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Observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi d'orientation des mobilités

21 février 2019 : Observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi d'orientation des mobilités ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires européennes s'est réunie le jeudi 21 février 2019 pour l'examen du présent rapport et des observations proposées par son rapporteur. À l'issue de la présentation faite par M. Benoît Huré, le débat suivant s'est engagé :

M. Jean Bizet, président. - La Conférence des Présidents a demandé l'an dernier à notre commission, à titre expérimental, de formuler des observations sur les projets ou propositions de loi contenant des dispositions permettant l'intégration du droit de l'Union européenne en droit national. Cette procédure s'inscrit dans la problématique générale de lutte contre la sur-transposition. Elle a été mise en oeuvre à quatre reprises : sur le rapport de Simon Sutour, pour le projet de loi relatif à la protection des données personnelles, sur le rapport de Jean-François Rapin, pour le projet de loi ratifiant l'ordonnance portant transposition de la directive concernant les services de paiement, sur le rapport de Philippe Bonnecarrère, pour la proposition de loi transposant la directive relative au secret des affaires, et également sur le rapport de Jean-François Rapin, pour le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises.

L'examen par le Sénat du projet de loi d'orientation des mobilités constitue la cinquième occasion de présenter de telles observations.

M. Benoît Huré, rapporteur. - Le président vient de rappeler l'objet de la mission de veille confiée à titre expérimental à notre commission. Je souhaite que cette expérience soit pérennisée. Il s'agit en effet de vérifier que toute sur-transposition est identifiée et justifiée. À partir du moment où une norme européenne s'impose dans tous les États membres de l'Union, il n'y a en principe pas lieu d'y ajouter des contraintes nationales. Il y a là un enjeu de lisibilité du cadre européen pour nos concitoyens, qui concrétise notre appartenance à l'Union européenne, et de compétitivité pour nos entreprises, afin de ne pas introduire de distorsions de concurrence.

Cette démarche s'inscrit pleinement dans l'objectif de lutte contre la dérive normative promu par le Conseil national d'évaluation des normes. Son président, Alain Lambert, ancien ministre du budget et ancien sénateur, déclarait ainsi il y a quelque temps : « En dix ans, le Conseil national d'évaluation des normes a examiné 3 000 textes. Leur coût global atteint près de 15 milliards d'euros pour les collectivités locales. J'affirme que ces 15 milliards auraient pu être économisés ». J'imagine que les entreprises ont eu à supporter des dépenses similaires plombant leur compétitivité.

Un président d'exécutif de mon département, excédé par les conséquences financières notamment d'une application abusive d'une norme européenne, a dit au préfet de l'époque : « des points de croissance dorment dans les parapheurs de l'administration française ».

Le projet de loi d'orientation des mobilités est centré sur les transports, et plus particulièrement les transports routiers, domaine fortement marqué par le droit européen. Les transports sont en effet l'une des dimensions essentielles du Marché intérieur. Ils sont le support nécessaire de la libre circulation des personnes et des marchandises. La politique européenne des transports entend faciliter les déplacements. Elle organise à cette fin la coordination et la connectivité des différents modes de transports. Elle définit des exigences de sécurité. Enfin, elle comporte une dimension environnementale forte qui se traduit par des objectifs exigeants en matière de performance énergétique pour décarboner le secteur. Cette politique est en cours de renforcement. En novembre 2017 et mai 2018, la Commission a en effet présenté un « Paquet mobilité » particulièrement substantiel. Les discussions sont d'ores et déjà bien avancées et un grand nombre de ces textes pourraient être adoptés avant les élections européennes.

Le projet de loi dit « LOM » s'inscrit dans ce cadre européen, dont il met en oeuvre un certain nombre de prescriptions. Il prévoit notamment les mesures d'application de plusieurs règlements. Or qui dit règlement, dit, en principe, qu'il y a peu de marges de manoeuvre pour les États membres, sous réserve de quelques options. Une illustration en est donnée à l'article 9, qui définit les modalités d'accès aux données des services de transports pour permettre la mise en place de services d'information destinés à informer les usagers des différents modes de transports disponibles pour rejoindre une destination. Cet article reprend une faculté ouverte par le règlement délégué (UE) n° 2017/1926 pour prévoir que la réutilisation de ces données en grandes quantités peut être soumise au paiement d'une redevance dans les conditions prévues par ledit règlement.

De même, l'article 23 reprend les dérogations prévues par la directive de 2010 modifiée en matière de pré-équipement des parcs de stationnement rattachés à des immeubles en vue de l'installation de bornes de recharge des véhicules électriques.

L'article 9 va toutefois au-delà des obligations imposées par le règlement délégué tout en s'inscrivant dans la logique de celui-ci. Il prévoit en effet l'ouverture non seulement des données statiques mais également des données dynamiques, qui permettent de connaître l'état du trafic en temps réel. L'inclusion de ces données n'est pas une obligation européenne, mais le considérant 12 du règlement délégué en fait mention et précise qu'elle doit alors porter sur les informations énumérées dans son annexe. De même, l'article 9 inclut la localisation des véhicules disponibles sans bornes (bicyclettes, trottinettes électriques...) dans les données qui doivent être mises à disposition. Enfin, il anticipe de deux ans la date d'ouverture des données par rapport à l'échéance fixée par le règlement délégué.

