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Affaire des « faux steaks hachés » : les défaillances de l'État doivent être corrigées

24 juillet 2019 : Affaire des « faux steaks hachés » : les défaillances de l'État doivent être corrigées ( rapport d'information )

II. TABLE RONDE AVEC LES SERVICES DE L'ÉTAT - MERCREDI 3 JUILLET 2019

Mme Sophie Primas, présidente. - Nous recevons maintenant Mme Virginie Beaumeunier, directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), dont les services ont réalisé une enquête sur les faits incriminés, M. Jean-Philippe Vinquant, directeur général de la cohésion sociale, l'autorité de gestion du FEAD en France, et Mme Christine Avelin, directrice générale de FranceAgriMer, opérateur chargé de l'achat des denrées alimentaires financées par le FEAD et livrées à des organisations partenaires habilitées au niveau national. Je vous remercie d'avoir accepté notre invitation afin de faire la lumière sur les faits ayant mené à la distribution de denrées alimentaires financées par le FEAD aux personnes les plus démunies, alors que ces produits ne répondaient pas à la qualité minimale requise.

Notre rôle n'est pas d'empiéter sur les enquêtes en cours ni de faire de notre assemblée un tribunal. Nous souhaitons, en tant que parlementaires, disposer d'une vision exhaustive des faits afin de repérer les principaux dysfonctionnements qui ont mené à cette situation. Que l'entreprise attributaire du marché public en question ait fraudé constitue un élément que la justice appréciera le cas échéant ; il n'est pas de notre ressort de nous saisir du sujet. En revanche, que les administrations concernées n'aient pas pu détecter les anomalies plus en amont est une question qu'il nous paraît légitime de poser.

Par conséquent, quelle est votre appréciation des faits ayant mené à la distribution d'une quantité trop importante de steaks hachés de faible qualité aux citoyens les plus démunis ? Comment sont organisés les contrôles ? Quels dysfonctionnements ont été constatés ? Quelles leçons en tirez-vous pour améliorer les procédures à venir ?

Mme Virginie Beaumeunier, directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. - La DGCCRF compte environ 3 000 agents, dont près de 2 500 enquêteurs répartis sur l'ensemble du territoire. Elle dispose également d'un réseau de laboratoires, partagé avec la direction générale des douanes et des droits indirects, pour réaliser les analyses nécessaires aux enquêtes.

La DGCCRF assure le fonctionnement loyal des marchés, au bénéfice des consommateurs et des entreprises vertueuses. Elle mène à cet effet une triple mission de régulation concurrentielle des marchés, de protection économique des consommateurs et de protection sanitaire. Elle traque les fraudes économiques qui faussent le jeu de la concurrence et font donc encourir des risques aux consommateurs. Ses enquêtes récentes ont porté par exemple sur la composition des couches pour bébés, la francisation de kiwis italiens et de miels étrangers, les négociations impliquant la grande distribution et ses fournisseurs et le démarchage à domicile dans le secteur de l'énergie.

S'agissant de l'affaire des steaks hachés, nous avons été prévenus d'une suspicion de fraude portant sur la composition des produits le 28 mars par la DGCS, laquelle avait été alertée par des associations qui avaient observé sur des steaks des taches brunes suspectes. Un laboratoire mandaté par une association avait, en outre, constaté la non-conformité des produits analysés. Le jour-même, notre service national d'enquête, dédié aux affaires les plus importantes comme Lactalis ou la viande de cheval, a lancé une investigation portant sur deux volets : la mise en lumière d'une éventuelle tromperie sur la qualité des produits et l'identification des entreprises concernées. Entre le 11 et le 20 avril, une trentaine de prélèvements ont été effectués dans les banques alimentaires et analysés par notre laboratoire de Montpellier selon un triple test : la quantité de graisse contenue dans le produit, le rapport entre le collagène et les protéines dans la composition et les composants présents dans les tissus. Les premiers résultats ont été portés à notre connaissance le 13 mai, montrant une non-conformité majeure des échantillons par rapport au cahier des charges. La composition des prélèvements faisait notamment état d'un réemploi de viandes transformées et de la présence de produits interdits comme l'amidon dans des proportions qui ne pouvaient être qualifiées de fortuites. Le 16 mai, nous avons réalisé de nouveaux prélèvements auprès d'autres associations, portant leur nombre à 42, à des fins de vérification. Les résultats complémentaires reçus le 3 juin ont confirmé les manquements à la réglementation et au cahier des charges. Tous les prélèvements effectués se sont donc révélés non conformes.

Parallèlement, les entreprises responsables au regard du marché passé ont été recherchées. Il est apparu que la société Voldis, attributaire du marché, s'approvisionnait auprès d'un industriel polonais et ne jouait qu'un rôle de courtier, dans la mesure où un transporteur assurait le lien entre le fabriquant polonais et les associations bénéficiaires. Aucun contrôle des produits n'a donc été réalisé par Voldis. Les 6 et 7 mai, puis à nouveau le 15 mai, sa gérante et son comptable ont été entendus. Le gérant de l'entreprise ayant servi d'intermédiaire entre Voldis et l'industriel polonais a également été auditionné les 6 et 7 mai. L'affaire pourrait relever de la tromperie en bande organisée, un délit passible de sept ans de prison et de 750 000 euros d'amende.

