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Observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi d'orientation des mobilités

21 février 2019 : Observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi d'orientation des mobilités ( rapport d'information )

C. DES ORDONNANCES POUR DÉSIGNER LES SERVICES OU AUTORITÉS CHARGÉS DE CONTRÔLER LE RESPECT DES NORMES EUROPÉENNES EN MATIÈRE D'ÉMISSIONS POLLUANTES PAR DES VÉHICULES ET PRÉVOIR DES MESURES CONSERVATOIRES ET DES SANCTIONS

Le projet de loi comporte quatre habilitations à prendre par voie d'ordonnances des mesures d'application de règlements européens pour désigner les services ou autorités chargées de surveiller le respect, par des véhicules, des normes européennes en matière d'émission polluantes et de définir les procédures conservatoires et les sanctions en cas de manquement.

1. Création d'un service pour la surveillance du marché des véhicules à moteur et des pièces détachées qui leur sont destinées
a) Le renforcement de la surveillance du respect des normes européennes harmonisées par les véhicules à moteur en circulation

L'Union européenne a renforcé en 2018 la surveillance du marché des véhicules à moteur qui doit « garantir que les véhicules, les systèmes, les composants et les entités techniques distinctes ainsi que les pièces et équipements mis à disposition sur le marché sont conformes aux prescriptions énoncées dans la législation d'harmonisation applicable de l'Union et ne portent pas atteinte à la santé, à la sécurité, à l'environnement ou à tout autre aspect lié à la protection de l'intérêt public »12(*).

Une évaluation réalisée par la Commission en 2013 a en effet constaté d'importantes divergences dans l'interprétation et l'application par les États membres de la directive-cadre 2007/46/CE du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules, « ce qui a miné les principaux objectifs de la directive ». Les insuffisances du cadre existant ont en outre été mises en lumière par la révélation, en septembre 2015, de l'utilisation par Volkswagen de logiciels d'invalidation pour contourner les normes en matière d'émissions.

Pour garantir une mise en oeuvre et une application harmonisées, la Commission a estimé qu'il convenait d'introduire de nouvelles mesures, notamment en matière de réception des véhicules et de surveillance du marché, afin de clarifier les procédures de rappel et de sauvegarde et donner leur plein effet aux mesures correctrices.

L'harmonisation est en effet d'autant plus importante que des véhicules produits en dehors de l'Union européenne peuvent être librement importés au sein de celle-ci dès lors que leur constructeur a certifié qu'ils ont été produits en conformité avec un type de véhicule réceptionné dans un des États membres de l'Union. La mise en oeuvre de façon uniforme par tous les États membres de critères communs devrait ainsi non seulement réduire les risques mais également favoriser une concurrence équitable au sein du marché intérieur.

La surveillance est exercée dans chaque État membre par une autorité nationale compétente, qui doit être distincte et indépendante de l'autorité responsable de la réception des véhicules et bien sûr indépendante des constructeurs et fabricants. Cette autorité est chargée de mettre en oeuvre des contrôles réguliers afin de vérifier la conformité aux prescriptions pertinentes, tant par des vérifications documentaires, que, si nécessaire, des essais en laboratoire et des essais sur route effectués sur la base d'échantillons statistiquement pertinents. Afin de garantir que ces essais et les rapports établis par les services techniques ne sont pas influencés par des circonstances non légitimes, il est exigé que l'organisation et le fonctionnement de ces services soient totalement impartiaux et indépendants.

À partir du 1er septembre 2020, chaque État membre sera tenu d'effectuer un nombre minimal de contrôles sur la base d'un échantillon moyen de 40 000 nouveaux véhicules à moteur immatriculés dans le pays au cours de l'année précédente. Au moins 20 % de ces contrôles devront porter sur des essais liés aux émissions, la vérification des émissions ayant lieu en conditions de conduite réelles13(*).

Afin de renforcer la coordination de la surveillance au sein du marché intérieur et favoriser les échanges, un tableau annuel des contrôles planifiés par chaque autorité nationale de contrôle sera soumis, au plus tard le 1er mars de l'année en cours, au forum pour l'échange d'informations établi auprès de la Commission européenne et composé de représentants désignés par les États membres. Chaque État établira un rapport tous les deux ans sur les contrôles de vérification de conformité effectués, qui sera également soumis au forum.

