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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la réforme de la politique agricole commune (PAC) : PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027

14 février 2019 : Réforme de la PAC - PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027 ( rapport d'information )

C. APPRECIER TOUTES LES IMPLICATIONS FINALES DE LA RÉFORME EN GESTATION

1. Finalement, seule la Commission semblerait trouver intérêt au nouveau mécanisme de mise en oeuvre de la PAC

Le projet de règlement « plans stratégiques » recouvre un vaste ensemble de dispositions, souvent très techniques, relatives à la future PAC. Il comprend, au total, 142 articles répartis en neuf titres, ainsi que plusieurs annexes. S'y trouvent exposées les règles relatives aux plans stratégiques des États membres, lesquels seraient financés, en premier lieu, par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), en second lieu, par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

Concrètement, les plans stratégiques seraient élaborés par les États membres, puis validés par la Commission. Chaque année, les 27 pays de l'Union seraient ensuite tenus de rendre compte à la Commission de l'atteinte, ou non, des objectifs fixés.

Ce modus operandi vise à apporter une simplification bienvenue, mais le principal objectif recherché est sans doute d'une autre nature : seule la Commission semble trouver intérêt à ce dispositif, d'où son insistance à le promouvoir dans les négociations.

En effet, depuis de nombreuses années, les pays de l'Union affichent des divergences de vues de plus en plus profondes sur la PAC. Par cette proposition, la Commission manifeste surtout l'intention de mettre un terme à son travail de médiation pour trouver une position commune, en « laissant la main » désormais aux États membres dans la gestion de leur politique agricole.

Or, les obligations règlementaires et les standards pour les bonnes conditions agricoles et environnementales de la conditionnalité figurent dans l'annexe III du projet de la Commission et deviendraient presque toutes optionnelles. Les distorsions de concurrence ne pourraient, dès lors, que s'accentuer dans une course au « moins disant » environnemental en toute légalité, menée par des acteurs économiques des pays les moins vertueux, au détriment des autres, dont ceux établis en France.


L'économie générale du nouveau mode de mise en oeuvre proposée pour la PAC,
dans le projet de règlement « plans stratégiques » :
une mécanique de précision raffinée et pour le moins complexe

Le titre V du projet de règlement « plans stratégique » présente, dans le détail, les règles applicables aux plans stratégiques de la PAC. Au total, dix-neuf articles (91 à 109) y sont consacrés. Sont ici précisés les éléments que les États membres doivent prendre en considération, leur contenu minimal, notamment quant aux valeurs cibles, ainsi que la planification financière. Sont également exposées les règles d'approbation par la Commission (article 106), de même que les modalités de modification de ces plans stratégiques (article 107).

D'une façon générale, ces plans seront établis par les États membres et validés par la Commission européenne, en amont de la mise en oeuvre des mesures. Pour ce faire, la Commission disposera de 3 mois pour évaluer et transmettre ses commentaires. Les États membres seront alors, le cas échéant, tenus d'apporter les informations complémentaires demandées. In fine, la Commission européenne devra avoir approuvé le plan dans les 6 mois suivant la soumission du projet établi par l'État membre, quitte à envisager une approbation partielle du plan, selon des modalités toutefois non précisées.

Ledit plan stratégique national pourra être amendé une fois par an et comporter des éléments régionaux. Il portera désormais sur les « deux piliers » de la PAC, et non plus seulement sur le développement rural. Il sera fondé sur une évaluation des besoins (au moyen d'une analyse dite « atouts faiblesses opportunités menaces » désignée sous l'acronyme « AFOM »). L'utilisation des outils d'intervention doit être justifiée par des cibles quantitatives et des « points d'étape pertinents ». Enfin, il est prévu qu'une attention particulière soit portée à la consultation de toutes les parties prenantes, en particulier les acteurs environnementaux.

Plus précisément, il est prévu que les plans stratégiques contiennent, tout à la fois, une évaluation des besoins, une stratégie d'intervention (avec des cibles et des indicateurs pour chaque objectif spécifique), la description des éléments communs à toutes les interventions (définitions, conditionnalité...), la présentation des interventions choisies dans les « deux piliers » (en particulier les critères d'éligibilité, le respect des critères OMC, la forme du soutien...), un tableau financier, ainsi que la description des structures de gouvernance et de coordination. Ce plan doit également comporter un descriptif des éléments de modernisation du secteur agricole (innovation, développement du numérique...). Enfin, une série d'annexes devra obligatoirement être jointe, de façon à justifier l'analyse « AFOM », l'analyse environnementale, la consultation des parties prenantes et la description des financements nationaux.