Le 5 juin, nous avons saisi notre homologue polonais via le réseau Food Fraud et informé la Commission européenne. Une enquête est en cours en Pologne. Les résultats de nos investigations ont été rendus publics le 7 juin, dans un souci de transparence, principe essentiel pour la confiance des consommateurs vis-à-vis de l'action publique. Le travail d'enquête de la DGCCRF n'est pas entièrement terminé : un procès-verbal est en cours de rédaction pour être transmis à la justice. Par ailleurs, son champ a été étendu aux autres clients français de l'industriel polonais : entre le 24 mai et le 25 juin, une dizaine d'entreprises a été entendue et des prélèvements de produits effectués.

La réaction des associations a, dans l'affaire qui nous préoccupe, été remarquable : elles ont rapidement alerté les pouvoirs publics et fait cesser la distribution des denrées douteuses.

M. Jean-Philippe Vinquant, directeur général de la cohésion sociale. - La Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a pour mission historique la définition et la mise en oeuvre des politiques de solidarité, à laquelle a progressivement été adjointe la gestion de l'aide alimentaire autrefois rattachée au ministère de l'agriculture. Ainsi, depuis 2015, est-elle gestionnaire national du FEAD. Depuis les États généraux de l'alimentation, l'aide alimentaire est considérée comme un instrument de lutte contre la précarité alimentaire, politique dont les principes ont été codifiés par la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

Pour mener à bien sa mission de gestion du FEAD, la DGCS s'appuie sur les dispositifs créés par le ministère de l'agriculture pour la gestion du Programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD) et dispose d'un directeur de projet et de cinq collaborateurs. Selon le règlement FEAD, adopté en 2014, l'autorité nationale de gestion doit rendre compte à l'État membre dont elle dépend et aux autorités européennes de la traçabilité des crédits, constitués à 85 % de fonds européens et à 15 % de deniers nationaux. La DGCS veille également à l'application du droit communautaire de la concurrence et du droit national des marchés publics.

La France, comme une majorité d'États membres, a choisi, avec le soutien des associations concernées, une politique d'aide alimentaire fondée sur l'achat de denrées plutôt que sur la distribution de coupons individuels. Le FEAD distribue les mêmes volumes de nourriture que le PEAD, pour un nombre de bénéficiaires stable à environ 4,5 millions de personnes. Une politique d'achat nécessite un recours aux marchés publics. Notre rôle consiste à garantir la qualité de l'achat public, dans le respect du principe de non-discrimination entre bénéficiaires de l'aide alimentaire - de qualité - des denrées fournies. D'autres dispositifs, notamment les minima sociaux, concourent à la lutte contre la précarité alimentaire, mais nous ne contrôlons alors pas la qualité des produits ainsi acquis. Nous disposons de divers instruments pour assurer notre mission, notamment un guide de procédure. Notre objectif vise à concilier l'efficacité des outils de l'aide alimentaire et l'accès des bénéficiaires à une diversité de produits.

Nous échangeons avec les associations et FranceAgriMer pour établir la liste des denrées et faire en sorte que les produits soient bien décrits dans les fiches techniques servant de base au cahier des charges afin de pouvoir suivre ensuite les denrées livrées par les fournisseurs, leurs qualités gustatives, mais aussi leur aspect visuel. Le dispositif d'aide alimentaire ne doit pas être discriminant pour les bénéficiaires.

Cependant, il n'est pas toujours facile de décrire précisément certains produits, les normes techniques, qui sont définies la plupart du temps par les organisations professionnelles, n'étant pas toujours existantes. Or des normes précises et claires sont nécessaires pour contrôler les marchés. À titre d'exemple, il faut pouvoir s'assurer qu'un lot de café devant être composé de 50 % d'Arabica et de 50 % de Robusta ne contient pas 100 % de Robusta, moins cher et gustativement moins agréable. Nous effectuons des tests gustatifs sur les échantillons livrés par les candidats avant l'attribution des marchés afin de nous assurer que leurs produits sont conformes aux fiches techniques et qu'ils présentent les qualités gustatives attendues par les consommateurs.

J'en viens aux achats en très grands volumes de produits, cette politique étant très efficace en termes de coûts. Nous savons ainsi que nous pouvons acheter du lait en grande quantité, les analyses que nous avons effectuées montrant que le lait livré est standard, qu'il est identique à celui qu'on trouve en grande distribution. Nous l'achetons à moitié prix sur certains marchés. Pour trouver des fournisseurs capables de livrer de très grandes quantités, nous passons par des marchés publics. Pour la viande, ce sont des courtiers qui répondent aux appels d'offres car ils ont la capacité de mobiliser différents fournisseurs. D'autres secteurs passent par des courtiers : c'est le cas de la grande distribution et de la restauration collective. Le courtage n'est pas l'apanage du FEAD.

