagées par la Commission européenne, quatre orientations méritent d'être soulignées : le choix d'un ajustement limité de l'architecture des paiements directs, le renforcement des aides destinées aux jeunes agriculteurs, la remise à plat du système de réserve de gestion de crise agricole ainsi qu'un soutien accru à la recherche et à l'innovation.

1. Le choix d'une clarification, plutôt que d'un nouveau bouleversement de l'architecture des paiements directs

Les cinq réformes de la PAC intervenues au cours des vingt-cinq dernières années ont introduit de nombreux bouleversements, qui plus est à des intervalles rapprochés. Celle de 1992, en particulier, a marqué une rupture décisive en substituant à la logique de la régulation celle du marché. La logique de la prochaine réforme, pour ses concepteurs, s'inscrit manifestement, dans le prolongement de cette rupture historique.

Quoi qu'il en soit, sur les plans technique et opérationnel, après vingt-cinq années de bouleversements, il est heureux que, cette fois, l'architecture des paiements ne soit modifiée qu'à la marge, sur la base des quatre éléments suivants :

- un paiement de base à l'hectare : « les États membres pourront décider de ne pas appliquer un taux uniforme de soutien à l'hectare sur leur territoire, mais ils devront tout de même mettre en place un outil de convergence prévoyant qu'en 2026, aucun paiement ne devra avoir une valeur inférieure à 75 % de valeur moyenne nationale ou de la région homogène »5(*) ;

- un paiement redistributif : « les premiers hectares de chaque exploitation bénéficieront d'une majoration fixée par hectare pour un nombre maximal d'hectares éligibles (seuils définis au niveau national) »6(*) ;

- un paiement destiné aux jeunes agriculteurs ;

- un paiement volontaire destiné à encourager les engagements environnementaux des agriculteurs au-delà des règles de base, d'une part, de celles prévues dans le « second pilier », d'autre part.

Propositions de réforme de la PAC publiées par la Commission européenne
le 1er juin 2018 : synthèse des principales dispositions financières
du projet de règlement « plans stratégiques »

La Commission européenne avance l'idée d'une réduction des aides par exploitation, après déduction du coût de la main d'oeuvre salariée et non salariée (familiale), commençant à partir de 60 000  (sous forme de trois paliers à 75 %, 50 % et 25 %) jusqu'à un plafond fixé à 100 000 €7(*). Les fonds issus de ce plafonnement pourront ensuite être transférés, par les États membres, pour financer le paiement redistributif, ou le « second pilier ».

D'une façon générale, les paiements découplés seront composés d'un paiement de base, qui doit (ou peut) être complété par trois éléments. Il s'agit, tout d'abord, d'un paiement redistributif obligatoire (sans seuil minimum), ensuite d'un paiement jeunes agriculteurs facultatif (avec l'obligation d'y consacrer au moins 2 % de l'enveloppe nationale des paiements directs), et d'un programme environnemental et climatique obligatoire (sans allocation minimale), connu sous le terme d'« Eco-scheme » en anglais.

Le paiement de base sera soumis à un nouveau processus de convergence interne, d'ici à 2026, selon les modalités exposées à l'article 20 du règlement : l'objectif recherché consiste à « combl(er) 50 % de l'écart existant entre les niveaux d'aide de l'UE par hectare et 90 % de la moyenne de l'UE »8(*).

Le principe des paiements couplés, désormais réservés « aux véritables agriculteurs », est réaffirmé par les articles 29 et suivants du projet de règlement.

Le titre IV regroupe les dispositions financières (articles 79 à 90), avec parmi celles-ci :

- l'abaissement du plafond pour les aides couplées à 10 % des aides directes (contre 13 % actuellement), auxquels s'ajoutent 2 % additionnels pour les protéines ;

- la fixation à 3 % du plafond des aides directes consacrées aux nouveaux programmes opérationnels sectoriels autres que les fruits et légumes, le vin, l'apiculture, le houblon et l'huile d'olive ;

- l'obligation imposée aux États membres d'attribuer au minimum 2 % de l'enveloppe annuelle « paiements directs » aux jeunes agriculteurs ;

- en ce qui concerne le FEADER, au minimum 30 % des fonds devront être réservés à des mesures favorables à l'environnement. Toutefois, les ICHN ne sont plus comptabilisées dans ce seuil. L'initiative LEADER doit toujours bénéficier d'au moins 5 % du FEADER et l'assistance technique demeure plafonnée à 4 % ;

- l'article 87 expose les modalités du calcul, réalisé (avec des pondérations) par la Commission européenne, lui permettant d'apprécier le degré d'atteinte, dans les États membres, de l'objectif global consistant à dédier 25 % du budget de l'Union à des mesures favorables au climat ;

- la flexibilité entre piliers (applicable dans les deux sens et modifiable chaque année) est portée à 15 % des fonds. Ce pourcentage peut être augmenté, d'une part, de 15 % si ces fonds sont utilisés dans le cadre du FEADER afin de financer des mesures agro-environnementales et climatiques, d'autre part, de 2 % s'ils sont utilisés pour les paiements complémentaires aux jeunes agriculteurs.