Le régime juridique des mesures correctrices et les modalités de leur coordination sont fixées par l'article 51 du règlement. Lorsqu'une autorité nationale a des raisons suffisantes, sur la base de ses propres activités de surveillance du marché, d'informations fournies par une autorité compétente en matière de réception ou par un constructeur, ou de plaintes, de croire qu'un véhicule, un système, un composant ou une entité technique distincte présente un risque grave pour la santé ou la sécurité des personnes ou pour d'autres aspects liés à la protection de l'intérêt public couverts par le règlement, ou qu'il ne satisfait pas aux prescriptions de celui-ci, elle procède à une évaluation du véhicule, du système, du composant ou de l'entité technique distincte. Les opérateurs économiques concernés et les autorités compétentes en matière de réception doivent alors coopérer avec l'autorité nationale, en particulier en lui transmettant les résultats de tous les essais ou vérifications pertinents effectués.

L'article 52 du règlement définit les mesures qui sont prises lorsqu'un risque grave ou de non-conformité est établi. Une demande de mise en oeuvre de mesures correctrices appropriées doit intervenir dans un délai raisonnable, proportionnel à la gravité de la non-conformité. Puis, à défaut de mise en conformité, des mesures restrictives provisoires sont prises par l'autorité nationale qui les notifie aux États membres et à la Commission. Celle-ci en examine le bien-fondé et peut décider des mesures correctrices ou restrictives au niveau de l'Union. Elle est en outre habilitée à effectuer des essais et inspections de véhicules pour vérifier la conformité et réagir immédiatement aux irrégularités. Elle peut infliger des amendes administratives aux fabricants et aux importateurs, à concurrence de 30 000 euros par véhicule non conforme.

b) L'annonce de la création d'un service à compétence nationale

Le §I de l'article 29 du projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour la mise en place du service de surveillance et de sanction en application des articles 3 des règlements (UE) n° 2013/168, n° 2013/167 et n° 2018/858 concernant la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques.

L'étude d'impact jointe au projet de loi indique, sans autre précision, que la surveillance du marché des véhicules à moteur et des pièces détachées qui leur sont destinées sera confiée à un « service à compétence nationale ». Pour permettre à ce service de rechercher, constater et sanctionner les infractions et manquements aux réglementations européennes et nationales, l'habilitation précise que l'ordonnance devrait « notamment » prévoir des sanctions administratives et pénales « en cas de manquement avéré » et habiliter ce service à infliger des amendes ou à prononcer des mesures d'interdiction de mise sur le marché ou de retrait du marché.

Les textes européens ne définissent ni la nature juridique des sanctions susceptibles d'être infligées par le service dédié, ni leur quantum. L'étude d'impact ne donne pas d'indication sur ce qu'envisage le Gouvernement en la matière mais il pourrait prendre exemple sur les amendes administratives susceptibles d'être prononcées par la Commission.

Conformément à l'article 3 des règlements (UE) n° 2013/168, n° 2013/167 et n° 2018/858 concernant la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, le projet de loi prévoit la création, par voie d'ordonnance, d'un service national chargé de rechercher, constater et sanctionner les infractions et manquements à la législation européenne par les véhicules, systèmes, composants, entités techniques distinctes, pièces et équipements mis à disposition sur le marché français, lorsqu'ils portent atteinte à la santé, à la sécurité, à l'environnement ou à tout autre aspect lié à la protection de l'intérêt public.

Les textes européens prévoient que la Commission peut infliger des amendes administratives à concurrence de 30 000 euros par véhicule non conforme. Ils ne précisent en revanche pas la nature juridique des sanctions nationales ni leur quantum. Or ni l'habilitation ni l'étude d'impact n'indiquent ce qu'envisage le Gouvernement en la matière.

2. La sanction du dépassement des limites d'émission de gaz polluants et de particules par les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers
a) Le règlement (UE) n° 2016/1628 fixe des limites d'émission et définit des procédures de contrôle de leur respect

Le règlement (UE) n° 2016/1628 relatif aux exigences concernant les limites d'émission pour les gaz et les particules polluants et la réception par type pour les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers sur le contrôle du respect de ces limites, établit, pour l'ensemble des moteurs installés sur ces équipements (bateaux, locomotives, grues...), des exigences en matière de surveillance du marché de ces moteurs et précise les modalités de réception et de surveillance de ces équipements par les États membres. Il fixe en outre des exigences administratives et techniques par type. Enfin, il prévoit que les autorités nationales compétentes doivent pouvoir prendre des mesures d'interdiction du produit, de restriction, de rappel ou de retrait du marché.