Il faut ensuite être très vigilant concernant la société attributaire du marché car elle va évidemment s'appuyer sur des sous-traitants pour assurer les volumes globaux. C'est un point de vigilance, d'autant que nous savons que certains pays de l'Union européenne arrivent à fournir de la viande à des prix plus faibles que ceux de la production nationale. Nous avons essayé de prévoir des clauses favorisant les productions nationales car nous pensons que nous avons une meilleure chaîne de contrôles vétérinaires et sanitaires de l'élevage, de l'abattage et de la transformation, mais c'est impossible au regard des règles concurrentielles et du droit européen. Seule une clause du type bilan carbone est possible, mais ses résultats sont limités au final.

Comme Virginie Beaumeunier, je pense que les mécanismes de vigilance et de signalement dans l'affaire des steaks hachés ont fonctionné très tôt puisque la première alerte date de novembre 2018, les associations des Côtes-d'Armor ayant informé le service déconcentré de la direction générale de la cohésion sociale et du ministère de l'agriculture, la direction départementale de la protection des populations, que les produits livrés n'étaient pas conformes d'un point de vue visuel et peut-être pas satisfaisants en termes de qualités gustatives. Les lots non conformes ont été repris par le fournisseur et remplacés. La sécurité du bénéficiaire de l'aide alimentaire n'était alors pas menacée, le problème étant visuel, les steaks étaient brunis du fait d'un problème de thermoscellage.

Ensuite, à compter du début du mois de février 2019, de nombreuses alertes nous nous sont parvenues, les associations ayant saisi les autorités locales de l'État compétentes, les directions départementales de la cohésion sociale. Un doute est alors apparu sur la conformité de la composition des steaks hachés au cahier des charges, ces steaks ne devant contenir que 15 % de matières grasses. Les alertes à l'échelon local d'abord, national ensuite, nous ont conduits à saisir le ministère de l'agriculture et la DGCCRF d'une présomption de tromperie sur la composition des steaks hachés.

Mme Christine Avelin, directrice générale de FranceAgriMer. - Beaucoup a déjà été dit par mes deux collègues.

Je tiens tout d'abord à vous remercier, mesdames, messieurs les sénateurs, de donner la parole à FranceAgriMer, qui a été mis en cause par certains médias, ce qui n'est jamais très agréable. Je tiens également à dire à quel point, en tant que directrice de l'établissement, je suis particulièrement consternée qu'une telle affaire ait pu se produire sur des produits destinés aux populations les plus vulnérables. Mes équipes, qui travaillent avec beaucoup d'application et de conscience professionnelle, en ont été également particulièrement choquées et affectées.

La participation de FranceAgriMer, qui est un établissement agricole, à un dispositif à vocation sociale est le fruit de l'histoire. Nous gérions auparavant les programmes d'aide aux plus démunis financés par le budget de la politique agricole commune. En 2014, l'origine des fonds budgétaires européens a été modifiée et la politique organisant la distribution de l'aide aux plus démunis a changé de base juridique. Nous avons assuré la continuité entre les deux programmes et mis en place dans l'urgence les nouvelles dispositions applicables au FEAD, ce qui explique en très grande partie les difficultés de gestion survenues en 2016, lesquelles ont toutes été corrigées, en parfaite concertation avec l'autorité de gestion, pour répondre aux attentes de la Commission européenne.

FranceAgriMer joue un double rôle dans le dispositif du FEAD. Il est à la fois gestionnaire de la mesure - c'est lui qui vérifie et prépare les appels de fonds auprès de la Commission européenne - et organisme bénéficiaire. Dans ce cadre, il est chargé de la passation des marchés publics d'achats des produits alimentaires pour le compte des associations caritatives, du suivi de l'exécution de ces marchés et du paiement des fournisseurs, au fur et à mesure des livraisons aux organisations caritatives.

Ce marché n'est pas seulement un marché de fourniture de denrées alimentaires. C'est aussi un marché de fourniture de logistique. Comme cela a été très bien dit, les produits sont livrés dans les entrepôts des associations caritatives, qui sont très nombreux. L'ensemble des produits achetés par FranceAgriMer avec les crédits du FEAD et les crédits nationaux sont livrés dans 350 points de livraison, ce qui représente pratiquement 17 000 livraisons en une année. Dans l'affaire des steaks hachés, les livraisons étaient effectuées dans 80 entrepôts, à raison de 7 livraisons par an dans chacun d'entre eux, soit un total de 560 livraisons. La plupart des entreprises ayant répondu à l'appel d'offres étaient donc à la fois capables de fournir des denrées alimentaires et d'assurer les livraisons, ce qui explique la nature des entreprises choisies.

