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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la réforme de la politique agricole commune (PAC) : PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027

14 février 2019 : Réforme de la PAC - PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027 ( rapport d'information )

II. SUR FOND DE DIVISIONS DU CONSEIL ET D'ABSENCE GÉNÉRALE D'ENTHOUSIASME, LES PRÉCONISATIONS DE LA COMMISSION TOUJOURS À L'EXAMEN

A. UN CONTEXTE GÉNÉRAL DOMINÉ PAR LES DIVISIONS ENTRE ÉTATS MEMBRES ET PAR LE MANQUE D'AMBITION EUROPÉENNE

1. La question budgétaire, toile de fond du débat sur l'avenir de la PAC, tend à occulter les autres enjeux majeurs

D'emblée, la question de la réduction du budget a constitué le point focal des négociations sur la future réforme de la PAC.

Si une large majorité des ministres de l'Agriculture des pays de l'Union européenne a exprimé une claire opposition aux « coupes » envisagées par la Commission, une partie significative des États membres ne s'y est pas déclarée hostile. De fait, la Suède aurait souhaité a contrario une diminution plus importante, tandis que les Pays-Bas seraient disposés à accepter des économies sur la PAC à condition que les efforts demandés soient « équitablement répartis ». Dans ce panorama, la position allemande ne semble pas dénuée d'ambiguïté, avec, de façon subliminale, l'assentiment tacite de nombreux responsables politiques à la position exprimée mezza voce par les États membres d'Europe du Nord.

Fort logiquement, les divergences entre les États membres reflètent, d'une façon générale, les différences entre les pays contributeurs nets au budget de l'Union européenne et ses bénéficiaires nets.

L'ampleur du défi budgétaire à relever est donc de taille : pour reprendre les termes du commissaire Phil Hogan, « jamais la PAC n'a été autant sous pression » et « la majeure partie du manque de consensus a eu trait à l'argent »14(*). Cette pression apparaît beaucoup plus forte que par le passé sous l'effet conjugué des pertes de ressources consécutives au « Brexit » et de l'émergence de nouvelles priorités politiques européennes.

À l'occasion de son audition au Sénat, le 24 mai 2018, M. Günther Oettinger, commissaire européen au budget et aux ressources humaines, avait apporté d'utiles précisions sur les grands équilibres du prochain Cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027.

Il avait, tout d'abord, plaidé en faveur d'un budget pour l'Union européenne « légèrement supérieur », porté à hauteur de 1,1 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne, voire de 1,12 %/1,13 %, contre près de 1 % aujourd'hui. Au demeurant, relever le niveau des ressources propres à hauteur de 1,1 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne à 27 correspondrait sensiblement à 1 % du RNB à 28 (y compris le Royaume-Uni).

M. Günther Oettinger avait estimé que le besoin de financement annuel (« financial gap ») à couvrir s'élèverait à environ 12-13 milliards d'euros au titre du seul « Brexit », auquel s'ajouterait le coût - sensiblement équivalent - des nouvelles priorités, notamment en matière de migration, de défense et de sécurité. Le premier pourrait être comblé pour moitié par des économies et pour moitié par de nouveaux financements. S'agissant du second, 80 % seraient financés par de « l'argent frais » et 20 % par des redéploiements de crédits.

C'est sur ces bases qu'a été élaboré le projet de CFP pour la période 2021-2027, présenté le 2 mai 2018. Il en résulterait une réduction « annoncée » de 5 % en euros courants de la PAC, par rapport à l'enveloppe du Cadre financier pluriannuel 2014-2020. L'ampleur réelle, en euros constants, de ces « coupes » a été contestée par le Parlement européen, ainsi que par de nombreux États membres.

Plus précisément, le montant du budget européen 2021-2027 serait de 1 279 Md€, dont 365 Md€ (soit 28,5 % du total) pour la PAC : 286 Md€ seraient affectés au « premier pilier » et 79 Md€ au « second pilier ». Pour ce qui concerne la France, le montant des aides directes s'établirait à 50 Md€15(*) (contre 52 Md€ pour la période 2014-2020), correspondant à une réduction de 3,9 % en valeur. L'enveloppe allouée à la France dans le cadre du « second pilier » serait réduite de 15,3 % en valeur.

L'éventuelle - et très attendue - clarification de la situation du Royaume-Uni, quant à la question des modalités de son retrait de l'Union européenne, permettrait, à tout le moins, de lever un facteur majeur d'incertitude pesant sur la future PAC.

