Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la réforme de la politique agricole commune (PAC) : PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027

14 février 2019 : Réforme de la PAC - PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027 ( rapport d'information )

B. DES RISQUES PERSISTANTS, AINSI QUE DE RÉELS SUJETS D'INQUIÉTUDE POUR L'AVENIR À MOYEN ET LONG TERME DE LA PAC

Au regard des éléments positifs du projet de réforme proposé par la Commission figurent plusieurs points inquiétants : un risque de diminution drastique du budget, l'incertitude pesant sur le nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC, des interrogations sur l'augmentation des ambitions environnementales ainsi qu'un quasi statu quo sur la question de l'adaptation des règles de concurrence aux spécificités agricoles.

1. Le risque manifeste d'une diminution drastique du budget

Avec, par rapport au niveau de 2020, une diminution de son budget estimée en termes réels à 15 % et vivement contestée par le Parlement européen (tandis que la Commission affiche une baisse de 5 % en euros courants), la PAC se trouve donc prise en étau entre, d'une part, l'émergence de nouvelles priorités politiques pour l'Union et d'autre part, la diminution des ressources budgétaires consécutive au « Brexit ».

Au-delà des artifices de communication, quelques chiffres résument, à eux seuls, l'ampleur des « coupes » envisagées par la Commission européenne : la part relative de la Politique agricole commune passerait de 37 % (en 2020) à 28,5 % (en 2027) du budget de l'Union, tandis que les crédits diminueraient globalement de 43 milliards d'euros, d'un Cadre financier pluriannuel à l'autre (365 milliards11(*) d'euros courants de 2021 à 2027). S'agissant de la France, les montants annuels (en euros courants) perçus pour la période 2021-2027 atteindraient 7,147 milliards d'euros (soit -3,9 %) pour le « premier pilier » et 1,209 milliard d'euros (-15,3 %) pour le second, sans compter 544 millions d'euros de mesures de marché. Ces données ne prennent pas en compte l'érosion monétaire, alors que l'inflation annuelle est estimée en moyenne à 2 % par an.

Enfin, l'impact, inévitablement défavorable à notre pays, de la poursuite du processus d'harmonisation dit « externe » des paiements directs, au bénéfice des nouveaux États membres, n'a pas été documenté.

S'y ajouterait la réduction prévue du taux de cofinancement dans le « second pilier », ce qui, mécaniquement, conduirait les États membres à devoir compenser par un accompagnement financier à due concurrence le moindre financement européen.

Les mesures destinées à encourager la politique de développement rural seront toujours validées par la Commission européenne, mais dans le cadre des plans stratégiques nationaux. Le taux de cofinancement de « droit commun » sera réduit de 53 % à 43 %. Dans les autres cas de figure, ledit taux sera fixé à 65 % dans les zones de handicap naturel, à 70 % dans les régions les moins développées, et à 80 % pour les mesures agroenvironnementales. En dernier lieu, la Commission européenne souhaiterait qu'au moins 5 % de l'enveloppe nationale soit consacrée au programme « Leader » et 30 % aux mesures en faveur de l'environnement.

Chaque pays compensera cette réduction du budget agricole européen en fonction de l'état de ses finances publiques, ce qui ne manquera pas de faire apparaître un déséquilibre supplémentaire certains États membres ayant davantage que d'autres les moyens de soutenir leur agriculture - et de rendre la politique agricole européenne de moins en moins commune.

La réduction envisagée du format budgétaire de la PAC s'inscrit de surcroît à rebours de la politique suivie par les autres grandes puissances agricoles.

Indicateur comparatif international des Soutiens Globaux
à la Production Agricole et à l'Alimentation

 

En milliards de dollars (2015)

En USD/habitant (2015)

Évolution 2008/2015 du montant par habitant

Chine

224

162 USD

145 %

États-Unis

156

486 USD

39 %

Union européenne

100

198 USD

-20 %

Brésil

56

272 USD

44 %

Canada

7

202 USD

ND

Australie

3

120 USD

ND

   

Source: estimation Livre Blanc Momagri - 2016

2. Le nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC : « un transfert de bureaucratie » aux conséquences potentiellement lourdes

Le premier axe des propositions de la Commission européenne porte sur un nouveau mode de mise en oeuvre pour la PAC. Concrètement, l'approche uniforme, jusqu'ici en vigueur, serait remplacée par davantage de subsidiarité : des plans stratégiques seraient élaborés par les États membres, puis validés par la Commission. Ce modus operandi est supposé simplifier le coeur de la Politique agricole commune, en retenant une approche par les résultats plutôt que par les moyens.