Dans l'affaire qui nous réunit aujourd'hui, FranceAgriMer était chargé d'élaborer le cahier des charges de l'appel d'offres, dont le niveau d'exigence était assez élevé pour les steaks hachés, de choisir l'attributaire, en l'occurrence la société Voldis, puis de s'assurer de l'exécution de ce marché en vérifiant les autocontrôles sanitaires exigés. La société Voldis les a transmis, ils ne présentaient aucune anomalie. FranceAgriMer a réalisé les prélèvements dans les entrepôts des organisations caritatives, qui ont été transmis au laboratoire travaillant pour notre compte, là aussi dans le cadre d'un marché public. Le résultat des analyses nous a été remis il y a quarante-huit heures.

Dès les premières alertes, nous avons suspendu les paiements à la société Voldis, par mesure de précaution, sachant que nous n'avions alors pas réellement de base juridique pour le faire, puis entamé une procédure contradictoire afin de permettre à la société de se défendre, comme dans toutes les affaires. Nous avons également choisi dès cette date de mettre en place le régime de sanctions prévu dans le cahier des charges, soit une pénalité représentant 5 % de la valeur des marchandises livrées.

Dans cette affaire, il y a une suspicion de fraude assez lourde et organisée. La justice tranchera. Sans vouloir défausser FranceAgriMer de toutes ses responsabilités, je pense qu'aucune procédure d'appel d'offres n'aurait pu nous en prémunir. Les procédures de marchés publics sont faites pour garantir l'équité d'accès aux marchés et pour garantir le bon usage des fonds publics mis en oeuvre. L'offre de Voldis était bien conforme au cahier des charges. Elle prévoyait la fourniture de steaks 100 % muscle, 100 % boeuf, avec un taux de matières grasses n'excédant pas 15 %, soit typiquement le genre de produits que nous trouvons, vous et moi, dans nos supermarchés. Quant au fournisseur polonais, qui figurait dans l'offre que nous avons retenue, il présentait sur le papier toutes les garanties sanitaires et commerciales nécessaires.

Pour en terminer sur le dispositif de contrôle, une partie des vérifications est effectivement déléguée aux associations. Ce sont elles qui doivent effectuer un premier contrôle visuel lorsqu'elles reçoivent les produits. Elles peuvent également faire des dégustations et procéder à des analyses si elles le souhaitent. À mon sens, ce processus a fonctionné. Dès que les associations ont fait part des doutes qu'elles avaient sur les produits, FranceAgriMer, les services chargés des contrôles sanitaires, la direction générale du ministère de l'agriculture et la DGCCRF se sont mis en ordre de marche. Cela étant, le processus est certainement perfectible. Nous allons tirer tous les enseignements de cette affaire pour le perfectionner, tout en préservant la fluidité de l'approvisionnement des associations caritatives. Il ne faut pas en effet perdre de vue que l'objectif est que les produits arrivent en temps et en heure aux associations caritatives afin qu'elles puissent les distribuer aux bénéficiaires de l'aide alimentaire.

Mme Sophie Primas, présidente. - Je le redis, nous ne sommes pas un tribunal, nous ne recherchons pas les responsabilités des uns et des autres, nous cherchons à trouver les moyens d'améliorer le système.

M. Fabien Gay, rapporteur. - Il ne nous appartient pas de chercher les responsabilités, mais il est clair qu'il y a eu une défaillance quelque part. Nous devons comprendre comment elle a pu se produire afin d'être en mesure de faire des propositions pour que cela n'arrive plus.

Madame Avelin, il a beaucoup été dit dans la presse que seul le prix était mis en avant dans le cahier des charges. Vous nous avez dit que vous pourriez revenir dessus. Les associations mettent en avant le critère de la qualité. Où placez-vous la barre à cet égard ?

J'ai étudié la liste des attributaires des marchés publics et constaté qu'elle contenait un nombre important de négociants. Est-il normal qu'une entreprise n'ayant jamais produit de steaks hachés remporte un marché financé par des fonds européens ? On marche sur la tête ! Même si la multiplication des intermédiaires tient la route juridiquement, ne pouvons-nous pas faire autrement ?

Les associations nous ont dit qu'elles s'étaient retrouvées seules face à cette tromperie ou à cette fraude. Comment accompagnez-vous les associations en cas de risques sanitaires ou de fraude ?

Monsieur Vinquant, vous n'avez pas évoqué la question des contrôles. J'ai lu dans la presse qu'ils étaient effectués par le laboratoire d'analyse Mérieux NutriSciences, pour environ 300 000 euros, payés par des fonds européens. Confirmez-vous cette information ? C'est dommage que les résultats des contrôles vous parviennent si tard.

À mon sens, les contrôles ne peuvent pas reposer sur les associations, même si elles peuvent évidemment effectuer un contrôle visuel, car elles ne sont pas agréées pour effectuer des contrôles sanitaires. Ce rôle ne revient-il pas au laboratoire que vous avez diligenté ou à la DGCCRF ?

Que fait aujourd'hui l'autorité que vous êtes pour pallier la pénurie de viande dont nous ont parlé les associations ? Les associations et les bénéficiaires ne sont pas responsables de ce qui leur arrive. Or le nombre de bénéficiaires ne cesse d'augmenter en France.