2. Les priorités divergentes des États membres

Au-delà de la question du budget de la PAC, le contenu des propositions de la Commission européenne a suscité globalement beaucoup de critiques, aussi nombreuses d'ailleurs que diverses. Les priorités des États membres divergent, il est vrai, d'une façon très sensible : un premier bilan des positions exprimées par les différents intervenants dans la négociation, depuis le 1er juin 2018, en fournit une édifiante illustration.

Les États membres d'Europe centrale et orientale ont concentré leurs critiques sur la question de la convergence des aides. Ils ont mis en avant, de même que les Pays baltes et le Portugal, ce qu'ils considèrent être le manque d'ambition de la Commission. À l'inverse, l'Allemagne, le Danemark et les Pays-Bas ont estimé que, dans le contexte de la réduction des moyens alloués à la PAC, il n'est pas possible d'aller plus loin en matière de convergence.

Le sujet du plafonnement des aides a suscité, lui aussi, des divergences marquées d'appréciation. La Slovaquie, tout comme l'Allemagne, la Roumanie, la République tchèque et l'Estonie, se sont prononcées contre le plafonnement obligatoire à 100 000 euros proposé par la Commission. Ces pays ont font valoir que le plafonnement et la dégressivité des aides devraient demeurer facultatifs.

Quant au nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC, de nombreux ministres, dont celui de l'Allemagne et de la Slovénie, ont estimé que ces propositions risqueraient d'engendrer davantage de complexité administrative, bien loin de la simplification espérée. L'Irlande, l'Espagne, la France, l'Italie, le Portugal et la Hongrie se sont inquiétés quant à eux de la lourdeur des plans stratégiques.

Comme cela avait été le cas lors de la publication des réflexions initiales de la Commission européenne, en novembre 2017 ou à l'occasion des débats au sein de la commission AGRI du Parlement européen, les questions de distorsions de concurrence, d'une part, de l'évolution vers une PAC de moins en moins commune et, par là même, d'une « renationalisation » de celle-ci, d'autre part, ont été posées.

La réduction de plus de 15 % en euros courants (et de 26 % en euros constants) des fonds alloués au « second pilier » de la PAC (en faveur du développement rural) a fait l'objet de nombreuses critiques, en particulier de la part de la Slovénie et de la Finlande16(*).

S'agissant de la gestion des risques, l'Allemagne, l'Autriche et la Suède, en particulier, ont estimé que les mesures devaient, par principe, revêtir un caractère optionnel. À l'inverse, la France et la Belgique ont critiqué, d'une façon générale, le manque de mesures nouvelles dans ce domaine. Plusieurs ministres de l'Agriculture ont souhaité une remise à plat des mesures de marché pour les rendre plus réactives compte tenu des crises et de la volatilité des prix. La mise en place d'un système de seuils d'alerte en dessous desquels la Commission devrait prendre des mesures a été ainsi demandée par la France et l'Espagne, tandis que la Pologne plaidait en faveur du maintien des filets de sécurité et le Portugal en faveur d'une modernisation de l'aide au stockage privé.

La Commission européenne a proposé, s'agissant des contrôles, de passer d'un système de conformité à un système de performances. Toutefois, une majorité des États membres a estimé que ce système pourrait se traduire par des contrôles supplémentaires et des sanctions injustifiées, à commencer par la suspension des paiements. Seuls le Danemark et la Suède ont clairement soutenu les propositions de la Commission européenne en matière de contrôle.

Le Portugal, la Pologne et les Pays baltes ont également demandé, à la faveur de la future PAC, un renforcement des mesures visant à renforcer la position des agriculteurs dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire.

Enfin, une majorité des États membres a soutenu la nouvelle réserve de crise proposée par la Commission. Plusieurs ministres ont néanmoins estimé que cette enveloppe serait insuffisante pour aider les exploitants en cas de crise.

3. Le Parlement européen semble la seule institution européenne à vouloir encore porter une ambition pour la PAC.

Face à un Conseil miné par ses divisions, le Parlement européen fait figure de dernière institution européenne à défendre une réelle ambition pour la PAC.

La commission de l'agriculture (AGRI) du Parlement européen a tout d'abord désigné, le 5 juillet 2018, trois rapporteurs : Mme Esther Herranz Garcia (PPE, Espagne) pour le règlement sur les « Plans stratégiques » de la PAC, M. Éric Andrieu (S&D, France) pour le volet de la réforme relatif à l'Organisation Commune des Marchés (OCM), et Mme Ulrike Müller (ALDE, Allemagne) pour les aspects portant sur le financement et la gestion des dépenses.