À l'exception de cet article, le projet de loi comporte peu de mesures qui pourraient être qualifiées de sur-transpositions. On peut toutefois considérer comme telles les obligations d'aménagement de places de stationnement pour les véhicules électriques des personnes handicapées, ou encore la collecte et la mise à disposition de données pour faciliter les déplacements des personnes à mobilité réduite. Mais il s'agit de sur-transpositions assumées.

Plusieurs règlements encadrent les émissions de CO2 et de particules par les véhicules routiers, les engins à moteur non routiers et les navires de transport maritime. Ils confient aux États membres le soin de surveiller le respect de ces normes et de mettre en place un suivi comportant la possibilité de prendre des mesures conservatoires et d'infliger des sanctions en cas de manquement. Le projet de loi renvoie à des ordonnances le soin de désigner les services compétents et de fixer le niveau de ces sanctions. Comme souvent, ni l'habilitation ni l'étude d'impact ne donnent d'indications sur ce qui est envisagé et les projets d'ordonnances ne sont manifestement pas encore élaborés. Cette situation est d'autant moins satisfaisante que le dispositif applicable aux véhicules à moteur non routiers aurait dû être notifié à la Commission européenne le 7 octobre dernier.

Je souhaiterais attirer par ailleurs votre attention sur le fait que plusieurs dispositions du projet de loi autorisent l'accès à des données à caractère personnel, en cas d'accident, à partir du système eCall embarqué, ou encore pour la surveillance des données d'environnement des véhicules routiers connectés. Dans tous les cas, le texte européen fait explicitement référence au Règlement général sur la protection des données et à la directive sur la protection des données dans le secteur des communications électroniques. Une rigueur et une vigilance particulières devront accompagner l'extraction, l'utilisation, le traitement et la conservation de ces données par des personnes autorisées.

Je vous signale enfin que le Gouvernement a déposé hier une lettre rectificative qui reprend cinq dispositions figurant dans le projet de loi portant suppression de sur transpositions, adopté par le Sénat le 7 novembre dernier. Il s'agit d'exploiter trois dérogations ouvertes par la directive de 2012 établissant un espace ferroviaire unique et de procéder à une mise en conformité. Ce dépeçage est curieux mais sur le fond, la démarche va dans le bon sens.

M. Michel Raison. - Il en est des sur-transpositions comme des niches fiscales : il ne faut pas faire de leur suppression une religion et toujours s'interroger sur leur pertinence. C'est ainsi que, lors de l'examen du projet de loi portant suppression de sur-transpositions, le Sénat a supprimé deux articles qui tendaient à réduire les obligations d'information dans les publicités sur le crédit.

M. Benoît Huré, rapporteur. - Lorsque je représentais les jeunes agriculteurs à Bruxelles, j'insistais sur la nécessité de normes communes qui permettent de surcroît de renforcer le sentiment d'appartenance à l'Union européenne. Les sur-transpositions me paraissent devoir être écartées sauf si elles ont un effet positif pour nos concitoyens.

Mme Colette Mélot. - Le droit européen comporte-t-il des dispositions d'harmonisation sur les transports solidaires, en particulier en matière d'assurance ?

M. René Danesi. - Comme le projet de loi Pacte, la LOM suscite de très nombreuses propositions d'amendements qui risquent de prolonger les discussions avec un niveau de participation réduit en soirée. C'est dans de telles situations que des dispositions déjà adoptées par le Sénat dans un autre texte peuvent être rejetées. Les commissions doivent jouer pleinement leur rôle pour prévenir ce type de situation. Je pense en particulier au rejet par le Sénat, lors de l'examen du projet de loi Pacte, de l'article qu'il avait adopté deux mois plus tôt dans le cadre du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français pour alléger les obligations de publicité des comptes des PME, en conformité avec les textes européens.

Le rapporteur a signalé que le Gouvernement venait de compléter le projet de loi LOM pour y ajouter cinq articles figurant initialement dans le projet de loi examiné par une commission spéciale que je préside. L'un d'entre eux avait été rejeté par le Sénat. Il proposait de supprimer l'obligation pour les conducteurs de tramways d'être titulaires d'une licence de conducteur de locomotives et de trains comme c'est le cas dans la plupart des États membres. Il en a été de même pour un article qui dérangeait les avocats. Il ne faut pas être naïf : pour toutes sur-transpositions, il y a des gagnants qui s'organisent pour résister à leur suppression. Le Sénat doit peser l'intérêt général.

M. Benoît Huré, rapporteur. - La sur-transposition doit être évitée par principe, sauf exception dûment justifiée. Les textes européens que la LOM transpose ou pour lesquels elle prévoit des mesures d'application laissent peu de place à de telles dérives. Je constate également que le nombre d'amendements déposés en séance allonge inutilement les débats, sans doute pour nourrir des statistiques d'activité. La sur-transposition n'est pas seulement le fait de l'administration. Le Parlement alimente également cette dérive en adoptant des mesures contraignantes coûteuses au regard de leur utilité, par exemple en matière de protection de l'environnement ou de la santé. Il faut savoir faire preuve de bon sens et de pragmatisme.

S'agissant du covoiturage, les textes européens considèrent qu'il s'agit d'un mode de déplacement susceptible de favoriser les mobilités. Les plateformes s'assurent que les véhicules et leurs conducteurs sont assurés. Les textes européens leur font obligation de mettre à disposition les informations utiles pour compléter l'information multimodale.

M. Jean Bizet, président. - Merci. Je comprends que la commission autorise la publication de ce rapport d'information et des observations qu'il présente.

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À l'issue de ce débat, la commission a adopté les observations suivantes :