M. Daniel Gremillet. - Je vous remercie, mesdames, monsieur, de vos interventions.

Je ne comprends pas qu'on ait pu livrer aux Restos du Coeur ou au Secours populaire des produits n'ayant pas été préalablement contrôlés par l'entreprise qui avait sous-traité à une entreprise polonaise. Vous savez mieux que moi que la législation a changé : c'est le distributeur qui a la responsabilité du produit qu'il distribue. L'entreprise en question était donc bien responsable de la sécurité du produit qu'elle distribuait.

Par ailleurs, je ne peux pas entendre dire que les organisations caritatives sont responsables des contrôles. On ne peut pas demander aux Restos du Coeur de faire les analyses préalables. Dès lors, quel processus de sécurité peut-on mettre en place dans ces circuits non commerciaux ?

M. Laurent Duplomb. - Cet exemple me fait réfléchir. Nous touchons le fond et nous payons le prix de notre bêtise depuis des années ! On ne cesse de crucifier notre modèle agricole dans tous les médias et on achète des produits à l'autre bout de l'Europe, et bientôt, avec les accords du Mercosur, à l'autre bout du monde.

Par ailleurs, alors qu'on ne cesse d'imposer aux entrepreneurs de notre pays des normes, des réglementations et des contrôles, on achète des produits à des entreprises étrangères qui ne respectent ni les normes sanitaires ni les normes de production, et on s'étonne du résultat ! Arrêtons de nous tirer une balle dans le pied, de dire qu'on n'est pas bons et qu'il faut acheter les produits ailleurs.

Aujourd'hui, un Français consomme plus d'un jour par semaine des produits totalement importés. La France ne consacrant que 10 millions d'euros au contrôle des produits importés, sans doute un quart d'entre eux ne sont pas conformes à nos normes.

Redonnons envie à nos agriculteurs et à nos entrepreneurs de produire français, comme ils ont toujours su le faire, en cessant de les critiquer sans arrêt. Je vous garantis que le résultat sera bien meilleur !

Mme Sophie Primas, présidente. - Merci de cette intervention politique, qui n'appellera pas de réponse des représentants des trois administrations représentées ici, mais qui a le mérite d'être claire.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Merci beaucoup, mesdames, monsieur, pour vos éclairages.

Monsieur Vinquant, vous avez évoqué au début de votre intervention la refondation du système de l'aide alimentaire prévu dans la loi Égalim. Or cette loi prévoit également une meilleure rémunération de nos agriculteurs et de nos producteurs et met en avant les circuits courts. Il faudrait que nous soyons un peu plus cohérents !

Pourriez-vous nous dire quels sont les critères qui ont conduit à retenir la procédure des marchés publics plutôt que l'aide individuelle ? En tant qu'élue locale, j'observe ces associations travailler au quotidien et je pense que, dans certains cas, cela ne poserait pas de problèmes si elles s'approvisionnaient à la boucherie locale.

Madame Avelin, quel contrôle du sous-traitant est prévu dans votre schéma ? C'est bien évidemment celui qui commande qui contrôle.

Enfin, madame Beaumeunier, quelles sont les capacités de contrôle de la DGCCRF ? Si la fraude se développe, c'est à mon sens parce qu'il n'y a pas suffisamment de contrôles impromptus. Combien d'agents sont en capacité de réaliser de tels contrôles ?

M. Pierre Louault. - L'État français, pour protéger le consommateur, impose des normes de production à nos agriculteurs. Comment peut-on faire des appels d'offres sans imposer les mêmes obligations : cette différence de traitement, alors qu'il s'agit de garantir la sécurité des consommateurs situés sur notre territoire me parait incompréhensible et inacceptable.

M. Alain Duran. - Dans l'attente des résultats de l'enquête et d'éventuelles poursuites judiciaires, je note que la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a évoqué un possible réseau de fraude organisée. Face à cette situation, des mesures immédiates de suspension sont-elles envisagées à l'encontre de l'entreprise titulaire du marché ainsi qu'à ses fournisseurs ou à ses intermédiaires ? Vous avez parlé d'une interruption des paiements et de l'application de pénalités mais l'entreprise Voldis reste-t-elle titulaire du marché et continue-t-elle de s'approvisionner auprès de son fournisseur polonais ?

Mme Sophie Primas, présidente. - J'insiste sur l'importance des contrôles. La volumétrie des marchés portant sur la viande hachée est très importante. Y a-t-il, sur ces marchés très sensibles, des contrôles systématiques et préventifs ? Ma seconde question concerne le prix de ces produits qui sont vendus à 7,5 euros le kilo dans la grande distribution alors que le marché ici en cause porte sur des steaks hachés à un coût deux fois moindre.

Mme Christine Avelin. - On entend parfois affirmer que les offres sont sélectionnées sur le seul critère du prix. Bien entendu, tel n'est pas le cas : l'essentiel porte sur le respect des prescriptions figurant dans le cahier des charges. Le prix n'intervient comme critère déterminant que dans un second temps, pour choisir un fournisseur parmi ceux qui satisfont les conditions de base - je rappelle d'ailleurs que nous sommes comptables des deniers publics.