Les débats en Commission ont commencé le 21 novembre 2018, dans la perspective d'un examen et d'un vote sur les textes censé intervenir a priori d'ici mi-février 2019. La tâche sera lourde, dans la mesure où les parlementaires européens ont déposé plusieurs milliers d'amendements sur les trois projets de règlements.

Jusqu'à présent, le débat politique a essentiellement porté sur le contenu des travaux des trois rapporteurs.

Mme Esther Herranz García a été chargée de la partie la plus sensible du projet de réforme de la PAC.

Dans son projet de rapport sur le contenu du règlement « plans stratégiques », elle a préconisé un report, de 2021 à 2023, de la date de mise en oeuvre de la future politique agricole commune. Ce report serait destiné à tenir compte de la grande complexité du dispositif proposé, et surtout, à éviter, par là même, des retards de paiement pour les agriculteurs. À cette première orientation s'en est ajoutée une seconde en faveur d'un budget « suffisant » pour la PAC, ainsi qu'une troisième prônant un renforcement des éléments communs de la PAC, grâce, en particulier, à un seuil minimum de 70 % pour les paiements directs consacrés au soutien du revenu de base.

Synthèse du projet de rapport de Mme Herranz García
sur le projet de règlement « plans stratégiques »

S'agissant du plafonnement des aides directes, Mme Herranz García a proposé d'introduire davantage de la souplesse dans le cadre général du dispositif qui resterait, comme le propose la Commission, obligatoire. Pour ce faire, les États membres pourraient décider de leur propre seuil, sous réserve, toutefois, de ne pas être inférieur à 100 000 €, et ce après déduction des salaires, des programmes écologiques (« eco-scheme ») et des paiements au titre des jeunes agriculteurs.

Le paiement redistributif en faveur des trente premiers hectares des exploitations serait limité au maximum à 25 % de l'enveloppe des paiements directs. La rapporteure a également proposé le maintien des soutiens couplés à leur niveau actuel (soit 13 %), auxquels s'ajouteraient 2 % supplémentaires afin de soutenir les cultures protéiques.

Les outils de gestion des risques seraient rendus obligatoires, avec la possibilité d'introduire des régimes multirisques. En ce qui concerne l'aide aux jeunes agriculteurs, le projet de rapport propose de porter la limite d'âge de 40 à 45 ans, avec une durée de 7 ans. S'y ajouterait une obligation, pour les États membres, de dépenser au minimum ce qu'ils ont consacré à ce régime au cours de la période 2014-2020, au lieu de 2 % au moins dans le projet de la Commission.

Sur la question de la conditionnalité des aides que la Commission souhaite renforcer - en ajoutant les mesures de verdissement -, Mme Esther Herranz García a fait valoir que les règles doivent être définies par le règlement de base afin de garantir un socle commun suffisamment fort à la future PAC. À ce titre, elle a prôné la suppression de la clause qui permettrait aux États membres d'ajouter des règles supplémentaires pour atteindre les objectifs de conditionnalité. Les règles actuelles en matière d'équivalence pour les mesures de verdissement devraient également être maintenues. Enfin, les agriculteurs « bio », les petits producteurs, ainsi que ceux des régions ultrapériphériques seraient exemptés d'un certain nombre de contrôles pour apprécier le respect de la conditionnalité.

Quant au développement rural, le projet de rapport a considéré que les aides aux zones à handicap naturel devraient continuer à être comptabilisées en tant que soutien environnemental, contrairement à ce que propose la Commission européenne. La rapporteure a également demandé, tout à la fois, un nouveau dispositif pour indemniser les agriculteurs victimes d'attaques de prédateurs, que les soutiens soient davantage ciblés sur les investissements agricoles, ainsi qu'un régime d'aide au démarrage des nouveaux arrivants dans l'agriculture, qui ne sont pas forcément de jeunes agriculteurs.

Mme Esther Herranz García a également souhaité un retour aux niveaux (actuels) des taux de cofinancement du « second pilier » (alors que la Commission propose une diminution de 10 %), voire leur augmentation dans certains cas (jeunes agriculteurs, zones dépeuplées). Elle a aussi soutenu l'idée que les transferts des fonds du « premier pilier » vers le second soient limités à 15 % de l'enveloppe du premier pilier. Enfin, le projet de rapport s'est prononcé contre le dispositif de « bonus de performance » (désignant l'enveloppe destinée aux États membres qui atteindraient les objectifs de leurs plans stratégiques), au motif que cette mesure serait perçue comme une forme de sanction pour ceux qui ne le recevraient pas.