Sur le papier, on ne peut naturellement que souscrire à l'objectif de concilier simplification et meilleure efficacité grâce à une plus grande subsidiarité. Il y a là, néanmoins, un fort risque de « renationalisation ».

De nombreux observateurs redoutent également une « vraie fausse » simplification qui ne profiterait paradoxalement qu'à la Direction générale AGRI, sans atteindre les premiers intéressés : à savoir les agriculteurs. M. Luc Vernet, s'exprimant au nom du groupe de réflexion Farm Europe, a ainsi fait valoir de telles craintes : « la Commission propose une PAC nationalisée ou régionalisée, moins politique et plus technocratique, où elle garderait un droit de véto systématique. Il ne s'agit en aucune façon d'une simplification12(*) ».

3. Les interrogations pesant sur l'augmentation proclamée des ambitions environnementales de la future PAC

La Commission souhaite relever les ambitions environnementales et climatiques de la PAC, ce qui conduit certains observateurs à employer le terme de « super-conditionnalité ». Au total, l'objectif consisterait à ce que 40 % du budget contribue aux actions en faveur du climat et de l'environnement.

Les paiements directs seraient subordonnés à des exigences accrues. Au-delà du « verdissement » actuel, considéré comme acquis, les agriculteurs devraient respecter, à l'avenir, 13 exigences règlementaires - à commencer par les directives nitrates, bien-être animal, habitat, oiseaux - auxquelles s'ajouteraient 12 conditions agro-environnementales définies au niveau européen, dont 5 nouvelles. Les États membres, ou les régions, auraient l'obligation d'indiquer aux agriculteurs les règles à suivre pour mettre en oeuvre ces grands principes.

Enfin, chaque État membre devrait élaborer des programmes écologiques incitant les agriculteurs à aller au-delà des exigences obligatoires : c'est ce que la Commission européenne a baptisé, en langue anglaise, les « Eco Schemes ».

En définitive, l'architecture environnementale proposée par la Commission aurait ainsi trois niveaux complémentaires : d'abord, une conditionnalité englobant les règles actuelles du verdissement et constituant un socle commun des pratiques pour tous les agriculteurs de l'Union ; ensuite, un « Eco-scheme », obligatoire pour les États membres mais facultatif pour les agriculteurs, permettant de rémunérer sur le « premier pilier » des pratiques plus favorables à l'environnement ; enfin, des mesures agro-environnementales et climatiques sur le « second pilier ».

Au total, cette orientation représente, à l'évidence, une donnée importante dont il faudra prendre le temps de mesurer l'impact sur le plan opérationnel. En dernière analyse, la question posée ici est celle de la nature même de la PAC : s'agira-t-il toujours, à l'avenir, d'un budget de soutien à une activité économique, ou d'un budget d'accompagnement de la réglementation environnementale ?

Lors de son audition du 6 novembre 2018 par les sénateurs du groupe de suivi sur la réforme de la PAC, M. Jean-Christophe Bureau, professeur d'économie à AgroParisTech, a considéré que les idées avancées le 1er juin 2018 par la Commission européenne dans la perspective de la prochaine réforme de la PAC conduiraient, pour ainsi dire, à une Politique agricole commune entièrement optionnelle. Cela serait le cas, en particulier, pour les mesures environnementales, avec un risque avéré de « dumping » au sein du marché unique. Certains responsables politiques d'États membres ne cachent d'ailleurs pas, officieusement, leur intention d'utiliser massivement les aides du « second pilier », non pas pour protéger l'environnement, mais pour amplifier les investissements dans les capacités de production. Dès lors, le risque d'une course au « moins-disant » environnemental serait bien réel, au détriment des pays de l'Union les plus vertueux, dont le nôtre. Dans ces conditions, il deviendrait difficile, sinon improbable, de mener à bien la transition agro écologique que les pouvoirs publics souhaitent pour l'agriculture française.

Le sujet apparaît assurément fort technique : tout dépendra du détail des modalités de ces dispositifs.

S'agissant de la conditionnalité, conjurer le risque de régression des exigences nécessiterait de privilégier des mesures simples et efficaces correspondant à des enjeux identifiés, au lieu d'un empilement de mesures nombreuses aux effets limités et difficilement contrôlables. En ce qui concerne le mécanisme dit de « l'Eco Scheme » obligatoire pour l'État membre, il faudrait privilégier des objectifs de paiements incitatifs sur une base forfaitaire pour les services environnementaux rendus par l'agriculture13(*), aujourd'hui insuffisamment rémunérés par le marché, comme le préconisait déjà la précédente résolution adoptée par le Sénat. Ce dispositif pourrait utilement servir d'incitation à la modification des pratiques agricoles, tout en favorisant, en particulier, le développement de la certification des pratiques agricoles, comme, par exemple, la certification en agriculture biologique ou la certification environnementale.