S'agissant du prix des produits en cause - qui varient entre 3,5 et 3,8 euros selon les lots et les conditions de livraison - ils, peuvent difficilement être comparés au prix de vente au détail. Pour mieux situer la différence de prix que vous évoquez, il faut prendre en compte les volumes et nous parlons ici d'un marché dont le montant total est de 5 millions d'euros. Les achats ont été effectués à des prix du même ordre de grandeur que les années précédentes. Il n'y avait donc aucune alerte particulière sur ce paramètre. Les années précédentes les fabricants étaient français et non pas polonais mais le prix était le même.

En ce qui concerne les achats effectués avec l'aide du Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD), dont le montant total représente 80 millions d'euros, nous pouvons vous indiquer la provenance de l'ensemble des produits : en 2018, ils étaient à 81 % d'origine française, à 17 % en provenance de l'Union européenne. Les fabricants français sont donc très majoritaires avec seulement 2 % de produits importés de pays tiers à l'Union européenne.

S'agissant des contrôles, et d'abord de leur coût : le marché qui nous lie au laboratoire Mérieux représente environ 250 000 euros pour cinq ans et donc 50 000 euros par an, en moyenne. Pour répondre à votre question sur le caractère tardif du résultat de ces contrôles, je vais vous rappeler l'ensemble du mécanisme. Pour l'aspect sanitaire, nous exigeons du fournisseur qu'il nous adresse, avant les livraisons, les autocontrôles sanitaires qui ont été réalisés. En revanche, jusqu'à présent, nous n'exigions pas que les autocontrôles de composition nous soient transmis préalablement : ils devaient cependant être tenus à notre disposition et, effectivement, nous ne les avions pas vérifiés. Les contrôles sanitaires qui nous ont été transmis ne nous ont pas alertés et d'ailleurs, les contrôles effectués par la DGAL n'ont pas mis en évidence de problème sanitaire : la difficulté porte donc sur l'aspect qualitatif, qui est bien entendu important pour le consommateur.

Par la suite, lorsque les produits sont livrés, ce sont les associations caritatives qui, par convention, sont chargées du contrôle visuel et gustatif. Ce choix a été fait au départ et deux options étaient alors envisageables : on aurait pu imaginer, comme dans certains autres pays, des livraisons regroupées dans quelques entrepôts où auraient été réalisés les contrôles sanitaires et de composition. Cependant, les organisations caritatives souhaitent répartir les produits selon les besoins et ont donc préféré des livraisons au plus près des bénéficiaires. La solution retenue, en concertation avec les associations, a ainsi privilégié les livraisons très disséminées sur le territoire avec, en contrepartie, une responsabilité des associations pour vérifier les qualités gustatives des produits.

Je suis assez étonnée que les associations aient pu vous dire qu'elles s'étaient retrouvées seules face aux difficultés car dès qu'elles ont alerté France AgriMer ou la DGCS, il leur a été conseillé de s'adresser aux organismes officiels de contrôle et de protection du consommateur, c'est-à-dire la DGAL et la DGCCRF, ce qu'elles ont fait. La chaîne telle qu'elle existe a donc fonctionné. Elle est cependant perfectible et, au titre des améliorations envisageables, nous pourrions demander la transmission obligatoire des autocontrôles sur la composition des produits. Nous pourrions aussi réaliser les contrôles en entrepôt de façon plus précoce et les transmettre plus rapidement à nos laboratoires. Nous allons examiner ces diverses options avec l'autorité de gestion - la DGCS - et les associations caritatives en veillant à ne pas mettre en marche une « usine à gaz » qui ralentirait les livraisons.

Par ailleurs, je précise que lorsque l'offre est présentée, le soumissionnaire doit indiquer qui sont ses sous-traitants et nous vérifions que ceux-ci bénéficient des agréments nécessaires. Il n'y avait donc pas, pour l'entreprise Voldis, de possibilité de changer de fournisseur sans s'exposer à des sanctions. Enfin, nous ne contrôlons pas à 100 % les fabricants, nous avons un plan de contrôle dans lequel ne figurait pas le fournisseur polonais en cause.

J'ajoute que les résultats des contrôles que nous avons reçus le 1er juillet ont, sans surprise, indiqué que les produits incriminés étaient non conformes.

Mme Virginie Beaumeunier. - La DGCCRF ne contrôle pas uniquement les produits fabriqués en France puisqu'elle vérifie aussi les produits à la distribution. Je précise également que la DGCCRF, avec les agents dont elle dispose, n'effectue quasiment que des contrôles impromptus sur la base d'un ciblage et d'analyses de risque. Dans le cadre de notre plan de transformation, nous nous efforçons de progresser dans l'exploitation des données pour perfectionner le ciblage des enquêtes et nous développons une application de signalement par les consommateurs.