M. Éric Andrieu (S&D, France) a fait, pour sa part, le pari de proposer une refonte en profondeur du règlement OCM de façon à « remettre de la régulation dans la Politique agricole commune ». Cette démarche, très ambitieuse, vise à surmonter les réticences de principe de la Commission européenne et de nombreux États membres sur cette question hautement sensible. À cette fin, le rapporteur a proposé, tout à la fois, des dispositifs de prévention et gestion des risques, un renforcement du poids des agriculteurs dans la chaîne de valeur alimentaire, l'élargissement de l'intervention publique, l'établissement de règles de commercialisation à des secteurs qui n'en ont pas aujourd'hui, une généralisation de la régulation de l'offre, ainsi que l'adaptation du régime d'importation avec les pays tiers.

Le projet de rapport de Mme Ulrike Müller (ALDE, Allemagne) sur le volet de la réforme consacré au financement et à la gestion des dépenses s'est prononcé en faveur de la transparence administrative et de la simplification des procédures. La rapporteure a ainsi proposé des exemptions de certaines sanctions administratives pour les petits agriculteurs, ainsi que l'harmonisation du système desdites sanctions. Elle a suggéré d'introduire un système de contrôle basé sur le risque, et recommandé que la réserve de crise soit financée par le budget général de l'Union plutôt que par l'enveloppe du « premier pilier » de la PAC, tout en veillant à ce que son utilisation soit bien limitée aux situations de crise.

En tout état de cause, il ressort, d'ores et déjà, des débats de la commission AGRI une quasi-unanimité sur la nécessité de reporter l'application des nouveaux règlements, la date du 1er janvier 2021 étant jugée irréaliste.

4. Quelle position française dans les négociations en cours ?

Dans un premier temps, la France a essentiellement pris position sur le volet budgétaire de la réforme à venir de la PAC en recherchant des alliés au sein du Conseil, pour éviter la perspective de « coupes drastiques ».

Cette démarche a pris la forme d'une déclaration commune, signée le 31 mai 2018 avec l'Espagne, l'Irlande, le Portugal, la Finlande et la Grèce. Notre pays, avec ses cinq partenaires, a rassemblé un total de 94 voix, soit un rapport de force théorique de 29,1 % au Conseil (hors Royaume-Uni).

Parallèlement, le ministre de l'Agriculture et de l'Alimentation, dont les fonctions étaient alors exercées par M. Stéphane Travert, a engagé des contacts avec ses autres homologues pour étendre cette « coalition » informelle. Avec 9 pays supplémentaires - Croatie, Chypre, Hongrie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Luxembourg, République tchèque -, la position demandant le maintien à son niveau actuel du budget agricole avait symboliquement atteint, lors du Conseil agriculture du 18 juin 2018, 58 % des voix au Conseil (188 suffrages, sur un total de 323 hors Royaume-Uni).

Dans un second temps, pendant toute la présidence autrichienne du Conseil de l'Union européenne du second semestre 2018, les négociations ont porté sur les aspects techniques des propositions présentées par la Commission européenne le 1er juin 2018. Elles se poursuivent entre tous les acteurs du dossier, sous l'actuelle présidence roumaine.

La position des autorités françaises avait initialement été résumée en ces termes par Mme Nathalie Loiseau, ministre chargée des affaires européennes : la France est « prête à moderniser cette politique (la PAC), mais pas à la sacrifier ».

Depuis lors, notre pays a fait connaître ses attentes pour la négociation en cours en adressant à ses partenaires, au mois de décembre 2018, un document intitulé « Position de la France pour la négociation de la PAC 2020 ». Son contenu n'a pas été publié, même s'il a été largement diffusé. On peut utilement faire état des six grandes orientations reprises ci-dessous, qui apparaissent comme autant de priorités françaises :

- « une PAC commune et forte au service d'une Europe forte » ;

- « une PAC qui accompagne la transformation des filières agricoles et alimentaires » ;

- « une PAC qui porte une ambition environnementale, en donnant au secteur agricole les moyens de réaliser sa transition agro-écologique » ;

- « une PAC qui protège contre les risques climatiques, sanitaires et économiques » ;

- « une PAC qui assure le renouvellement des générations, la vitalité des zones rurales, et protège les territoires les plus fragiles et les plus éloignés » ;

- « une PAC plus simple et plus compréhensible pour les agriculteurs et les citoyens ».