Quant aux mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), elles pourraient servir à renforcer l'accompagnement des démarches individuelles et collectives de transition agro-écologique en devenant plus attractives, plus incitatives et plus simples. À cet effet, les autorités françaises ont proposé de reconnaître la prise de risque liée au changement de pratique, en ajoutant une part incitative aux montants des MAEC. Elles ont également avancé l'idée d'utiliser les mesures agro-environnementales et climatiques afin d'accompagner les démarches expérimentales.

4. Vers un quasi statu quo sur les règles de concurrence ?

La fiche technique publiée par la Commission européenne le 1er juin 2018 souligne expressément que « la PAC actuelle aide déjà les agriculteurs à faire face à l'incertitude liée à leur profession au moyen de l'aide au revenu (paiements directs), des mesures de soutien marché, du soutien aux instruments de gestion des risques, ainsi que des mesures de formation et des investissements au titre du développement rural. »

Manifestement, la Commission européenne se satisfait des avancées introduites par le « règlement Omnibus » 2017-2393 du 13 décembre 2017 et ne souhaite pas aller au-delà, aussi bien pour les règles de concurrence que pour celles applicables en matière de gestion des crises.

L'adoption du « règlement Omnibus » 2017-2393 du 13 décembre 2017 :
une avancée d'ampleur inespérée

Le règlement (UE) 2017/2393 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2017 a modifié sur de nombreux points les règlements de base de la PAC. Son apport apparaît très substantiel dans plusieurs domaines : paiements directs, organisation commune des marchés, développement rural et dispositions dites « horizontales ». Certaines de ces mesures touchent, en particulier, au droit de la concurrence, en changeant la rédaction d'articles « clé » du règlement (UE) 1308/2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles.

- Droit aux contrats écrits

Les articles 148 (lait) et 168 (clause générale) du règlement (UE) 1308/2013 du 17 décembre 2013 traitent des relations contractuelles. Leur rédaction respective a été complétée par une disposition permettant aux producteurs et à leurs organisations de producteurs (OP), de demander à bénéficier de contrats écrits (et ce même si l'État membre dont ils relèvent n'a pas décidé de rendre ces contrats obligatoires). Ces contrats ne peuvent toutefois être rendus exigibles si le premier acheteur est une petite, moyenne ou très petite entreprise (TPE/PME).

- Clauses de partage de la valeur ajoutée

Un nouvel article 172 bis relatif au partage de la valeur ajoutée a été créé au sein du règlement (UE) 1308/2013 précité. Cet article prévoit que des clauses de partage de la valeur ajoutée au sein d'une filière peuvent être négociées entre les producteurs (qu'ils soient ou non organisés en OP) et leur premier acheteur. Il s'agit ici d'une reprise des dispositions déjà en vigueur dans le secteur du sucre. Par là même, les parties peuvent définir ex ante la façon dont la valeur du produit doit être répartie entre elles, en fonction de l'évolution des marchés pertinents. D'une façon générale, ce dispositif revêt une portée facultative.

- Renforcement des interprofessions

L'article 157 relatif aux organisations interprofessionnelles du règlement (UE) 1308/2013 a été complété de façon à étendre leurs compétences. Cette extension a porté, en particulier, sur la capacité à déterminer des clauses standards de partage de la valeur (clauses types en lien avec l'article 172a) et à définir des mesures de prévention et de gestion (en matière de santé animale et végétale ainsi que de risques environnementaux).

- Renforcement du pouvoir des Organisations de producteurs et sécurisation de leurs activités par rapport au droit de la concurrence

L'article 152 du règlement (UE) 1308/2013 relatif aux organisations de producteurs reconnues a été entièrement revu : la possibilité donnée aux secteurs de l'huile d'olive (art 169), de la viande bovine (art 170) et à certaines grandes cultures (art 171) de mener des négociations contractuelles (prix et volumes) a ainsi été étendue - en dehors du lait relevant de dispositifs ad hoc (articles 148 et 149) - à l'ensemble des secteurs agricoles. Cette extension porte, plus précisément, sur les critères de reconnaissance pour une organisation (nécessité de mener une action économique conjointe entre les membres, promotion, contrôle de qualité, emballage, étiquetage ou transformation). S'y ajoute la capacité, pour une organisation reconnue à planifier la production, à optimiser les coûts de production, à mettre sur le marché et à négocier des contrats, par dérogation à l'article 101 du TFUE (règles de concurrence). Ce nouvel article 152 s'applique aussi aux associations d'OP. Aucun plafond de taille n'est prévu, tant pour les OP que pour les AOP.