Je signale également que la France porte, au niveau européen, la volonté de renforcer la lutte contre les fraudes alimentaires ainsi que les atteintes à la protection des consommateurs. Vous savez que le réseau « Food Fraud », créé à la suite de la crise de la viande de cheval, permet de signaler à nos homologues les fraudes suspectées et le ministre Bruno Le Maire soutient la proposition de mettre en place une « task force » européenne pour renforcer la lutte contre les fraudes transnationales : cette initiative bénéficie d'un écho favorable chez plusieurs de nos partenaires et constitue une de nos priorités pour le nouveau mandat de la commission européenne.

M. Jean-Philippe Vinquant. - Nous travaillons quotidiennement avec les quatre réseaux nationaux agrées au titre du FEAD et nous avons une relation de très bonne qualité avec les associations. Celles-ci sont, à juste titre, très vigilantes et exigeantes sur le niveau de réactivité de la chaine de contrôle publique.

Je m'inscris en faux contre l'affirmation selon laquelle les associations n'auraient pas une capacité de réaction et d'action plus rapide que celle des pouvoirs publics afin d'améliorer la prévention des risques pesant sur le consommateur. Les Restos du Coeur ont, par exemple, pu diligenter des analyses sur les produits dès le mois de mars : elles ont les moyens et le droit de faire tester des échantillons par le laboratoire de leur choix pour s'assurer de l'absence de problème sur la santé ou la sécurité des consommateurs. Dans l'histoire du FEAD, nous avons connu, sur ce même marché particulièrement sensible des steaks hachés, des cas de contaminations accidentelles de lots à la salmonelle et nous avons mis en oeuvre, avec les associations, des contrôles et des procédures de retrait du marché.

Pour en revenir au cas d'espèce, les associations nous ont alertés et nous avons réagi avec les directions départementales ainsi que nos collègues de la DGAL qui ont validé les tests réalisés à la demande des Restos du Coeur en confirmant qu'il ne s'agit pas d'un problème sanitaire mais de composition et de qualité des produits. Les associations obtiennent donc parfois des analyses plus rapidement que les pouvoirs publics. Une autre inquiétude porte sur le stockage et les conditions de remplacement des produits : lorsque les entrepôts sont remplis de denrées impropres à la consommation qui doivent être reprises et détruites par un fournisseur, la crainte exprimée par les associations est que le même titulaire du marché ou que le même fournisseur livre, en remplacement, des produits non-conformes. Je fais observer que si le titulaire du marché a été trompé par son fournisseur, il est difficile d'imaginer la réitération du manquement pour lequel des sanctions ont été prises et des poursuites engagées. Ce processus amène à réfléchir à des pistes d'amélioration : si la réglementation applicable aux marchés publics de grande ampleur le permet, il faudrait pouvoir imposer par avenant la possibilité pour le titulaire du marché de changer de prestataire ou de fournisseur.

Mme Sophie Primas, présidente. - Dans nos communes, nous pratiquons cette possibilité de changement d'un fournisseur défaillant.

M. Jean-Philippe Vinquant. - Certes mais l'encadrement des marchés du FEAD fait l'objet d'une vigilance européenne très contraignante, même si nous préférerions parfois appliquer des règles plus souples.

S'agissant de la réflexion sur les modalités alternatives d'utilisation des crédits européens d'aide alimentaire, je rappelle que lorsque nous avons été désignés en juillet 2015 comme autorité de gestion, nous étions d'ores et déjà contraints par la décision de l'Union européenne de juillet 2014 d'appliquer le mécanisme du fonds structurel : il ne nous est donc pas possible de nous extraire des règles prévues par le FEAD, même si elles paraissent trop rigides.

Néanmoins, tous les principes qui ont guidé la concentration du FEAD sur l'aide alimentaire - et non pas, comme en Allemagne, sur l'accompagnement social des personnes en situation d'exclusion - ont été concertés et validés par les associations. Par la suite, une fois connus les montants alloués à la France, et afin d'éviter une baisse du volume de denrées par rapport au programme précédent, le choix a été fait de procéder à des achats en gros que les associations ont préféré ne pas assumer elles-mêmes : FranceAgriMer achète donc pour le compte des associations. La Fédération française des banques alimentaires (FFBA) a un rôle comparable d'achat groupé en utilisant les fonds du mécénat et les dons défiscalisés du public pour fournir les banques alimentaires locales.

La Cour des comptes et le Parlement, qui se sont penchés sur la politique d'aide alimentaire, ont préconisé une réflexion sur la dissociation des marchés publics entre la fourniture des denrées et la logistique : en effet, certains producteurs ne se sentent pas en capacité de maitriser à la fois la fabrication des produits et l'acheminement, ce qui les exclut de facto des appels d'offres.