L'article 57 fait en outre obligation aux États membres de prévoir des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives »  en cas de violation, par des opérateurs économiques ou des fabricants d'équipements d'origine (FEO), du règlement et des actes délégués ou des actes d'exécution adoptés en vertu dudit règlement.

b) Des dispositions d'application tardives et non documentées

L'article 29 §II du projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures permettant la recherche, la constatation et la sanction des infractions et manquements définis par le règlement (UE) n° 2016/1628 et à prévoir les mesures de police administrative destinées à assurer le respect des exigences techniques et administratives et des limites d'émission qu'il fixe.

Les manquements susceptibles d'être sanctionnés étant limitativement définis par le règlement14(*), l'ordonnance devra simplement désigner les services et juridictions compétents, préciser les procédures à mettre en oeuvre, déterminer la nature des sanctions et en fixer le quantum.

Conformément au règlement, les mesures de police administrative sont des mesures d'interdiction du moteur, de restriction, de rappel ou de retrait du marché. L'ordonnance devra préciser la procédure applicable et les voies de recours en pareil cas.

Les États membres devaient notifier à la Commission les dispositions prises pour l'application de l'article 57 du règlement au plus tard le 7 octobre 2018. L'habilitation sollicitée intervient donc tardivement. Au surplus, le délai de publication des mesures utiles est de 12 mois.

En application de l'article 57 du règlement (UE) n° 2016/1628 qui fixe les limites d'émission de gaz polluants et de particules polluantes des engins mobiles non routiers et organise la réception par type de leurs moteurs à combustion interne, l'article 29 §II du projet de loi habilite le Gouvernement à préciser les procédures applicables pour le prononcé de mesures conservatoires ainsi que les modalités de constatation et de sanctions des manquements limitativement définis par le règlement.

Le renvoi à une ordonnance, qui ne donne aucune précision sur les procédures et quantum envisagés, ne fera qu'aggraver le retard pris par la France qui aurait dû notifier les dispositions prises avant le 7  octobre 2018.

3. La révision des règles applicables aux installations à câbles
a) Un cadre européen revu en 2016

Les opérateurs économiques -fabricants, importateurs, distributeurs, installateurs, opérateurs- d'installations à câbles conçues, construites et exploitées pour transporter des personnes (téléphériques, funiculaires, téléskis...15(*)) sont responsables de la conformité des sous-systèmes et composants de sécurité aux exigences du règlement (UE) n° 2016/424 du 9 mars 2016 relatif aux installations à câbles16(*), selon le rôle particulier qui leur incombe dans la chaîne d'approvisionnement et de distribution17(*). Ils doivent prendre les mesures appropriées pour ne mettre à disposition sur le marché que des sous-systèmes et composants de sécurité conformes au règlement.

Pour leur part, les États membres doivent garantir que ces installations ne sont mises en service que si elles respectent les prescriptions du règlement et ne risquent pas de compromettre la santé ou la sécurité des personnes ou des biens, et, qu'une fois installées, elles sont entretenues convenablement et utilisées conformément à leur destination. Ils doivent mettre en place à cet effet des procédures d'autorisation de construction de telles installations, de leur modification et de leur mise en service, afin de garantir que les installations à câbles sont construites et assemblées sur le site dans de bonnes conditions de sécurité, conformément à l'analyse de sécurité dont les résultats figurent dans un rapport de sécurité, et à toutes les exigences réglementaires applicables.

b) La mise en oeuvre des contrôles en France

Le service technique des remontées mécaniques et transports guidés de la direction générale des infrastructures des transports et de la mer (DGITM) du ministère de la transition écologique et des transports assure une fonction d'observatoire du parc français des installations à câbles transportant des personnes. Il concourt à la promotion des techniques relatives à ces systèmes, produit et diffuse des référentiels techniques et des recommandations, délivre les agréments de vérification de remontées mécaniques et instruit les dossiers soumis à des commissions spécialisées. Il est l'organisme notifié à la Commission européenne pour évaluer la conformité en conception et réalisation des constituants et sous-systèmes des installations à câbles transportant des personnes selon les exigences essentielles du cadre européen. Il procède donc à l'instruction technique de sécurité prévue par le règlement.

Le service effectue en outre des contrôles techniques et de sécurité18(*), sous l'autorité fonctionnelle des préfets, et recherche des infractions concernant les constituants et sous-systèmes assurant la sécurité des installations19(*).

c) Des ajustements pour les remontées mécaniques

L'entrée en vigueur, le 21 avril 2018, des dispositions du règlement relatives au contrôle de la conformité des sous-systèmes et composants de sécurité conduit à réviser les dispositions actuelles des codes du tourisme et des transports applicables aux remontées mécaniques et à prendre des mesures d'application. Tel est l'objet de l'ordonnance que prévoit l'article 34 du projet de loi.