En revanche, le « règlement Omnibus » a non seulement préservé le statu quo pour le caractère facultatif des OP, mais aussi écarté la proposition consistant à créer une nouvelle catégorie d'organisation (de négociation).

- La capacité des autorités nationales de la concurrence à vérifier et, le cas échéant, à stopper l'activité d'une OP reconnue - si cette activité exclut la concurrence ou menace les objectifs de la PAC - a été confirmée. Toutefois, cette latitude d'intervention revêt, dans un premier temps, un caractère préventif (carton jaune) et non punitif (carton rouge), lorsque l'OP met en oeuvre les mesures correctives demandées.

- Précision sur la dérogation générale au droit de la concurrence

L'article 209 du règlement (UE) 1308/2013 a été réécrit pour offrir la possibilité aux OP et aux AOP d'interroger la Commission européenne sur la compatibilité de leurs accords avec les dispositions de l'article 39 du TFUE (sur les objectifs de la PAC). Le délai pour fournir une réponse est de 4 mois.

La prochaine réforme de la PAC ne peut cependant éluder les sujets de la rémunération des agriculteurs, du fonctionnement des marchés et de la volatilité des cours des produits agricoles. Ne pas les inclure dans la réforme marquerait un véritable renoncement.

La seule avancée notable interviendrait finalement en dehors du processus d'élaboration de la future PAC, à la faveur de l'adoption, quasi finalisée, du projet de nouvelle directive destinée à lutter contre les procédures commerciales déloyales. Après le règlement « Omnibus », il s'agirait d'un second progrès de taille, qui mérite d'être salué.

Vers l'adoption, au printemps 2019, du projet de directive
sur les pratiques commerciales déloyales

1 - L'ambition initiale limitée de la Commission européenne

Le projet de directive publié le 12 avril 2018 ne visait que les relations commerciales entre les fournisseurs de produits alimentaires qui sont des Petites et moyennes entreprises (PME) et les acheteurs qui n'en sont pas. Sous cette importante réserve, les intervenants de la chaîne devaient être couverts, c'est-à-dire les détaillants, les entreprises de transformation, les grossistes, les coopératives, les organisations de producteurs et les producteurs indépendants.

Ce texte reposait sur les quatre axes suivants :

- prévoir une liste des pratiques commerciales déloyales proscrite obligatoirement dans chaque État membre ;

- s'assurer qu'une autorité de contrôle y soit désignée, pour y assurer la mise en oeuvre des pouvoirs de coercition ;

- adapter les réglementations nationales en conséquence ;

- veiller à la transmission des données des contrôles et des sanctions, en prévoyant un rapport annuel à cet effet.

2 - L'orientation volontariste de la commission Agri du Parlement européen

La commission Agri du Parlement européen s'est accordée, le 1er octobre 2018, pour élargir le champ d'application du projet de directive, en y incluant tous les acteurs de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Cela permettrait de couvrir l'ensemble du commerce des produits agricoles, ainsi que les services auxiliaires, en plus des denrées alimentaires.

La liste noire des pratiques commerciales déloyales proposée, telle qu'elle a été amendée par la commission AGRI, inclurait les paiements effectués au-delà de 30 jours pour les produits agricoles et alimentaires périssables, auxquels les députés ont ajouté les paiements au-delà de 60 jours pour les produits non périssables (en comptant à partir du dernier jour du mois durant lequel la facture a été reçue ou du jour de livraison convenu. Cette liste noire comporterait également le cas de figure de l'annulation unilatérale d'une commande de produits périssables moins de 60 jours avant le jour de livraison convenu (pour mémoire, la Commission européenne ne proposait pas de délais précis).