À l'occasion du conseil Agriculture et pêche du 28 janvier 2019, M. Didier Guillaume, ministre de l'Agriculture et de l'Alimentation a souligné que « le premier (axe de de la position française) est celui d'une "PAC commune et forte au service d'une Europe forte" qui passe par une négociation qui n'entraîne aucun affaiblissement des mécanismes communs garants du marché intérieur. La France s'oppose à tout ce qui viserait à mettre en place des politiques nationales divergentes, susceptibles de mener à des distorsions de concurrence ; et par conséquent, qui tendrait vers une "renationalisation" de la PAC. Pour cette raison, (nous demandons) de limiter au maximum les mécanismes facultatifs, ou de prévoir le cas échéant des obligations fixées aux États membres pour encadrer les flexibilités accordées. »

Cette prise de position du ministre français de l'Agriculture est claire. Mais, le projet de la Commission européenne comporte toujours des ambiguïtés qui n'ont pas été levées. Dès lors, les contradictions entre les positions des États membres et celles de la Commission expliquent que les négociations piétinent, sur ce point majeur, depuis plusieurs mois.

En définitive, les autorités françaises ont fait part de leurs réserves sur le schéma de simplification proposé par la Commission européenne. La France a indiqué être favorable au principe du nouveau modèle de mise en oeuvre de la PAC au motif qu'il offre l'opportunité d'intégrer, dans une stratégie globale répondant aux objectifs européens, les choix des États membres. Cependant, les autorités françaises ont exprimé leurs réserves sur les modalités envisagées : elles ont ainsi fait valoir que ce modèle ne devrait pas se traduire par un surplus de complexité, mais au contraire être le garant d'une approche commune indispensable au succès de la PAC.

Quant aux outils de gestion des crises, la France a considéré qu'ils devraient être défendus et modernisés pour devenir plus réactifs. Notre pays a demandé, d'une part, le renforcement et la généralisation des observatoires des marchés, et, d'autre part, l'instauration d'un seuil d'alerte qui conduirait mécaniquement à l'élaboration, par la Commission européenne, de propositions d'action destinées au Conseil et au Parlement européen. Au demeurant, cette hypothèse d'un seuil d'alerte, avec par exemple un cliquet et un prix de référence, semble prometteuse, afin d'éviter que la réaction des autorités européennes ne soit trop bien trop tardive, comme elle le fut pour la crise laitière en 2015-2016.17(*)

En dernier lieu, les autorités françaises ont estimé que le recours systématique aux adjudications, en cas d'intervention publique, pour les secteurs qui peuvent en bénéficier actuellement, permettrait d'éviter certains comportements d'anticipation tendant à amplifier la crise ou à contrarier l'effet des mesures de redressement.

La France a également accueilli favorablement la perspective d'une réserve de crise spécifique pluriannuelle : son ré-abondement en cours de période devrait intervenir, en priorité, par les crédits reportés, puis par les crédits inscrits au budget non consommés et disponibles au titre du FEAGA ; ensuite et en dernier recours, par d'autres sources de financement.

La modernisation des mécanismes d'assurance et de fonds de mutualisation fait aussi partie des demandes françaises. De même en est-il de la nécessité de sécuriser le cadre juridique autorisant les États membres à mettre en oeuvre des dispositions fiscales destinées à encourager la constitution d'une épargne de précaution face aux aléas (notamment au regard de la règle de minimis).

En matière d'environnement, la France a exprimé une position générale favorable sur l'architecture environnementale à trois niveaux proposée par la Commission.

Les autorités françaises ont défendu les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN) en soulignant que ce dispositif doit pouvoir être ciblé sur les exploitations les plus durables et les mieux adaptées à l'entretien de ces zones.

Enfin, le Gouvernement a fermement demandé le maintien de l'enveloppe budgétaire du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) destiné aux régions ultrapériphériques18(*).

En définitive, à ce stade des négociations, se posent deux questions. En premier lieu, est-il envisageable, au-delà de la seule problématique de l'insuffisance des moyens, de gagner l'adhésion d'autres pays sur le fond du dossier dans un contexte d'exacerbation des égoïsmes nationaux ? En second lieu, est-il encore possible d'infléchir sensiblement le contenu du projet de réforme de la Politique agricole commune en discussion ?


* 14 Conférence de presse du 3 juillet 2018.

* 15 Source : Secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

* 16 Lors de la réunion des ministres de l'Agriculture du 28 janvier 2019, ces deux pays ont fait valoir une position commune contre de telles diminutions de crédit, soutenue par 14 autres États membres.

* 17 Voir les pages 33 à 35 du rapport d'information du Sénat n° 672 (2016-2017) PAC : traverser le cap dangereux de 2020 - Daniel Gremillet, Pascale Gruny, Claude Haut et Franck Montaugé.

* 18 Pour la France, le programme POSEI a représenté, en 2018, 278 millions d'euros de dotations.