2. Des aides plus importantes aux jeunes agriculteurs

La Commission européenne prévoit que les États membres devraient, au minimum, réserver 2 % de leur dotation nationale à des paiements directs destinés à soutenir l'installation des jeunes agriculteurs. Cet objectif serait satisfait par un paiement complémentaire s'ajoutant à l'aide de base au revenu ou au moyen d'aides à l'installation. Le montant maximal de l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs et à la création d'entreprises rurales serait porté à 100 000 €. Enfin, le plan stratégique de chaque pays devrait comporter une stratégie spécifique pour encourager les jeunes agriculteurs.

3. Une nouvelle réserve de gestion des crises agricoles

Le projet de règlement « horizontal » relatif aux aspects budgétaires, financiers et comptables de la PAC propose la mise en place d'une nouvelle réserve de crise agricole (article 14).

Celle-ci, dotée « d'au moins 400 M€ », serait destinée à financer les mesures d'intervention sur les marchés telles que prévues dans l'OCM (articles 8 à 21 du règlement OCM), ainsi que les mesures de crise à proprement parler (articles 219 à 221 du même règlement). Elle serait initialement alimentée, en 2021, par les crédits inutilisés de l'actuelle réserve de crise à l'horizon 2020. En cas d'insuffisance de ladite enveloppe, la réserve de crise pourrait être financée à partir des crédits disponibles du fait de la sous-consommation du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), voire par un mécanisme dit de « discipline financière » (article 5) prenant la forme d'un prélèvement sur les paiements directs.

4. Un soutien accru à la recherche et à l'innovation

La Commission européenne souhaite encourager l'innovation et la recherche en y affectant 10 milliards d'euros, issus du programme Horizon Europe. Il s'agirait, par là-même, de soutenir des réalisations dans les domaines de l'alimentation, de l'agriculture, du développement rural et de la bioéconomie.

« Horizon Europe jouera un rôle essentiel dans la création conjointe des connaissances nécessaires à la modernisation du secteur agricole. La création de synergies entre Horizon Europe (projets transnationaux) et la PAC (projets au niveau régional/local et réseaux de la PAC) contribuera à mettre en place le système de connaissances et d'innovation dans le secteur agricole, qui doit accélérer le recours aux pratiques innovantes par tous les acteurs dans les zones rurales. » 9(*)

Ce soutien renforcé à la recherche et à l'innovation apparaît d'autant plus bienvenu qu'il en va de l'avenir de notre compétitivité. L'agriculture française doit s'approprier les nouvelles technologies, notamment numériques, nécessaires à sa modernisation. Elle devra également mener une réflexion sur les perspectives ouvertes par les nouvelles techniques d'amélioration des plantes (New Plant Breeding Techniques) 10(*).

Dès à présent, des logiciels et des applications sur smartphones permettent de reconnaître une maladie, de trouver comment la traiter, de savoir où et quand épandre l'engrais. Le développement d'objets connectés concerne les fournisseurs d'intrants, à travers la mise en place de plateformes de collecte et de traitement des données, mais aussi les équipementiers et les machinistes. Enfin, les réseaux sociaux se révèlent très utiles pour les agriculteurs dans le cadre d'un échange de bonnes pratiques.

Du point de vue du vécu des agriculteurs ce tournant est une chance car il leur permettra de se concentrer sur leur coeur de métier : la production. Les progrès concerneront aussi, via la télé-déclaration des surfaces, le patrimoine agricole (composition, évolutions) et son suivi (grâce aux techniques d'exploitation des images satellitaires qui se développent avec toujours plus de précision).

En définitive, on peut attendre du « tournant » numérique, scientifique et technologique, une amélioration significative du rendement de l'agriculture européenne, de ses performances environnementales, donc de sa compétitivité. La PAC se devait donc de l'accompagner.


* 1 Voir fiches d'information et dossier de presse du 1er juin 2018, avant publication des trois projets de règlement.

* 2 Rapport d'information n° 672 (2016-2017) « PAC : traverser le cap dangereux de 2020 » - Daniel Gremillet, Pascale Gruny, Claude Haut et Franck Montaugé.

* 3 Résolution européenne n° 130 (2016-2017) du Sénat du 8 septembre 2017 sur l'avenir de la Politique agricole commune à l'horizon 2020.

* 4 Résolution européenne n° 116 (2017-2018) du Sénat du 6 juin 2018 en faveur de la préservation d'une politique agricole commune forte, conjuguée au maintien de ses moyens budgétaires.

* 5 Fiche de présentation de la Commission européenne, publiée le 1er juin 2018.

* 6 Idem.

* 7 Ces plafonds seront augmentés à hauteur des salaires (y compris les taxes et charges sociales) par unité de travailleurs à temps plein et par travailleur dit « gratuit » (famille) sur la base des standards moyens régionaux ou nationaux.

* 8 Fiche de présentation de la Commission européenne, publiée le 1er juin 2018.

* 9 Fiche de présentation de la Commission européenne, publiée le 1er juin 2018.

* 10 Au regard, notamment, des implications de l'arrêt rendu (dans l'affaire C-528/16) par la Cour de justice de l'Union Européenne (CJUE), le 25 juillet 2018, en réponse à une question préjudicielle sur le statut de la mutagénèse. À la différence de la transgénèse, la mutagenèse est un ensemble de techniques permettant de faire évoluer le génome d'une espèce vivante sans insertion d'ADN étranger.