D'autres pratiques seraient considérées comme illégales :

- le refus de l'acheteur de signer un contrat écrit avec le fournisseur, lequel disposerait désormais d'un droit nouveau lui permettant d'exiger un tel contrat ;

- le refus de fournir des conditions d'approvisionnement insuffisamment détaillées ;

- le partage ou l'utilisation malveillante, par l'acheteur, d'informations liées au contrat de fourniture ;

- la modification unilatérale et rétroactive des termes du contrat de fourniture ;

- le fait d'imposer à un fournisseur de payer pour le gaspillage de produits alimentaires dans les locaux de l'acheteur qui n'est pas causé par la négligence ou la faute du fournisseur ;

- sauf accord préalable, l'acheteur ne devrait pas pouvoir vendre des produits en dessous du prix d'achat et demander ensuite au fournisseur de combler l'écart.

S'y ajouterait le principe selon lequel les conditions d'un accord de fourniture ne devraient pas résulter de la dépendance économique du fournisseur vis-à-vis de l'acheteur. Enfin, le dépôt de plaintes serait simplifié pour les producteurs de denrées alimentaires : les députés européens ont proposé de leur permettre de déposer plainte là où ils sont établis, même si des pratiques commerciales déloyales ont eu lieu dans un autre État de l'Union européenne. Les autorités nationales en charge de l'application de la réglementation seraient tenues de traiter les plaintes et d'imposer des sanctions après avoir procédé à des enquêtes.

3 - Vers une issue positive : les négociations en « trilogue » ont débouché sur un texte de compromis

La commission AGRI du Parlement européen a approuvé très récemment, le 23 janvier 2019, un texte de compromis issu de la phase de « trilogue » (avec la Commission européenne et le Conseil) portant sur les termes de la future directive visant à lutter contre les pratiques commerciales déloyales, dans les relations interentreprises dans la chaîne agroalimentaire. À l'heure où ces lignes sont écrites, les détails de ce très récent texte de compromis ne sont pas encore connus. Ses grandes lignes ont toutefois été rendues publiques.

Les nouvelles règles protègeraient les fournisseurs, classés en quatre catégories en fonction de leur chiffre d'affaires, contre les abus éventuels de clients plus puissants que la catégorie dans laquelle ils se trouvent. Ces quatre catégories sont les microfournisseurs avec un chiffre d'affaires annuel jusqu'à 2 millions € ; les petits fournisseurs (chiffre d'affaires jusqu'à 10 millions €) ; les fournisseurs de taille moyenne (jusqu'à 50 millions €) ; ainsi que les fournisseurs de taille intermédiaire (jusqu'à 350 millions €, avec deux sous-catégories : de 50 à 150 millions €, et de 150 à 350 millions €).

Une liste de huit pratiques commerciales déloyales supplémentaires, par rapport aux huit initialement déjà mentionnées par la Commission ferait l'objet d'une interdiction. Il s'agirait, en particulier, des paiements à plus de 30 jours pour les produits agricoles et alimentaires périssables et à plus de 60 jours pour les produits non périssables, ainsi que des modifications unilatérales et rétroactives de l'accord de fourniture imposées par un client. Enfin, la confidentialité sera garantie au cours de la procédure d'enquête, non seulement en ce qui concerne l'identité du fournisseur, mais également les informations identifiées comme sensibles. Syndicats et ONG auront la possibilité de déposer une plainte, garantissant ainsi l'anonymat du plaignant.

Le vote de la commission de l'agriculture (AGRI) a fait apparaître une très forte majorité en faveur de ce texte : 38 voix pour, 4 contre et 2 abstentions. Ce vote ouvre désormais la voie à une adoption dudit compromis en séance plénière, par le Parlement européen, qui pourrait intervenir entre le 11 et le 14 mars 2019. Il appartiendra ensuite au Conseil d'approuver formellement le texte de la directive en cours d'élaboration, laquelle marquerait un progrès certain par rapport au droit existant.


* 11 Au sein de cette enveloppe globale destinée à la PAC 2021/2027, 265,2 milliards d'€ seraient affectés aux paiements directs, 20 milliards d'€ aux mesures de soutien du marché (FEAGA) et 78,8 milliards d'€ au développement rural (Feader). S'y ajouterait un montant de 10 milliards d'€, dans le cadre du programme « Horizon Europe » afin de soutenir des actions spécifiques de recherche et d'innovation.

* 12 Agrapresse n° 3647 - Semaine du 4 juin 2018.

* 13 Voir également la réflexion engagée dans le cadre de la proposition de résolution, déposée au Sénat le 29 octobre 2018, en application de l'article 34-1 de la Constitution, en faveur de la création de paiements pour services environnementaux rendus par les agriculteurs, par MM. Franck Montaugé, Henri Cabanel, Jean-Claude Tissot, Patrick Kanner, Olivier Jacquin et plusieurs de leurs collègues. Texte n° 86 (2018-2019).