Je vous assure que, conformément à la loi Egalim, nous sommes alignés sur la préférence pour la proximité, la coopération avec les filières locales et le rachat local de produits invendus : nous appliquons cette méthode avec les 18 millions d'euros de crédits consacrés à l'aide alimentaire nationale lesquels financent des associations non habilitées à recevoir des aides du FEAD. Cette somme s'ajoute aux 13 millions d'euros que la France apporte aux 75 millions d'euros de crédits européens pour le FEAD. Nous finançons également des épiceries sociales et solidaires avec d'autres crédits publics mais il ne nous est pas possible, dans ce secteur, de recourir au financement du FEAD qui impose un principe de gratuité totale et, par suite, un compartimentage des différentes formes d'aides. Nous avons également récompensé des projets locaux et solidaires dans le cadre du programme national de l'alimentation avec des crédits nationaux.

M. Fabien Gay, rapporteur. - Mon sentiment personnel est que vous ouvrez le parapluie en indiquant que les associations peuvent procéder à des contrôles - ce qu'elles ont d'ailleurs fait précocement. Je pose néanmoins la question : qui paye ? Est-ce bien aux associations de contrôler les produits alors que c'est l'administration qui passe les marchés publics ? Par ailleurs je voudrais savoir quelle est la proportion de produits contrôlés ?

Mme Sophie Primas, présidente. - Ma question porte d'une part sur la qualité des autocontrôles : visiblement, ils ont été, dans le cas qui nous occupe ici, frauduleux. Ces contrôles sont-ils indépendants ou réalisés par l'entreprise qui porte une appréciation sur ses propres productions. Peut-on chercher des améliorations sur ce plan ?

D'autre part, l'idée d'une liste des produits sensibles qui pourraient faire l'objet de contrôles systématiques peut-elle être mise en application ?

M. Jean-Philippe Vinquant - Les associations demandent effectivement plus de réactivité. Cependant, on ne peut pas imaginer un système dans lequel l'organisme qui reçoit des produits ne procède à aucun contrôle ou n'ait aucun rôle d'alerte. Tous les responsables de supermarchés ou d'hypermarchés ainsi que les gestionnaires de cantine contrôlent les produits qui leur sont livrés. Aucun processus de contrôle qualité ne peut s'abstraire du repérage de la défectuosité des produits par celui qui les reçoit au niveau le plus fin.

Nous observons les pratiques des opérateurs privés et dialoguons avec, en particulier, de grands distributeurs de produits surgelés qui ont multiplié les vérifications après l'affaire Spanghero : je souligne que leur ratio entre les dépenses de contrôle et d'achat des denrées est bien supérieur à celui de l'aide alimentaire que nous distribuons. Peut-être faut-il s'interroger à ce sujet et augmenter les crédits d'assistance technique ou alloués à FranceAgriMer pour financer un accroissement des contrôles. Certaines entreprises font des tests ADN sur les produits, ce qui permet une plus grande précision. En tout état de cause, un contrôle de qualité efficace repose nécessairement sur l'ensemble des acteurs et il n'est pas envisageable que les associations n'y participent pas et ne puissent pas diligenter des tests.

Mme Christine Avelin. - Les contrôles en entreprises représentent 60 % des volumes qui nous sont livrés : ces investigations sont faites sur la base d'analyses de risques mais, en l'occurrence, le fournisseur polonais y a échappé cette année. Dans les entrepôts des associations, nous faisons des prélèvements sur la totalité des lots en essayant de couvrir l'ensemble des livraisons. Les tests ADN sont bien prévus dans la liste de nos analyses pour la viande. S'agissant des autocontrôles d'hygiène sanitaire, les méthodes de prélèvements et d'analyses sont précisées dans le cahier des charges : elles doivent être appliquées par des laboratoires accrédités. En revanche, pour les autocontrôles de composition, des marges de progrès pour les futurs appels d'offres existent puisqu'il n'y a pas, à l'heure actuelle, d'encadrement prévu sur le type d'analyses requises, ni sur les points à vérifier, ni sur les méthodes à appliquer. En matière sanitaire, nous sommes donc au plus haut niveau d'exigence et cette affaire montre la nécessité, à l'avenir, de rehausser le niveau d'exigence pour la qualité des produits.

M. Fabien Gay, rapporteur. - Votre réponse m'a surpris : on ne peut pas comparer les associations et les collectivités car ce sont ces dernières qui passent les marchés. Les associations exercent leur devoir de vigilance, avec toutes les difficultés que cela comporte, mais il faudrait aussi que l'administration reconnaisse les responsabilités qui lui incombent. Il y a donc « un trou dans la raquette » puisque les contrôles que vous avez quantifiés ont échoué. Je souligne le retard inexplicable de l'administration par rapport à l'action des associations.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je suggère au niveau des appels d'offres d'intégrer le coût global environnemental en termes de logistique, pour favoriser les circuits courts.

Mme Sophie Primas, présidente. - Il me reste à remercier les intervenants ainsi que leurs collaborateurs pour les réponses très complètes apportées à nos questions. Vous l'avez compris, des interrogations subsistent sur les contrôles et cette affaire soulève le problème plus général des choix pour notre modèle agricole, ce qui dépasse le sujet de notre audition.