Chaque État membre devra ainsi mettre en place un comité de suivi associant l'ensemble des parties intéressées, ainsi qu'un réseau national (« des organisations, des administrations, des conseillers, des chercheurs et des autres acteurs ») ayant vocation à faciliter la mise en oeuvre des plans stratégiques. Ces réseaux nationaux entreront ensuite en relation au niveau européen. Enfin, s'ajoute à ce dispositif l'établissement, par la Commission européenne cette fois, d'un « partenariat européen d'innovation », visant à stimuler l'échange des connaissances et des innovations.

Le titre VII (articles 115 à 129) définit le cadre de suivi et d'évaluation des plans stratégiques. Il établit les règles relatives au contenu et à la date de soumission des rapports attendus de la part des États membres, sur l'avancement de leur plan stratégique relevant de la PAC. Il crée, en particulier un mécanisme de « rapports annuels de performance » (article 121), complété par un système d'incitation reposant sur l'octroi d'une prime de performance en cas de bons résultats environnementaux et climatiques (articles 123 et 124).

Lorsque le rapport annuel de performance (produit par l'autorité nationale de gestion et examiné par le comité de suivi) mettra en évidence un écart supérieur de 25% à la cible annuelle prévue pour un ou plusieurs indicateurs, la Commission européenne pourra demander à l'État membre de fournir un plan d'actions, afin de remédier à la situation. Lesdites cibles pourront éventuellement être revues à la baisse, si cela est dûment justifié.

Enfin, ce projet de règlement est complété par une série de neuf annexes. Celles-ci concernent les indicateurs de réalisation, de résultat et d'impact pour l'évaluation de la performance des plans (annexe I), le classement des différents outils eu égard à la classification OMC (annexe II), les obligations règlementaires et les standards pour les bonnes conditions agricoles et environnementales de la conditionnalité (annexe III), les annexes financières fixant par état membre les enveloppes de paiement direct (annexes IV et VII), les enveloppes pour les programmes vin (annexe V), coton (Annexe VI), apiculture (annexe VIII), jeunes agriculteurs (annexe IX), ainsi que la liste fournissant une synthèse de la législation européenne en matière d'environnement et de climat, aux objectifs de laquelle les plans stratégiques doivent explicitement contribuer.

Au surplus, la présentation détaillée du dispositif conduit, pour reprendre les termes du député européen Albert Deß (PPE-Allemagne), à craindre un simple « transfert de bureaucratie » de l'Union européenne vers les États membres, dont ne bénéficierait là encore que la Direction générale de l'agriculture et du développement rural (DG AGRI) de la Commission européenne.

C'est pourquoi la résolution européenne n° 116 (2017-2018), adoptée à l'unanimité par le Sénat le 6 juin 2018, jugeait déjà « indispensable que la Commission européenne apporte rapidement des garanties effectives sur le nouveau mode de mise en oeuvre qu'elle envisage pour la PAC, au regard du très fort risque de création de distorsions de concurrence ». Ces éléments étaient étayés par la recommandation suivante, faisant valoir que « faute de disposer de ces informations, le schéma de simplification proposé par la Commission européenne ne serait qu'une pétition de principe ».

Le cours des négociations, durant la présidence autrichienne du Conseil de l'Union européenne (de juillet à décembre 2018), ainsi que le début des travaux de la présidence roumaine, depuis le 1er janvier 2019, n'ont pas apaisé les interrogations et les craintes de vos rapporteurs.

2. Vers 27 « PAC nationales » à l'horizon 2027 ?

Lors de son audition du 5 décembre 2018 par les sénateurs du groupe de suivi sur la réforme de la PAC, M. Jean-Marie Seronie, consultant, s'est inquiété d'un fort risque de renationalisation rampante.

Vos rapporteurs partagent ces inquiétudes.

En effet, le mécanisme de validation des plans stratégiques autour de grands principes généraux correspond à une logique de subsidiarité poussée à l'extrême.

On peut donc redouter, à terme, c'est-à-dire à la fin des années 2020, d'aboutir de facto à 27 « Politiques agricoles communes nationales ». Cette notion, à tous égards antinomique, marquerait la fin de la PAC telle qu'elle a été conçue et appliquée depuis l'origine, en 1962.

3. À terme, la France aurait-elle encore intérêt à défendre ce que pourrait devenir la Politique agricole commune ?

Lors de contacts informels récents, certains parlementaires d'autres États membres n'ont pas caché leur crainte, ou pour certains d'entre eux le constat prospectif, pour ainsi dire « clinique », d'une mort programmée de la PAC, cette politique étant amenée à perdre ses soutiens politiques au fil du temps.

La prochaine réforme de la Politique agricole commune pourrait être la dernière dans la mesure où, à l'horizon 2030, la France risque effectivement de devenir contributrice nette, y compris dans le domaine agricole.

Quel serait l'intérêt de notre pays à continuer à défendre une politique devenue de moins en moins agricole et de moins en moins commune ?