L'étude d'impact indique plus précisément que l'ordonnance :

- étendra les procédures existantes d'autorisation de construction, de modification et de mise en service d'installations à câbles urbaines et en zone de montagne à l'ensemble des installations visées par le règlement, y compris les installations privées et celles situées dans les établissements recevant du public ou dans les parcs de loisirs ; celles-ci n'étaient en effet pas visées par la directive de 2009 qui était exclusivement applicable aux funiculaires, téléphériques, télécabines, télésièges et téléskis alors que le règlement s'applique, sauf exceptions limitativement énumérées20(*), à toutes les installations à câbles ;

- adaptera les procédures de déclaration et d'évaluation de la conformité des sous-systèmes et des composants de sécurité en ajoutant la procédure de marquage UE pour les sous-systèmes ;

- simplifiera la procédure d'autorisation et de contrôle des installations à câbles situées à la fois en zone de montagne et en zone urbaine aujourd'hui soumises cumulativement aux procédures prévues par le code des transports et celles qui résultent du code du tourisme.

Dans la mesure où le règlement (UE) n° 2016/424 relatif aux installations à câbles n'ouvre aux États membres aucune option, aucun risque apparent de sur-transposition par ordonnance ne peut être identifié à ce stade, qu'il s'agisse de la mise en conformité du champ d'application des procédures existantes ou de l'adjonction de la procédure de marquage de sécurité UE.

4. La surveillance, la déclaration et la modification des émissions de dioxyde de carbone (CO2) du secteur du transport maritime
a) La surveillance des émissions de CO2, responsabilité première des compagnies de transports maritime

Le règlement (UE) n° 2015/757, entré en vigueur le 1er juillet 2015, définit des obligations d'informations sur les émissions de CO2 des navires à destination ou au départ de ports relevant de la juridiction d'un État membre ou se trouvant à l'intérieur de ces ports. Il fixe des règles pour la surveillance, la déclaration et la vérification précises des émissions de CO2 afin d'analyser leur évolution et évaluer l'efficacité énergétique des navires.

Les compagnies de transports maritimes sont ainsi tenues de surveiller et de déclarer les émissions de CO2 résultant de la combustion de combustibles, pour chacun de leurs navires dont la jauge brute excède 5 000 tonneaux, que les navires soient en mer ou à quai. Elles effectuent cette surveillance et cette déclaration à l'intérieur de tous les ports relevant de la juridiction d'un État membre et au cours de tout voyage à destination ou au départ d'un tel port. Elles devaient en outre présenter aux vérificateurs, le 31 août 2017 au plus tard, pour chacun de leurs navires, un plan de surveillance indiquant la méthode choisie pour la surveillance et la déclaration des émissions de CO2 et des autres informations utiles, et vérifier, selon les modalités fixées par le règlement, au moins une fois par an, si le plan de surveillance du navire rend compte de la nature et du fonctionnement du navire et si la méthode de surveillance peut être améliorée.

Depuis le 1er janvier 2018, les compagnies surveillent, sur la base de ce plan de surveillance, les émissions de CO2 de chaque navire, par voyage et sur une base annuelle, en appliquant la méthode appropriée pour déterminer les émissions de CO2 parmi celles décrites à l'annexe I du règlement. Cette surveillance s'effectue par voyage et par navire.

À partir du 30 avril prochain, les compagnies présenteront à la Commission et aux autorités des États du pavillon concernés une déclaration annuelle d'émissions couvrant les émissions de CO2 et d'autres informations utiles pour l'ensemble de la période de déclaration, pour chaque navire placé sous leur responsabilité. Cette déclaration d'émissions doit être vérifiée et jugée satisfaisante par un vérificateur.

Des vérificateurs accrédités, indépendants des compagnies ou des exploitants du navire, sont en effet chargés d'évaluer la fiabilité, la crédibilité et la précision des systèmes de surveillance, ainsi que des données et des informations déclarées relatives aux émissions de CO2. Ils délivrent, sur la base d'un rapport de vérification, un document de conformité pour le navire concerné.

b) Le contrôle par les États membres du respect des exigences en matière de surveillance et de déclaration

Chaque État membre doit prendre les mesures nécessaires afin de s'assurer que les navires battant son pavillon respectent les obligations en matière de surveillance et de déclaration. Il doit mettre en place un système de sanctions en cas de manquement.

Enfin, il résulte de l'article 20 du règlement que si un navire ne s'est pas conformé à ses obligations en matière de surveillance et de déclaration pendant au moins deux périodes de déclaration consécutives et que d'autres mesures visant à en assurer le respect ont échoué, l'autorité compétente de l'État membre du port d'entrée peut prononcer une décision d'expulsion, qui est notifiée à la Commission, à l'Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), aux autres États membres et à l'État du pavillon. Chaque État membre doit alors refuser l'accès de ses ports au navire concerné jusqu'à ce que la compagnie se conforme à ses obligations en matière de surveillance et de déclaration.

L'article 37, 4° b) habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures d'application nécessaires pour pouvoir expulser les navires étrangers qui ne se sont pas conformés aux exigences européennes en matière de surveillance et de déclaration de leurs émissions de CO2, et prévoir des sanctions pénales et des amendes administratives.

L'habilitation ne fournit aucune indication sur le dispositif envisagé. Aux termes du règlement, les sanctions doivent être « effectives, proportionnées et dissuasives ». L'étude d'impact précise qu'elles devraient s'aligner sur les barèmes existants en matière de sanctions environnementales et justifie cette relative imprécision par la nécessité de construire un dispositif cohérent et proportionné aux atteintes à l'environnement tout en prenant en compte l'ensemble des intérêts en présence.

La formulation de l'habilitation sollicitée paraît à première vue particulièrement large mais, dans la mesure où le règlement (UE) n° 2015/757 concernant la surveillance, la déclaration et la modification des émissions de dioxyde de carbone (CO2) du secteur du transport maritime ne renvoie à la compétence normative des États membres que pour définir les sanctions prévues par son article 20 et organiser l'expulsion des navires étrangers qui ne se sont pas conformés à ces exigences, l'ordonnance n'aura que ce seul objet.

Aux termes du règlement, ces sanctions doivent être « effectives, proportionnées et dissuasives ». L'étude d'impact indique qu'elles devraient s'aligner sur les barèmes existants en matière de sanctions environnementales.


* 12 Art. 3 des règlements UE n° 168/2013, n°167/2013 et n° 2018/858.

* 13 Art. 8 § 2 et 3 du règlement de 2018.

* 14 Il s'agit :

- des fausses déclarations, notamment au cours des procédures de réception UE par type, des procédures conduisant à un rappel ou des procédures relatives aux dérogations ;

- de la falsification des résultats des essais pour la réception UE par type ou de la surveillance des moteurs en service ;

- de la dissimulation de données ou de spécifications techniques qui pourraient entraîner un rappel de moteurs, ou un refus ou un retrait d'une réception UE par type ;

- du recours à des stratégies d'invalidation ;

- du refus de donner accès à des informations ;

- de la mise sur le marché de moteurs soumis à réception UE par type sans ladite réception, ou la falsification de documents ou de marquages réglementaires à cet effet ;

- de la mise sur le marché de moteurs de transition et d'engins mobiles non routiers sur lesquels ces moteurs sont installés en violation des dispositions relatives aux dérogations ;

- du non-respect des restrictions d'utilisation ;

- de la mise sur le marché d'un moteur modifié de façon telle qu'il n'est plus conforme aux spécifications de sa réception UE par type ;

- de l'installation d'un moteur sur un engin mobile non routier pour une utilisation autre que l'utilisation exclusive prévue.  

* 15 Les ascenseurs à câble font l'objet d'une réglementation spécifique.

* 16 Le règlement simplifie le cadre initialement fixé par la directive 2000/9/CE pour les installations à câbles.

* 17 Une déclaration UE de conformité d'un sous-système ou d'un composant de sécurité atteste que le respect des exigences essentielles énoncées à l'annexe II du règlement a été démontré. Chaque sous-système ou composant fait l'objet d'un marquage européen.

* 18 En cas d'accident et sans préjudice d'une enquête judiciaire, tout accident de transport fait l'objet d'une enquête technique et de sécurité.

* 19 Article L. 2211-2 du code des transports.

* 20 Sont concernés :

- les ascenseurs relevant de la directive 2014/33/UE ;

- les installations à câbles que les États membres considèrent comme des installations historiques, culturelles ou faisant partie du patrimoine, dès lors qu'elles ont été mises en service avant le 1er janvier 1986 et qu'elles n'ont pas subi de modifications majeures de conception ou de construction ;

- les installations utilisées à des fins agricoles ou forestières ;

- les installations qui sont utilisées pour le service des refuges de montagne et pour le transport de biens et - de personnes spécifiquement désignées ;

- les matériels spécifiques implantés ou mobiles destinés exclusivement aux loisirs et au divertissement et non utilisés comme moyens de transport pour les personnes ;

- les installations minières ou industrielles implantées et utilisées à des fins industrielles ;

- les installations dans lesquelles les usagers ou les véhicules se trouvent sur l'eau.